TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 27 mars 2024
Composition
M. Pascal Langone, président; Mme Marie-Pierre Bernel et M. Raphaël Gani, juges; Mme Lea Rochat Pittet, greffière.
Recourant
A.________ , à ********, représenté par B.________, à Lausanne,
Autorité intimée
Service de la population, Secteur des naturalisations, à Lausanne.
Objet
Divers
Recours A.________ c/ décision du Service de la population, Secteur des naturalisations, du 27 septembre 2023 refusant sa demande de naturalisation
Vu les faits suivants:
A. A.________, ressortissant ******** né le ******** 1971, a été mis au bénéfice de l'asile en Suisse le 7 juin 2007 après avoir fui son pays. Il a ensuite été mis successivement au bénéfice d'une autorisation de séjour, puis d'établissement. Depuis le 17 décembre 2010, il réside à ********.
Durant les dix dernières années, il a exercé une activité lucrative dépendante comme garçon d'office dans un hôtel (2010-2013), puis comme aide-cuisinier dans un établissement médico-social (ci-après: EMS; 2014-2015). Depuis 2016, il exerce la même activité d'aide-cuisinier auprès d'un autre EMS.
B. Le 26 août 2021, A.________ a déposé une demande de naturalisation ordinaire auprès du Service de la population (ci-après: le SPOP).
Dans le formulaire rempli à cet effet et daté du même jour, il a répondu par la négative à la question de savoir s'il était de langue maternelle française, s'il avait fréquenté l'école obligatoire en français, s'il disposait d'une formation du degré secondaire II ou du degré tertiaire en cette langue, s'il disposait d'un diplôme "DELF, DALF, TCF ou TEF" ou s'il bénéficiait d'une dérogation en raison de circonstances personnelles. A propos de ce dernier élément, le formulaire indique expressément: "Prière de joindre une attestation de l'association "Lire et Ecrire [...] ou un certificat médical détaillé en lien avec les compétences linguistiques".
A.________ a joint au formulaire précité une attestation d'établissement, une copie de son titre de séjour, ainsi que de son titre de voyage, et un passeport des langues fide (programme national "fide | Français, Italiano, Deutsch en Suisse – apprendre, enseigner, évaluer"; ci-après: l'attestation ou le passeport de langues fide), selon lequel il disposait de connaissances orales du français de niveau A2. Rien n'était indiqué dans la case relative aux connaissances écrites.
C. Par courrier du 17 novembre 2021, le SPOP a annoncé à A.________ son intention de refuser sa demande, en raison du fait que le passeport des langues fide produit attestait d'un niveau inférieur à celui requis, et lui a imparti un délai pour se déterminer.
A.________ s'est déterminé le 9 décembre 2021, indiquant qu'il prenait acte du fait qu'il ne remplissait pas les conditions relatives à la langue et qu'il lui appartenait de faire les efforts nécessaires pour obtenir le niveau requis, et exprimant son souhait de devenir suisse et de déposer, dès qu'il serait prêt, une nouvelle demande en ce sens.
Le 5 octobre 2022, le SPOP a spontanément informé l'intéressé que, compte tenu du fait que le test fide avait été accompli plus d'une année auparavant, il était possible que ses compétences en français se soient améliorées. Le service lui impartissait ainsi un nouveau délai pour indiquer s'il souhaitait repasser le test, respectivement pour produire une confirmation d'inscription au test de langue. Sans nouvelles de sa part, le dossier serait traité en l'état. A.________ n'a pas donné suite à ce courrier.
Le 18 août 2023, la société B.________ a informé le SPOP avoir repris la défense des intérêts de A.________ et demandait des informations quant à l'état de la procédure.
Le 4 septembre 2023, le SPOP a pris note du mandat de la société précitée, lui a transmis le dossier de la cause, et l'a informée qu'au vu des résultats du test fide produits par l'intéressé, une décision négative serait prochainement rendue.
