TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 15 janvier 2024
Composition
M. Alain Thévenaz, président; Mme Mihaela Amoos Piguet et M. Raphäel Gani, juges; M. Quentin Ambrosini, greffier.
Recourant
A.________, à ********,
Autorité intimée
POLICE CANTONALE, à Lausanne.
Objet
Loi sur l'information
Recours A.________ c/ décision de la POLICE CANTONALE du 12 octobre 2023 (demande d'accès à un rapport d'intervention de B.________)
Vu les faits suivants:
A. Le 10 mai 2021, la Police cantonale a tenu, au Centre Blécherette, à Lausanne, une séance de médiation à laquelle ont participé A.________, d'une part, et C.________, représentant de l'institut D.________, d'autre part. On extrait ce qui suit du protocole:
"M. A.________ nous explique qu'il a abordé à moults (sic) reprises l'Entreprise D.________ à Lausanne pour tenter d'obtenir des ouvertures sur des familles aisées. L'Entreprise D.________ confirme à nouveau ce jour ne pas être intéressée par le projet de M. A.________. Une lettre du 10 mars 2021 a été envoyée à M. A.________ lui demandant de ne plus se présenter sur le site de D.________ et de ne pas harceler le personnel. M. A.________ déclare avoir compris la situation.
M. A.________ s'engage à ne plus importuner l'Entreprise D.________ de quelque manière que ce soit. Il va respecter le courrier du 10 mars 2021, en ce qui concerne l'interdiction de périmètre."
Le protocole de médiation a été signé par A.________, C.________ et l’adjudant E.________, spécialiste en gestion des menaces.
B. Le 23 février 2023, A.________ a adressé à la Police cantonale un courrier portant le titre suivant: "PROTOCOLE DE MEDIATION DU 10 MAI 2021 [...] AVEC l'ADJUDANT E.________ [...]. UNE MEDIATION QUI N'EN ÉTAIT PAS UNE." L'intéressé s'en prenait en particulier à un "courrier malfaisant du 10 mars 2021" de l’D.________ et évoquait des "maniganc[es] entre E.________, D.________ Lausanne et B.________ Lausanne". Il requérait notamment l'envoi du "rapport d'intervention B.________" établi le 26 février 2021. Cette entreprise était apparemment chargée d'assurer la surveillance et la protection du site D.________ lorsque A.________ s'y était rendu.
Le 12 octobre 2023, la Police cantonale a communiqué à A.________ la décision suivante, intitulée "Votre demande d'accès à un rapport d'intervention de B.________":
"Faisant suite à votre correspondance du 23 février 2023 [...], et conformément à nos précédents échanges sur le même sujet, je vous confirme que la Police cantonale n'est pas en mesure de vous transmettre le rapport d'intervention de l'entreprise B.________ dont vous demandez la production.
Comme déjà mentionné à plusieurs reprises, la Police cantonale ne dispose pas de ce document, qui appartient à l'entreprise B.________. De plus, même si mon service détenait ce document, l'intérêt privé de B.________ est de toute manière prépondérant et nécessiterait le consentement de B.________ pour autoriser la transmission d'un tel document [...]."
C. Agissant le 9 novembre 2023 par la voie du recours de droit administratif, A.________ demande à la Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal de lui donner accès au rapport d'intervention de B.________ et donc, implicitement, de réformer la décision précitée en ce sens.
Le 1er décembre 2023, la Police cantonale a répondu au recours, concluant à son rejet, dans la mesure de sa recevabilité.
Le 13 décembre 2023, le recourant s'est déterminé sur la réponse, en maintenant implicitement ses conclusions. Il a notamment requis l'audition de représentants de la Police cantonale, de l'institut D.________ et de l'entreprise B.________.
Considérant en droit:
1. Aux termes de l'art. 41 de la Constitution du canton de Vaud (Cst-VD; BLV 101.01), l'Etat et les communes informent la population de leurs activités selon le principe de la transparence (cf. ég. art. 7 al. 2 Cst-VD, dont il résulte de façon générale que l'activité étatique s'exerce de manière transparente). Ce devoir d'information est réglementé par la loi du 24 septembre 2002 sur l'information (LInfo; BLV 170.21), qui fixe les principes, les règles et les procédures liées à l'information du public et des médias sur l'activité des autorités, s'agissant notamment de l'information transmise sur demande (art. 1 al. 2 let. b LInfo), et s'applique en particulier au Conseil d'Etat et à son administration (à l'exclusion de ses fonctions juridictionnelles; art. 2 let. b LInfo).
Selon l'art. 21 al. 1 LInfo, s’agissant de demandes portant sur l’activité de l’administration cantonale, l'intéressé peut recourir au Préposé ou directement au Tribunal cantonal. Pour le surplus, la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36) est applicable aux décisions rendues en vertu de la LInfo ainsi qu'aux recours contre dites décisions (cf. art. 27 al. 3 LInfo).
