TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 31 octobre 2024
Composition
Mme Danièle Revey, présidente; M. Guy Dutoit et Mme Bénédicte Tornay Schaller, assesseurs; Mme Elodie Hogue, greffière
Recourante
A.________ à ******** représentée par Me Louise BONADIO, avocate, à Genève,
Autorité intimée
Département de la santé et de l'action sociale, Secrétariat général, à Lausanne
Objet
Santé publique (EMS, professions médicales, etc.)
Recours A.________ c/ décision de la Cheffe du Département de la santé et de l'action sociale du 12 juillet 2024 décidant de l'ouverture d'une enquête administrative en lien avec la non-conformité retenue par le rapport CIVESS
Vu les faits suivants:
A. A.________ (ci-après: l'EMS ou la recourante) est une société anonyme de droit suisse, avec siège à ******** (VD), dont le but est la gestion d'un établissement médico-social. Elle a été fondée le ******** 1996. B.________ et C.________ en sont les administrateurs, avec signature individuelle, respectivement signature collective à deux.
Le 18 octobre 1996, l'EMS s'est vu délivrer par le Service de la santé publique (devenu la Direction générale de la santé [ci-après: DGS]) une autorisation d'exploiter un établissement médico-social non reconnu d'intérêt public, régulièrement renouvelée (cf. CDAP GE.2022.0015 du 25 août 2022 let. A).
B. Le 3 janvier 2024, les inspecteurs du Contrôle interdisciplinaire des visites en établissements sanitaires et sociaux (CIVESS) ont procédé à l’inspection de l’EMS. Un rapport a été établi, mettant en lumière la non-conformité de l’établissement au standard cantonal, en particulier en ce qui concerne le système d’appel d’urgence, la gestion des médicaments et la dotation du personnel.
C. Par courrier du 12 juillet 2024, la Cheffe du Département de la santé et de l’action sociale (DSAS) a informé l’EMS, avec copie à la mandataire de celui-ci, qu’elle avait décidé d’ouvrir une enquête administrative en lien avec la non-conformité du rapport CIVESS, divers signalements et pour tout autre fait qui pourrait ressortir de l'instruction. Cette enquête porterait en particulier sur les aspects architecturaux et les soins aux résidents. Elle indiquait avoir mandaté la société D.________ ainsi que E.________ pour procéder au contrôle. Elle priait en outre les dirigeants et collaborateurs de l’EMS de bien vouloir collaborer avec les inspecteurs pour le bon déroulement de l’enquête. Elle souhaitait ainsi obtenir un rapport d’ici au 31 décembre 2024. Un délai serait ensuite imparti à l’EMS pour se déterminer.
Le 25 juillet 2024, l’EMS, par son avocate, a interpellé la Cheffe du DSAS sur la question de savoir si son courrier du 12 juillet 2024 était une décision. Dans l’affirmative, il la priait d’indiquer les voies de droit; dans la négative, il sollicitait la notification d’une décision formelle susceptible de recours. Il soutenait par ailleurs que le rapport CIVESS faisait l’objet d’un recours au sens de l’art. 8.1 des conditions générales de l’inspection CIVESS et que l’ouverture d’une enquête administrative sur cette base était prématurée. Dans ces circonstances, il refusait de recevoir les inspecteurs de D.________ dans ses locaux.
Le 31 juillet 2024, le DSAS a accusé réception du courrier précité. Il a informé l’EMS que le dossier était en cours d'examen et qu'une réponse lui parviendrait dans les meilleurs délais.
D. Par acte du 14 août 2024, l’EMS, par son avocate, a recouru devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) contre l’ouverture d’enquête administrative notifiée par courrier du 12 juillet 2024. Il conclut, sous suite de frais et dépens, à ce qu'il soit constaté que ce courrier n'est pas une décision, qu'il ne crée aucune obligation, subsidiairement à l'annulation de la décision attaquée, encore plus subsidiairement au renvoi du dossier à l'autorité intimée pour nouvelle décision au sens des considérants. En substance, la recourante soutient que le courrier de la Cheffe du DSAS n’est pas une décision, car il ne comporte aucune indication des voies de recours et s’adresse erronément à A.________, ''société qui n’existe pas''. Elle ajoute que si, par impossible, le tribunal retenait qu’il s’agit d’une décision, celle-ci serait de nature à lui causer un préjudice irréparable. Elle requiert, à titre de mesure d’instruction, la production du dossier complet par le DSAS ainsi que l’octroi d’un délai de 60 jours pour compléter son recours après consultation dudit dossier.