Le 27 septembre 2023, le SPOP a refusé la demande de naturalisation de A.________.
D. Par acte du 26 octobre 2023, A.________ (ci-après: le recourant), représenté par la société B.________, a déféré cette décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: la CDAP ou la Cour), concluant en substance à son annulation et, subsidiairement, au renvoi de la cause au SPOP pour complément d'instruction et nouvelle décision.
Le 19 décembre 2023, le SPOP a déposé une réponse, concluant au rejet du recours.
Le 31 janvier 2023, le recourant a déposé des déterminations, confirmant les conclusions de son recours; il a produit de nouveaux documents, dont son curriculum vitae (ci-après: le CV), des certificats de travail relatifs à ses différentes activités professionnelles, des attestations de participations à différentes formations, son contrat de travail actuel, ainsi qu'un courrier l'informant du versement d'une gratification exceptionnelle par son employeur afin de "récompenser sa forte implication" et son "excellent travail tout au long de l'année".
Considérant en droit:
1. Déposé dans le délai de trente jours fixé par l’art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le recours est intervenu en temps utile. Il respecte au surplus les conditions formelles énoncées notamment à l’art. 79 LPA-VD, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière.
a) aa) A teneur de l'art. 37 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), la citoyenneté suisse est octroyée à toute personne qui possède un droit de cité communal ainsi qu'un droit de cité cantonal. Selon l'art. 38 al. 2 Cst., la Confédération édicte des dispositions minimales sur la naturalisation des étrangers par les cantons et octroie l'autorisation de naturalisation. Selon l'art. 12 al. 3 de la loi fédérale du 20 juin 2014 sur la nationalité suisse (LN; RS 141.0), les cantons peuvent prévoir d'autres critères d'intégration que ceux définis à l'art. 12 al. 1 LN. Pour obtenir la naturalisation ordinaire, le requérant doit satisfaire aux conditions formelles et matérielles prévues aux art. 9 et 11 LN. Une intégration réussie en fait partie (art. 11 let. a LN). Selon l'art. 12 al. 1 let. c LN, une telle intégration se manifeste en particulier par l'aptitude à communiquer au quotidien dans une langue nationale, à l'oral et à l'écrit.
Conformément à l'art. 6 al. 1 de l'ordonnance du 17 juin 2016 sur la nationalité suisse (OLN; RS 141.01), le requérant doit justifier de connaissances orales d’une langue nationale équivalant au moins au niveau B1 et de compétences écrites du niveau A2 au minimum. Les niveaux de référence sont ceux du Cadre européen commun de référence pour les langues (CECR) du Conseil de l'Europe (ATF 148 I 271 consid. 3.1). Selon l'art. 6 al. 2 OLN, la preuve des compétences linguistiques est réputée fournie lorsque le requérant parle et écrit une langue nationale qui est aussi sa langue maternelle (let. a), a fréquenté l’école obligatoire dans une langue nationale pendant au minimum cinq ans (let. b), a suivi une formation du degré secondaire II ou du degré tertiaire dispensée dans une langue nationale (let. c), ou dispose d’une attestation des compétences linguistiques qui confirme ses compétences linguistiques et repose sur une procédure d’attestation conforme aux normes de qualité généralement reconnues en matière de tests linguistiques (let. d).
L'art. 12 al. 2 LN permet de prendre en compte les raisons personnelles majeures qui empêcheraient une personne de remplir, ou lui permettraient de remplir difficilement, les critères d'intégration prévus à l'art. 12 al. 1 let. c et d LN, c'est-à-dire notamment les exigences linguistiques. L'art. 9 OLN précise que l'autorité doit tenir compte de manière appropriée de la situation particulière du requérant lors de l'appréciation des critères d'intégration énumérés et notamment celui de l'art. 6 OLN. Il est ainsi possible de déroger à ces critères notamment lorsque le requérant ne peut pas remplir ou ne peut les remplir que difficilement: a. en raison d'un handicap physique, mental ou psychique; b. en raison d'une maladie grave ou de longue durée; c. pour d'autres raisons personnelles majeures, telles que de grandes difficultés à apprendre, à lire et à écrire (ch. 1).