En l'espèce, le recours a été déposé en temps utile (cf. art. 95 LPA-VD). S'il ne comporte pas de conclusions, on comprend néanmoins que le recourant souhaite accéder à un rapport d'intervention établi par l'entreprise B.________, prétendument en possession de la Police cantonale. Il faut ainsi considérer que les conditions formelles de recevabilité (en particulier art. 79 al. 1 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD) sont remplies. Il y a donc lieu d'entrer en matière.
2. Le recourant a requis de la Police cantonale qu'elle lui donne accès à un rapport établi par l'entreprise B.________, à la suite d'une intervention en lien avec sa venue sur le site de l'institut D.________ en 2021.
a) L'art. 8 al. 1 LInfo consacre le droit à l'information: par principe, les renseignements, informations et documents officiels détenus par les organismes soumis à la LInfo sont accessibles au public. Les "documents officiels" sont définis à l'art. 9 al. 1 LInfo: ils visent tout document achevé, quel que soit son support, qui est élaboré ou détenu par les autorités, qui concerne l'accomplissement d'une tâche publique et qui n'est pas destiné à un usage personnel. Ces conditions sont cumulatives (CDAP GE.2023.0115 du 16 août 2023 et les réf. cit.).
La notion de "document officiel" de l'art. 9 al. 1 LInfo est similaire à celle prévue à l'art. 5 al. 1 de la loi fédérale du 17 décembre 2004 sur le principe de la transparence dans l'administration (LTrans; RS 152.3). Cette disposition concerne toute information qui a été enregistrée sur un quelconque support (let. a), qui est détenue par l'autorité dont elle émane ou à laquelle elle a été communiquée (let. b) et qui concerne l'accomplissement d'une tâche publique (let. c). On peut donc se référer au message y relatif, dont il ressort notamment que l'exigence posée à l'art. 5 al. 1 let. a LTrans, selon laquelle l'information doit être "enregistrée sur quelque support que ce soit" pour que l'on soit en présence d'un document officiel, implique qu'un tel document existe. On ne saurait dès lors contraindre l'administration à établir un document qui n'existe pas (cf. Message du Conseil fédéral du 12 février 2003 relatif à la LTrans, FF 2003 1807, p. 1834 ss; cf. ég. CDAP GE.2022.0267 du 25 août 2023 consid. 2b).
Quant aux "renseignements" ou "informations" également concernés par le droit à l'information de l'art. 8 al. 1 LInfo, ils peuvent porter sur des activités des autorités ou sur des documents qu'elles produisent ou détiennent (cf. CDAP GE.2022.0240 du 8 mars 2023 consid. 3b; GE.2022.0027 du 4 octobre 2022 consid. 3b). Ces renseignements ou informations s'entendent dans un sens purement factuel: l'autorité doit renseigner sur les mesures qu'elle a prises ou n'a pas prises dans un cas concret. Elle n'a en revanche pas à justifier son action ou son inaction (cf. CDAP GE.2017.0114 du 12 novembre 2018 consid. 4b/bb).
b) En l'occurrence, l'existence même du rapport litigieux n’est pas établie. Aux dires du recourant, l'entreprise B.________ a rédigé ce rapport à la suite d'une intervention liée à sa venue sur le site de l'institut de l’D.________ le 26 février 2021. Pour sa part, la Police cantonale estime "possible que, lors de la séance de médiation du 10 mai 2021, l'adj E.________, aujourd'hui à la retraite, a[it] eu l'occasion de prendre connaissance de ce rapport et du dossier constitué par l'D.________". Elle affirme toutefois "ne pas être en possession de ce document et ne pas l'avoir été", en ajoutant que "ni B.________, ni l'D.________ ne l[e] [lui] ont transmis". Bien que doivent être considérés comme officiels tant les documents élaborés par l'autorité requise que ceux détenus par elle, ces documents doivent se trouver effectivement en possession de cette dernière (cf. CDAP GE.2018.0105 du 25 juillet 2019 consid. 3b/bb). Aussi, dans la mesure où la Police cantonale ne détient pas un tel document, on ne saurait lui reprocher de ne pas l'avoir communiqué au recourant. L'entreprise B.________, qui a prétendument établi le rapport, est une entité privée qui n'est pas soumise à la LInfo. L'autorité intimée n'a au demeurant pas l'obligation de demander elle-même le document à B.________ afin de le transmettre à son tour au recourant.
C'est ainsi à bon droit que la Police cantonale n'a pas accédé à la demande du recourant tendant à la consultation du rapport d'intervention établi par B.________.
c) Vu ce qui précède, il n'est pas nécessaire de procéder à l'audition de témoins, une telle mesure d'instruction étant, vu la nature du litige, sans pertinence (sur l'appréciation anticipée des preuves, cf. ATF 145 I 167 consid. 4.1; 140 I 285 consid. 6.3.1; CDAP AC.2021.0135 du 20 janvier 2022 consid. 2a/aa et les références).
3. Le considérant qui précède conduit au rejet du recours, mal fondé, et à la confirmation de la décision attaquée. Le présent arrêt est rendu sans frais (art. 27 LInfo). Il n'est pas alloué de dépens.
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision rendue le 12 octobre 2023 par la Police cantonale est confirmée.
III. Le présent arrêt est rendu sans frais ni dépens.
Lausanne, le 15 janvier 2024
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.