Le 1er octobre 2024, la DGS, par le Médecin cantonal et sur délégation du DSAS, s’est déterminée sur le recours, concluant à son irrecevabilité et, à titre superprovisionnel, à la constatation de l’absence d’effet suspensif. Elle soutient que l’annonce d’ouverture d’une enquête administrative n’est pas une décision, car elle ne déploie pas d’effets juridiques pour l’administré. Partant, les voies de recours ne devaient pas être mentionnées. Bien que le courrier comporte une coquille dans l’orthographe du nom de la recourante (ajout d’un trait d’union entre ******** et ********), il ne peut y avoir de doutes sur son destinataire. Le courrier de l’autorité pourrait tout au plus être considéré comme une décision incidente, non sujette à recours, dès lors qu’elle n’engendre aucun préjudice irréparable pour la recourante.
Par ordonnance du 2 octobre 2024, la juge instructrice a, à titre superprovisionnel, levé l’effet suspensif rattaché (cas échéant) au recours et a imparti un délai à la recourante pour répliquer.
Le 14 octobre 2024, la recourante s’est déterminée, persistant intégralement dans les conclusions prises au pied de son recours. Elle soutient qu’au regard de la jurisprudence genevoise, l’avis d’ouverture d’enquête administrative constitue une décision, et qu’il devrait en aller de même en application de la loi de procédure administrative vaudoise. Elle estime en outre que l’autorité intimée procède de façon contraire à la bonne foi en refusant de rendre une décision formelle tout en exigeant qu’elle démontre l’existence d’un préjudice irréparable.
Considérant en droit:
1. Le Tribunal cantonal examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis.
2. Le recours est dirigé contre le courrier de la Cheffe du DSAS du 12 juillet 2024 annonçant à la recourante l’ouverture d’une enquête administrative à son encontre.
a) En vertu de l’art. 151 al. 1 de la loi cantonale du 29 mai 1985 sur la santé publique (LSP; BLV 800.01), le département est habilité à procéder, avec ou sans préavis, à l’inspection des établissements, notamment pour contrôler la qualité et la sécurité des prestations fournies aux patients et aux résidents. Selon l’art. 2 du règlement du 26 janvier 2011 sur les établissements sanitaires et les établissements apparentés de droit privé dans le Canton de Vaud (RES; BLV 810.03.1), le département est l'autorité compétente pour octroyer, renouveler, limiter ou retirer toute autorisation d'exploiter et de diriger ainsi que pour exercer la surveillance des établissements (al. 1). Pour l'exécution de ses tâches, il dispose du service en charge de la santé publique ainsi que du service en charge des assurances sociales et de l'hébergement. Ces services peuvent faire appel à des experts (al. 2). La surveillance des établissements sanitaires est effectuée par le service. Ce dernier peut la déléguer à des organismes privés (art. 69 al. 1 RES). Intitulé ''instruction'', l’art. 72 RES prévoit que lorsque le chef du département apprend, suite à une inspection ou de toute autre manière, des faits de nature à entraîner un retrait d'autorisation ou une sanction administrative, il saisit les services mentionnés à l’art. 2 al. 2 du présent règlement (al. 1). La partie concernée est informée de l'ouverture de la procédure, sous réserve d'un intérêt privé ou public prépondérant (art. 73 al. 1 RES).
b) A titre liminaire, il convient de trancher la question de savoir si le courrier litigieux est une décision.
L’art. 3 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36) définit la décision comme suit:
''Art. 3 Décision
1 Est une décision toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du droit public, et ayant pour objet :
a. de créer, de modifier ou d'annuler des droits et obligations ;
b. de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits et obligations ;
c. de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et obligations.
