TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 27 mars 2024
Composition
M. Alex Dépraz, président; Mme Danièle Revey et M. Raphaël Gani, juges; Mme Nathalie Cuenin, greffière.
Recourant
A.________ à ********
Autorité intimée
Municipalité de ********, ********,
Autorité concernée
Service de la population, Secteur des naturalisations, à Lausanne.
Objet
Divers
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de ******** du 15 août 2022 (refus de naturalisation).
Vu les faits suivants:
A. A.________, né le ******** 2002 à ******** (Italie), est de nationalité anglaise. Il a vécu en Italie jusqu’à l’âge de 5 ans. En 2007, sa famille s’est installée en Suisse, d’abord à ******** du 31 août 2007 au 30 octobre 2015, puis dans le canton de Vaud, à ******** du 31 octobre 2015 au 31 août 2016, à ******** du 1er septembre 2016 au 7 juin 2019, puis à ******** à partir du 8 juin 2019.
A.________ est titulaire d’un permis d’établissement.
B. En juin 2021, une demande de naturalisation ordinaire a été déposée pour tous les membres de la famille de A.________ et enregistrée par le Secteur des naturalisations du Service de la population (ci-après: SPOP) le 18 juin 2021. Dès lors que A.________ était majeur, il a été invité à déposer une demande de naturalisation pour requérant seul. Le 23 septembre 2021, il a adressé au SPOP le formulaire de demande de naturalisation ordinaire dans le canton de Vaud, que le SPOP a réceptionné le 28 septembre 2021. Une attestation d’établissement datée du 16 février 2021, certifiant que le prénommé était régulièrement inscrit en résidence principale à ********, était jointe à la demande.
Dans le rapport d’enquête du 15 octobre 2021, le SPOP a en particulier constaté que A.________ totalisait une période de dix ans de résidence légale en Suisse et qu’il était domicilié dans le canton de Vaud. Il a délivré un préavis positif et a transmis le dossier à la Municipalité de ******** (ci-après: la municipalité), afin qu’elle poursuive le traitement de la demande.
Le 25 octobre 2021, la municipalité a invité A.________ à compléter un document mentionnant les écoles suivies, apprentissages et études. Celui-ci a donné suite à cette demande le 9 novembre 2021. Il a indiqué qu’il avait suivi l’Ecole Internationale ******** à ******** de septembre 2007 à juin 2009, au ******** de septembre 2009 à juin 2010, à ******** de septembre 2010 à juin 2020, puis l’Université de ******** (Angleterre) de septembre 2020 à juin 2021. Il a aussi indiqué qu’il fréquentait l’université B.________ à ******** (Ecosse) depuis septembre 2021. Selon le certificat de cet établissement versé au dossier, il y suit un cursus ("International Business Management, MA") de trois ans dont il est prévu qu’il se termine en mai 2024.
A.________ a ensuite été convoqué à un entretien le 29 avril 2022, afin de compléter le rapport d’enquête relatif à sa demande de naturalisation. Les éléments précités communiqués par l’intéressé ont été repris dans le rapport d’enquête (partie 2) établi par la municipalité le 29 avril 2022. Ce rapport mentionne que A.________ est établi à ******** depuis 2019 et qu’il poursuit ses études à l’université en Ecosse. Concernant la participation à la vie sociale et culturelle, le rapport mentionne, entre autres éléments, que le prénommé a travaillé à C.________, qu’il participe volontiers aux manifestations locales et qu’il entretient des liens avec ses amis d’école et avec le club C.________. La municipalité a émis un préavis positif le 9 mai 2022, qu’elle a transmis au SPOP.
Le SPOP, en sa qualité d’autorité de surveillance, s’est déterminé sur ce préavis le 21 mai 2022. Il a relevé qu’un séjour à l’étranger de courte durée est admis du moment que le candidat à la naturalisation a l’intention de revenir en Suisse et que les séjours à des fins de formation ou de perfectionnement sont admis uniquement pour une durée maximale d’une année, ce qui n’était pas le cas du séjour de A.________, qui étudiait en Grande-Bretagne depuis 2020. Il a considéré que la municipalité devait donc rendre une décision de refus de la bourgeoisie.
La municipalité a communiqué ces éléments à A.________ le 3 juin 2022, lui impartissant un délai de 30 jours pour prendre position par écrit. Le prénommé s’est déterminé le 13 juin 2022. Il a en particulier indiqué que sa résidence principale demeurait à ********, qu’il y revenait à la fin de chaque trimestre et qu’il avait l’intention de rester en Suisse après ses études.