Le Manuel sur la nationalité LN, directive établie par le Secrétariat d'État aux migrations (SEM) afin d'assurer l'application uniforme de la législation fédérale en la matière (cf. CDAP GE.2022.0277 du 12 octobre 2023 consid. 3c), précise (p. 54) à l'égard de ces dérogations qu'en vertu des principes de proportionnalité et de non-discrimination, l'autorité compétente en matière de naturalisation doit tenir compte, de manière appropriée, de la situation particulière du requérant lorsque celle-ci n'est pas imputable à une faute de sa part. Par conséquent, l'autorité ne doit pas écarter automatiquement la possibilité d'une naturalisation. Le requérant doit se trouver dans une situation où il rencontre des difficultés qui sont indépendantes de sa volonté et qui l'entravent dans son quotidien, de sorte qu'il est dans l'impossibilité de remplir les conditions de la naturalisation dans un futur proche. Le handicap physique, mental ou psychique (art. 9 let. a OLN) et la maladie grave ou de longue durée (art. 9 let. b OLN) sont des motifs justifiant une prise en compte particulière. La maladie doit atteindre une certaine gravité. Elle peut également se manifester sur une période prolongée et peut être incurable. Les maladies qui entraînent une situation de handicap doivent être prises en compte pour justifier les difficultés qu'affronte le requérant lors de l'apprentissage d'une langue (p.ex. maladies affectant l'ouïe ou la vue, les maladies mentales, etc.). Ces directives administratives trouvent au surplus un appui dans le Message du Conseil fédéral (FF 2011 2639, spéc. p. 2663), en lien avec les exigences de l'art. 12 LN précité, selon lequel "une déficience corporelle, psychique ou mentale ou encore une maladie chronique peuvent conduire à ce qu’une personne ne soit pas en mesure de remplir tout ou partie des critères d’intégration mentionnés à l’art. 15, al. 1, let. c et d, pour des motifs qui ne lui sont pas imputables. Tel est par exemple le cas lorsque le requérant souffre de déficiences cognitives qui entravent ou empêchent l’apprentissage d’une langue nationale, l’aptitude à communiquer dans cette langue, ou encore la participation à la vie économique ou, de manière générale, toute formation. Exiger d’un requérant connaissant une telle déficience qu’il remplisse les critères d’intégration pourrait désavantager les personnes handicapées qui souhaitent acquérir la nationalité suisse, voire empêcher leur naturalisation".
bb) Sur le plan cantonal, l'art. 12 de la loi du 19 décembre 2017 sur le droit de cité vaudois (LDCV; BLV 141.11) dispose que, pour être admis à déposer une demande de naturalisation ordinaire dans le canton de Vaud, le requérant étranger doit, au moment du dépôt de la demande, remplir les conditions formelles prévues par la législation fédérale (ch. 1), séjourner dans la commune vaudoise dont il sollicite la bourgeoisie (ch. 2) et avoir séjourné deux années complètes dans le canton, dont l'année précédant la demande (ch. 3). Selon l'art. 16 LDCV, les conditions matérielles à l'octroi d'une naturalisation ordinaire sont définies par le droit fédéral et par les autres dispositions cantonales.