2 Sont également des décisions les décisions incidentes, les décisions sur réclamation ou sur recours, les décisions en matière d'interprétation ou de révision.
3 […] ''
Récemment, la CDAP a jugé qu’une décision du département en charge des affaires vétérinaires qui, pour des raisons d'opportunité, prononce formellement l'ouverture d’une procédure en vue de l’octroi d’une autorisation pour détenir un chien potentiellement dangereux, et qui a fortiori n'y met pas fin, est une décision incidente (CDAP GE.2022.0245 du 14 novembre 2022 consid. 1b, confirmé par arrêt du TF 1C_1042/2022 du 22 juin 2023). Dans un arrêt plus ancien, le Tribunal administratif vaudois avait implicitement reconnu qu’une décision d’ouverture d’enquête disciplinaire était une décision incidente (TA GE.2003.0041 du 28 décembre 2005 consid. 4). La jurisprudence genevoise retient également qu’une décision d’ouverture d’une enquête administrative est une décision incidente au sens de l’art. 4 LPA-GE – dont la teneur est comparable à l’art. 3 LPA-VD (ATA/1018/2018 du 2 octobre 2018 consid. 2b et les références citées).
L’ouverture d’une procédure administrative par l’autorité a pour effet de créer la litispendance. Elle fait naître un rapport de droit procédural entre l’autorité et les parties, qui les contraint toutes les deux à respecter les principes de la procédure (Benoît Bovay, Procédure administrative, Berne 2015, p. 211). En particulier, les parties doivent collaborer à la constatation des faits dont elles entendent déduire des droits (art. 30 al. 1 LPA-VD). Elles ont le droit d’être entendues (art. 29 al. 2 Cst.), qui comprend, notamment, le droit de consulter le dossier (art. 35 al. 1 LPA-VD) et de participer à l’administration des preuves pertinentes (art. 34 LPA-VD). Etant de nature à créer, modifier ou annuler des droits et des obligations, l’ouverture d’une enquête administrative notifiée par courrier à la recourante est donc une décision, au sens de l’art. 3 LPA-VD.
c) Dans ces conditions, la décision attaquée aurait dû mentionner les voies de droit, conformément aux art. 27 al. 2 Cst-VD et 42 al. 1 let. f LPA-VD. Cette omission n’a toutefois causé aucun préjudice à la recourante, assistée d’une avocate, qui a été en mesure de saisir la cour de céans en temps utile (cf. ATF 147 IV 145 consid. 1.4.5.3; TF 1C_310/2020 du 17 janvier 2021 consid. 2.1.2).
Il en va de même de l’infime erreur d’orthographe dans la raison sociale de la recourante qui, à l’évidence, ne porte pas à conséquence. Ce grief chicanier doit partant être écarté.
3. a) Dès lors qu’elle ne met pas fin à la procédure, la décision attaquée est une décision incidente. Elle n'est donc susceptible de recours immédiat devant la CDAP qu'aux conditions de l'art. 74 al. 3 et 4 LPA-VD (applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD).
Selon l'art. 74 LPA-VD, seules les décisions incidentes qui portent sur la compétence ou sur une demande de récusation de même que les décisions sur effet suspensif et sur mesures provisionnelles sont immédiatement susceptibles de recours (al. 3). Les autres décisions incidentes notifiées séparément sont susceptibles de recours si elles peuvent causer un préjudice irréparable au recourant (al. 4 let. a), ou si l'admission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui permet d'éviter une procédure probatoire longue et coûteuse (let. b). Si ces conditions ne sont pas réalisées, les décisions incidentes ne sont susceptibles de recours que conjointement avec la décision finale (al. 5).