La municipalité s’est encore adressée au SPOP le 24 juin 2022, confirmant son préavis favorable du 9 mai 2022, dès lors que rien ne s’opposait à l’octroi de la bourgeoisie de ******** à A.________ selon elle. Le SPOP lui a répondu le 20 juillet 2022 que tout candidat étudiant à l’étranger pendant plus d’une année était considéré comme ayant quitté la Suisse, même s’il restait inscrit au contrôle des habitants, d’éventuels retours lors de vacances n’étant pas pris en considération.
Par décision du 15 août 2022, la Municipalité de ******** a refusé la demande de naturalisation de A.________.
C. Le 9 septembre 2022, A.________ (ci-après: le recourant) a déféré cette décision à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP), concluant implicitement à l’octroi de la bourgeoisie de ********.
Le 6 octobre 2022, la Municipalité de ******** (ci-après: l’autorité intimée) a indiqué se référer à sa décision.
Le SPOP (ci-après aussi: l’autorité concernée) s’est déterminé sur le recours le 11 novembre 2022. Il a conclu à la confirmation de la décision de la municipalité du 15 août 2022 refusant la bourgeoisie au recourant. Il s’est référé à l’arrêt rendu par la CDAP le 16 décembre 2020 (GE.2020.0102) dans une affaire similaire.
Le 15 novembre 2022, le juge instructeur a informé les parties que l’arrêt mentionné par le SPOP faisait l’objet d’un recours pendant devant le Tribunal fédéral, se réservant de suspendre la cause à l’issue de l’échange d’écritures.
Le recourant a répliqué le 22 novembre 2022. Il ne s’est pas opposé à la suspension de la cause.
Le 25 novembre 2022, le juge instructeur a suspendu la procédure jusqu’à droit connu sur le recours pendant au Tribunal fédéral dans la cause GE.2020.0102.
D. Le 3 janvier 2024, les parties ont été informées que par arrêt du 11 décembre 2023 (1D_2/2021), le Tribunal fédéral avait annulé l’arrêt de la CDAP du 16 décembre 2020 (GE.2020.0102). Le Tribunal fédéral a considéré en résumé que le fait de suivre des études à l’étranger pendant plus d’une année n’interrompait pas dans tous les cas le séjour en Suisse, mais qu’il convenait d’examiner en prenant en considération toutes les circonstances du cas d’espèce si le recourant avait effectivement quitté la Suisse.
Un délai a été imparti au SPOP pour indiquer si, compte tenu de cet arrêt du Tribunal fédéral, il modifiait les conclusions formulées dans sa réponse du 11 novembre 2022.
Le SPOP s’est déterminé le 12 janvier 2024. Il est revenu sur ses conclusions, indiquant que la décision de la Municipalité de ******** du 15 août 2022 refusant la bourgeoisie au recourant devrait être annulée et la cause renvoyée à la municipalité pour qu’elle reprenne la procédure et analyse les conditions pour la naturalisation.
Ces déterminations ont été communiquées aux autres parties le 16 janvier 2024.
Considérant en droit:
1. La décision attaquée, qui a été rendue par une municipalité, laquelle est compétente pour examiner si les conditions relatives au séjour en Suisse sont remplies (cf. CDAP GE.2020.0102 du 16 décembre 2020 consid. 3c et 3d), et qui n’est pas susceptible de recours devant une autre autorité, peut faire l’objet d’un recours au Tribunal cantonal (art. 92 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]). Déposé dans le délai légal (art. 95 LPA-VD), le recours satisfait en outre aux autres conditions formelles de recevabilité (art. 75 al. 1 let. a LPA-VD et 79 al. 1 LPA-VD, applicables par renvoi de l’art. 99 LPA-VD). Il convient donc d’entrer en matière.
2. Le litige porte en l’espèce sur le refus de l’autorité intimée d'octroyer la bourgeoisie communale au recourant, au motif que celui-ci a interrompu son séjour en Suisse dans la mesure où il étudie à l’étranger durant plus d’une année.
a) Selon l’art. 37 al. 1 Cst. (RS 101), a la citoyenneté suisse toute personne qui possède un droit de cité communal et le droit de cité du canton. D’après l’art. 38 al. 2 Cst., la Confédération édicte des dispositions minimales sur la naturalisation des étrangers par les cantons et octroie l’autorisation de naturalisation.
aa) Les conditions formelles relatives au séjour en Suisse pour une naturalisation ordinaire sont réglées à l'art. 9 de la loi fédérale du 20 juin 2014 sur la nationalité suisse (LN; RS 141.0), qui porte sur l'octroi de l'autorisation de la Confédération. Les conditions matérielles pour l'autorisation fédérale sont quant à elles réglées aux art. 11 et 12 LN, qui exigent notamment une intégration réussie. L'art. 12 LN énumère divers critères d'intégration (al. 1), les cantons pouvant en prévoir d'autres (al. 2).