Conformément à l'art. 17 LDCV, le requérant doit justifier de compétences orales et écrites en français, dont le niveau exigé est fixé par le droit fédéral (al. 1). L'ensemble des tests, des évaluations et de la procédure se fait en français exclusivement (al. 2). En matière d'attestation des compétences linguistiques, l'art. 27 LDVC dispose que le service, soit le SPOP, examine les preuves produites en la matière (al. 1 i.i.). Il tient compte, cas échéant, des circonstances personnelles, conformément au droit fédéral (al. 2). Le règlement d'application de la LDCV du 21 mars 2018 (RLDCV; BLV 141.11.1) prévoit, à son art. 18 al. 1, que le requérant doit présenter une attestation relative à ses compétences linguistiques en français conformes aux exigences fixées par le droit fédéral, excepté dans les cas prévus aux articles 6 et 9 OLN.
Selon la doctrine, le niveau de langue exigé ne doit pas devenir un obstacle à la naturalisation pour les personnes qui sont éloignées de la formation ou qui ont des restrictions personnelles (Spescha Marc/Bolzli Peter/de Weck Fanny/Priuli Valerio, Handbuch zum Migrationsrecht, 4e éd., 2020, p. 465). La jurisprudence du Tribunal fédéral retient (TF 1D_5/2022 du 25 octobre 2023 consid. 6.1; 1D_7/2019 du 18 décembre 2019 consid. 3.4), en lien avec les conditions de naturalisation précitée, mais en particulier avec les exigences en matière d'intégration et ses dérogations figurant à l'art. 9 OLN, qu'elles doivent être globalement proportionnées et non discriminatoires et ne doivent pas paraître excessives. A cet égard, les autorités cantonales et communales peuvent certes attribuer une certaine pondération propre aux différents critères. Dans l'ensemble, l'appréciation doit toutefois rester équilibrée et ne pas reposer sur une disproportion manifeste de l'évaluation de tous les aspects déterminants (ATF 146 I 49 consid. 4.4). Il a ainsi été jugé que la focalisation sur un seul critère d'intégration n'était pas admissible, à moins que celui-ci ne revêtît déjà en soi un poids décisif, comme par exemple une délinquance importante. Il est nécessaire de procéder à une appréciation globale de tous les aspects déterminants du cas d'espèce (ATF 146 I 49 consid. 4.4 ; 141 I 60 consid. 3.5). Une lacune dans un aspect peut être compensée par des points forts dans d'autres critères, pour autant que cet aspect ne soit pas déterminant en soi (ATF 146 I 49 consid. 4.4).
cc) L’OLN institue à son art. 21 une obligation de collaborer à la constatation des faits déterminants pour l’application de la LN (al. 1). Les parties doivent en particulier fournir des indications exactes et complètes sur les éléments déterminants pour la naturalisation (let. a); informer immédiatement l’autorité compétente de tout changement dans la situation du requérant dont elles doivent savoir qu’il s’opposerait à une naturalisation (let. b); fournir, en cas de procédure d’annulation, des indications exactes et complètes sur des éléments déterminants pour la naturalisation (let. c).
Lorsqu'il se trouve dans une situation d'illettrisme ou d'analphabétisme, cas visé à l'art. 9 let. c ch. 1 OLN, le requérant doit fournir tout moyen de preuve nécessaire justifiant cette situation (Manuel sur la nationalité LN, p. 55). Ce devoir de collaboration est repris à l'art. 8 LDCV, qui prévoit que le requérant est tenu (al. 1) de fournir tout document nécessaire que l’autorité compétente lui demandera (let. a); de fournir des indications exactes et complètes sur les éléments déterminants pour la naturalisation (let. b); d’informer immédiatement l’autorité compétente de tout changement déterminant pour la naturalisation (let. c). Si une de ces obligations n’est pas respectée, l’autorité pourra statuer en l’état du dossier et, cas échéant, rendre une décision négative (al. 2).
b) En l'espèce, le recourant ne conteste pas que l'attestation de langues fide produite par ses soins avec le formulaire de demande de naturalisation fait état de compétences orales inférieures au niveau exigé au plan fédéral (niveau A2 au lieu de B1) et n'indique rien quant à ses compétences écrites, de sorte que la preuve de connaissances suffisantes du français n'est pas apportée. Contrairement à ce qu'il a initialement indiqué dans son formulaire de demande de naturalisation, il se prévaut toutefois aujourd'hui de raisons personnelles majeures au sens de l'art. 12 al. 2 LN, qui lui permettraient de déroger à ces exigences.