En l'espèce, les hypothèses de l'art. 74 al. 3 LPA-VD ne sont pas réalisées, si bien que le recours n'est recevable que pour autant que la décision attaquée puisse causer à la recourante un préjudice irréparable (al. 4 let. a) ou que l’admission du recours permettrait d’éviter une procédure probatoire longue et couteuse (al. 4 let. b).
b) Selon la jurisprudence, le préjudice irréparable de l'art. 74 al. 4 let. a LPA-VD est un dommage de fait (ou un dommage matériel) et non de nature juridique (CDAP GE.2015.0200 du 1er février 2016 consid. 1). Le caractère irréparable du préjudice tient généralement au désavantage que subirait le recourant s'il devait attendre la décision finale pour recourir contre la décision incidente. Il suffit donc, pour le recourant, de rendre vraisemblable un intérêt digne de protection à l'annulation ou à la modification immédiate de la décision incidente, par exemple pour éviter un préjudice économique; l'intérêt ne doit toutefois pas consister exclusivement à éviter une prolongation de la procédure et les frais que cela entraîne. Il appartient au recourant d'alléguer et d'établir les raisons pour lesquelles la décision attaquée lui cause – ou menace de lui causer – un dommage au sens de ce qui précède, à moins que celui-ci ne fasse d'emblée aucun doute (CDAP GE.2023.0074 du 5 octobre 2023 consid. 1b).
c) En l’occurrence, la recourante ne fait valoir aucun préjudice irréparable en raison de l’ouverture d’une enquête administrative. Elle ne prétend pas qu’en se soumettant à la procédure, elle serait entravée dans l’exercice d’un droit fondamental, comme la liberté économique. L’avis d’ouverture d’enquête n’était d’ailleurs assorti d’aucune mesure provisionnelle telle que la suspension ou le retrait provisoire de l’autorisation d’exploiter (art. 191a LSP). Ainsi, la simple mise à disposition des documents nécessaires à l’enquête, l’inspection des locaux et l’audition des membres de son personnel ne sont pas susceptibles de causer un préjudice irréparable à la recourante. La condition de recevabilité de l'art. 74 al. 4 let. a LPA-VD n'est ainsi pas réalisée.
Il en va de même, à l'évidence, de la condition de l'art. 74 al. 4 let. b LPA-VD. Dans la décision attaquée, l’autorité intimée indiquait qu’elle souhaitait recevoir un rapport d’enquête d’ici à la fin de l’année 2024, délai relativement court – qui sera sans doute reporté en raison de la présente procédure de recours. Par ailleurs, aucune avance de frais n’a été requise. On peut dès lors conclure que la procédure administrative ouverte par la décision en cause ne sera pas longue et coûteuse, à condition que la recourante collabore avec l’autorité (cf. art. 30 al. 1 LPA-VD).
On rappellera qu’à teneur de l’art. 151 LSP, le département est habilité à procéder à l'inspection des établissements, notamment pour contrôler la qualité et la sécurité des prestations fournies aux patients et aux résidents (al. 1). Les inspectrices disposent d'un libre accès aux locaux, aux documents liés à l'organisation de l'établissement et aux renseignements sur la dotation et les qualifications du personnel (al. 2). Elles peuvent entendre le personnel ainsi que les patients ou résidents (al. 3). Ainsi, l’obligation de la recourante de tolérer l’inspection de son établissement et de mettre à disposition de l’autorité les documents nécessaires à l’exercice de son devoir de surveillance ne découle pas de la décision attaquée, mais de la loi elle-même.
4. Le présent recours doit par conséquent être déclaré irrecevable. Vu l’issue de la cause, la production de l’intégralité du dossier en mains de l’autorité intimée est superflue. Par ailleurs, la recourante a eu tout loisir de compléter son argumentation relative à l’existence d’un préjudice irréparable dans le délai imparti pour répliquer. A cet égard, la consultation du dossier de l’autorité intimée n’était pas nécessaire. Sa requête de se voir octroyer un délai de 60 jours pour compléter son recours après consultation du dossier de l’autorité intimée est rejetée, sans qu’il n’en résulte une violation de son droit d’être entendue.
Les frais de la procédure sont mis à la charge de la recourante qui succombe (art. 49 al. 1 LPA-VD). Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens (cf. art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est irrecevable.
II. Les frais judiciaires, arrêtés à 1’500 (mille cinq cents) francs, sont mis à la charge de A.________.
III. Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 31 octobre 2024
La présidente: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux participants à la procédure.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.