Aux termes de l'art. 9 al. 1 LN, la naturalisation est accordée uniquement si, lors du dépôt de la demande, le requérant est titulaire d'une autorisation d'établissement (let. a) et qu’il apporte la preuve qu'il a séjourné en Suisse pendant dix ans en tout, dont trois sur les cinq ans ayant précédé le dépôt de la demande (let. b). Selon l'art. 9 al. 2 LN, le temps que le requérant a passé en Suisse entre l'âge de huit et de dix-huit ans compte double dans le calcul de la durée de séjour, le séjour effectif devant cependant avoir duré six ans au moins.
L’art. 18 al. 1 LN, relatif à la durée de séjour cantonal et communal, dispose en outre que la législation cantonale prévoit une durée de séjour minimale de deux à cinq ans (al. 1).
L’art. 33 al. 1 LN précise qu’est pris en compte lors du calcul de la durée du séjour en Suisse tout séjour effectué au titre: d'une autorisation de séjour ou d'établissement (let. a), d'une admission provisoire, auquel cas la moitié de la durée du séjour effectué à ce titre est prise en compte (let. b) ou d'une carte de légitimation délivrée par le Département fédéral des affaires étrangères ou d'un titre de séjour similaire (let. c). Selon l’art. 33 al. 2 LN, le séjour n'est pas interrompu lorsque l'étranger quitte la Suisse pour une courte durée avec l'intention d'y revenir. D’après l’art. 33 al. 3 LN, le séjour prend fin dès la sortie de Suisse si l’étranger a déclaré son départ à l’autorité compétente ou s’il a effectivement vécu pendant plus de six mois hors de Suisse. Le Conseil fédéral a précisé l’art. 33 al. 2 LN à l’art. 16 de l’ordonnance du 17 juin 2016 sur la nationalité suisse (OLN; RS 141.01). Selon cette disposition, lorsque le requérant séjourne à l'étranger pour une durée maximale d'un an sur ordre de son employeur ou à des fins de formation ou de perfectionnement, il est considéré comme ayant quitté la Suisse pour une courte durée avec l'intention d'y revenir.
bb) Au niveau cantonal, les conditions formelles pour une naturalisation ordinaire sont réglées aux art. 12 ss de la loi du 19 décembre 2017 sur le droit de cité vaudois (LDCV; BLV 141.11), les conditions matérielles aux art. 16 ss LCDV. En vertu de l’art. 12 al. 1 LCDV, pour être admis à déposer une demande de naturalisation ordinaire dans le Canton de Vaud, le requérant étranger doit, au moment du dépôt de la demande: remplir les conditions formelles prévues par la législation fédérale (ch. 1), séjourner dans la commune vaudoise dont il sollicite la bourgeoisie (ch. 2) et avoir séjourné deux années complètes dans le canton, dont l'année précédant la demande (ch. 3). D’après l’art. 12 al. 2 LDCV, par séjourner, on entend dans la présente loi, être inscrit au registre communal du contrôle des habitants en résidence principale. Pour le surplus, le calcul de la durée du séjour, la notion de non-interruption du séjour et celle de fin de séjour sont définis par le droit fédéral.
Par ailleurs, en application de l’art. 13 LDCV, la commune peut, par voie réglementaire, imposer une durée de séjour d’un an sur son territoire, que ce soit dans l’année précédant la demande ou non. La Commune de ******** n’a pas fait usage de cette possibilité.
cc) Dans un arrêt du 11 décembre 2023 (1D_2/2021; cf. supra lettre D), rendu en application des dispositions qui précèdent, le Tribunal fédéral a relevé que les textes des art. 33 al. 2 LN et 16 OLN, auxquels se réfère le droit cantonal (cf. art. 12 al. 1 ch. 1 et al. 2 LDCV), ne mentionnent pas explicitement que celui qui suit une formation auprès d'une université étrangère qui dure plus d'une année interrompt dans tous les cas son séjour en Suisse. Ces dispositions retiennent uniquement que le séjour en Suisse n'est pas interrompu lorsque l'étranger "quitte la Suisse pour une courte durée avec l'intention d'y revenir" (art. 33 al. 2 LN); lorsque le requérant "séjourne à l'étranger pour une durée maximale d'un an" sur ordre de son employeur ou à des fins de formation ou de perfectionnement, il est considéré, selon l'art. 16 OLN, comme ayant quitté la Suisse pour une courte durée avec l'intention d'y revenir au sens de l'art. 33 al. 2 LN. Cette dernière disposition utilise le terme de "quitter" le pays et l'art. 16 OLN celui de "séjourner à l'étranger" (TF 1D_2/2021 précité consid. 2.6). Les dispositions précitées se réfère donc en particulier à la durée du séjour à l'étranger et non pas à la durée de la formation en soi (TF 1D_2/2021 précité consid. 2.6.1).