aa) En premier lieu, le recourant invoque faire face à de grandes difficultés à apprendre, à lire et à écrire, au sens de l'art. 9 let. c ch. 1 OLN. Cela s'expliquerait selon lui par une scolarisation insuffisante et lacunaire en ********, par la persécution subie dans ce pays et par son arrivée tardive – à l'âge de 36 ans – en Suisse. Ces allégations, qui portent sur l'origine éventuelle des difficultés invoquées, ne sont toutefois pas propres à démontrer ni l'existence de ces difficultés, ni a fortiori leur étendue. Le recourant ne produit aucun document permettant de prouver ces éléments, tels que, par exemple, une attestation de l'association Lire et Ecrire ou un certificat médical relatif à ses compétences en français et/ou en lecture et écriture, deux documents expressément mentionnés sur le formulaire de demande de naturalisation. Il a pourtant eu à plusieurs reprises l'occasion de compléter sa demande, l'autorité intimée ayant attiré son attention sur cette lacune de son dossier le 17 novembre 2021 déjà, soit presque deux ans avant de rendre sa décision, puis à deux reprises encore le 5 octobre 2022 et le 4 septembre 2023. Le recourant n'a ainsi pas démontré qu'il rencontrait des difficultés d'apprentissage, de lecture et d'écriture. Enfin, le fait, exprimé par le recourant dans sa réplique du 31 janvier 2024, qu'il serait "tout à fait disposé à se soumettre à une expertise médicale, un test de QI [quotient intellectuel] ou toute autre mesure idoine qui permettrait de déterminer s'il ne souffre pas d'un léger handicap" ne suffit pas à retenir le contraire; s'il l'estimait utile, il appartenait au recourant d'effectuer lui-même ces démarches, en vertu de son devoir de collaboration prévu aux art. 21 OLN et 8 LDCV (cf. ég. Manuel sur la nationalité LN, p. 55).
bb) En second lieu, le recourant tente de justifier ses lacunes linguistiques par le fait que, depuis son arrivée en Suisse, tous ses efforts se seraient concentrés sur son intégration professionnelle, ce qui ne lui laissait pas suffisamment de temps pour apprendre le français. Si ses efforts d'intégration doivent être salués, on ne voit toutefois pas ce qui l'aurait empêché de suivre des cours de français ou de s'investir différemment dans l'apprentissage de cette langue durant son temps libre. Le recourant l'admet par ailleurs implicitement lorsqu'il indique, dans son recours, qu'il a eu l'occasion de suivre des cours de français, mais "peut-être insuffisamment (élément à creuser au besoin)". Quant à ses allégations selon lesquelles le système de prise en charge des réfugiés qui prévalait à son arrivée était insuffisant d'un point de vue linguistique, elles ne peuvent être suivies dans la mesure où le recourant, qui peut aujourd'hui se prévaloir d'un séjour de dix-sept ans en Suisse, a disposé de suffisamment de temps pour combler lui-même ces éventuelles lacunes.
Au vu de ces éléments, le recourant ne peut se prévaloir de raisons personnelles majeures lui permettant de déroger aux critères d'intégration linguistiques des art. 12 al. 1 let. c LN et 6 OLN.
cc) En ce qui concerne les autres éléments mis en avant par le recourant, à savoir ses compétences professionnelles, sa fiabilité, la satisfaction et le soutien de son employeur actuel, sa bonne entente avec les résidents de l'EMS où il travaille, son absence de dettes et de condamnations pénales, ils jouent certes un rôle dans le cadre des autres exigences des art. 11 et 12 al. 1 LN, mais ne permettent pas en l'occurrence de déroger aux exigences minimales en matière de compétences linguistiques.
Quant à la jurisprudence citée par le recourant (TF 2C_668/2018 du 28 février 2020), elle n'est pas pertinente en l'espèce, dans la mesure où elle porte sur les possibilités pour un étranger d'obtenir une autorisation de séjour, respectivement pour se prévaloir de l'art. 8 de la Convention du 4 novembre 1950 de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH; RS 0.101). On le rappelle, même s'il déplore être au bénéfice d'une "seule" autorisation d'établissement, le recourant est en réalité titulaire du meilleur statut juridique qui puisse exister en l'état actuel du droit des étrangers (Minh Son Nguyen, in: Code annoté de droit des migrations, vol II: Loi sur les étrangers (LEtr), Nguyen/Amarelle [édit.], Berne 2017, ad art. 34 LEI n.1; PE.2023.0033 du 14 septembre 2023 consid. 3a). La décision entreprise ne lui retire pas cette autorisation, ni ne l'empêche de continuer de vivre sa vie en Suisse comme jusqu'à présent; on ne voit pas en quoi elle serait contraire à la disposition précitée.
dd) Enfin, quoi qu'en dise le recourant, cette décision respecte également l'art. 34 de la Convention du 28 juillet 1951 relative au statut des réfugiés (RS 0.142.30 ; ci-après: Convention sur les réfugiés, CR) qui prévoit notamment que les Etats contractants facilitent autant que possible la naturalisation des réfugiés. En effet, si cette obligation est de nature juridiquement contraignante, les Etats contractant disposent toutefois d'une grande marge de manœuvre dans sa mise en œuvre (cf. TF 1D_7/2017 du 13 juillet 2018 consid. 4.1; 1D_3/2014 du 11 mars 2015 consid. 4). Dans l'appréciation des conditions de naturalisation, cette disposition doit être prise en compte comme aide à l'interprétation. C'est d'autant plus vrai que ni le droit fédéral ni le droit cantonal ne connaissent de facilités spécifiques pour les réfugiés, qui ne peuvent en principe pas retourner durablement dans leur pays d'origine, à moins que les conditions y soient modifiées de telle sorte que la qualité de réfugié ne soit plus reconnue, ce qui, d'après l'expérience, est rarement le cas. En outre, malgré la délivrance de documents de réfugié, leurs possibilités de mobilité sont limitées. Ils ont donc un intérêt particulier à l'octroi de la nationalité ou du passeport suisse, ce dont il convient de tenir compte au cas par cas, même si cela ne donne pas droit à la naturalisation (TF 1D_7/2017 du 13 juillet 2018 consid. 4.2).
En l'occurrence, la qualité de réfugié du recourant ne le dispensait pas d'apporter la preuve respectivement de ses compétences linguistiques ou des raisons personnelles majeures l'empêchant d'acquérir le niveau exigé en français, en particulier compte tenu de son long séjour en Suisse. Il ne suffisait pas de les alléguer uniquement, ce d'autant plus que l'autorité intimée avait expressément attiré son attention à cet égard. En retenant que la preuve de ces éléments n'avait pas été apportée, l'autorité intimée n'a ainsi pas statué en violation de l'art. 34 CR.
c) Au vu de ce qui précède, l'autorité intimée était fondée à refuser la demande de naturalisation du recourant. Il y a toutefois lieu de préciser qu'il sera loisible à celui-ci de déposer une nouvelle demande lorsqu'il aura obtenu une attestation de compétences linguistiques suffisante ou une dérogation à cet égard.
2. Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la confirmation de la décision entreprise. Le recourant, qui succombe, supportera les frais de justice (cf. art. 49 al. 1 LPA-VD). Il n'est pas alloué de dépens.
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du Service de la population du 27 septembre 2023 est confirmée.
III. Les frais de justice, par 500 (cinq cents) francs, sont mis à la charge de A.________.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 27 mars 2024
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.