Le Tribunal s’est pour le surplus référé à sa jurisprudence rendue sous l’ancienne loi fédérale du 29 septembre 1952 sur la nationalité (aLN ; RO 1952 1115) concernant la question de savoir si un requérant séjourne en Suisse (cf. ATF 106 Ib 1 consid. 2b). Il a indiqué que selon cette jurisprudence, il ne pouvait pas sans autre être conclu qu'une personne qui séjourne moins de six mois par année en Suisse n'y avait pas sa résidence (Wohnsitz). Un séjour de moins de six mois par année en Suisse pouvait certes permettre d'admettre le manque de résidence en Suisse si d'autres éléments en faveur du maintien de dite résidence faisaient défaut. L'élément quantitatif de la durée du séjour ne prenait toutefois pas suffisamment en considération les besoins d'un règlement approprié ("Bedürfnisse einer sachgerechten Ordnung"). Il ne pouvait pas être conclu a contrario d'une disposition, qui retenait que la résidence effective en Suisse a été abandonnée si un étranger séjourne effectivement plus de six mois hors du pays (ainsi les art. 36 al. 3 aLN et 33 al. 3 LN), que la résidence en Suisse est maintenue uniquement si l'étranger séjourne plus de six mois par année en Suisse. Il fallait au contraire prendre en compte toutes les circonstances du cas d'espèce afin de déterminer si l'étranger avait (gardé) son domicile en Suisse. Dans cette mesure, il serait peu satisfaisant que l'étudiant étranger qui maintient le centre de ses intérêts en Suisse auprès de sa famille perde son domicile suisse, alors qu'il suit des cours dans une école ou université à l'étranger pendant un certain temps limité ("beschränkte Zeit") (ATF 106 Ib 1 consid. 2b).
Le Tribunal fédéral a considéré qu’aucun élément ne permettait de retenir que cette jurisprudence ne serait plus applicable sous l'empire de la LN entrée en vigueur le 1er janvier 2018, le texte de l'art. 36 al. 2 et 3 aLN étant presque identique à celui de l'art. 33 al. 2 et 3 LN (l'art. 36 al. 2 aLN utilisait les termes de "faire un court séjour hors de Suisse" à la place de "quitter la Suisse pour une courte durée"; l'art. 36 al. 3 aLN contenait les termes "a résidé en fait pendant plus de six mois hors de Suisse" à la place de "a effectivement vécu pendant plus de six mois hors de Suisse" (TF 1D_2/2021 précité consid. 2.6.3).
Le Tribunal fédéral a ajouté que, comme exposé, le texte des art. 33 al. 2 LN et 16 OLN, tout comme celui de l'art. 36 aLN, ne se rapporte pas à la durée de la formation, mais à celle du séjour à l'étranger. Il a considéré que cela correspondait aussi à la volonté du législateur et au sens de la loi, selon lesquels la présence personnelle du requérant en Suisse est primordiale lorsqu'il est question de savoir si celui-ci remplit les conditions de séjour. Si le lieu et la durée d'une formation peuvent présenter des indices sur le lieu de séjour d'un requérant, ces éléments ne peuvent pas être à eux seuls déterminants. Il faut bien plus prendre en considération toutes les circonstances du cas d'espèce. En particulier à l'heure actuelle où des formations à distance, voire par internet, sont de plus en plus répandues et les déplacements au-delà des frontières facilités, il ne peut être affirmé qu'une formation auprès d'une institution étrangère sur plus d'une année ait automatiquement pour effet que le requérant ne séjourne plus en Suisse. L'application des art. 33 al. 2 LN et 16 OLN suppose en définitive d'examiner préalablement la question de savoir si le requérant a effectivement quitté la Suisse. Cet examen se fait conformément aux principes retenus dans l'ATF 106 Ib 1 consid. 2b précité. S'il doit être considéré que le requérant n'a pas quitté la Suisse, il n'y a plus lieu de se référer aux art. 33 al. 2 LN et 16 OLN pour savoir si le requérant a quitté la Suisse pour une courte durée au sens de ses dispositions (TF 1D_2/2021 précité consid. 2.6.3).
b) Dans le cas présent, pour donner suite à l’injonction du SPOP, la municipalité a refusé la demande de naturalisation du recourant par décision du 15 août 2022, au motif qu’il étudiait en Grande-Bretagne depuis 2020.
Il convient de retenir, en application de la jurisprudence du Tribunal fédéral, que les autorités intimée et concernée ne pouvaient pas déduire du seul fait que le recourant a suivi des études à l’Université de ******** de septembre 2020 à juin 2021, puis à B.________ à ******** depuis septembre 2021, que celui-ci avait quitté la Suisse. La question de savoir si le suivi d’études à l’étranger doit conduire à retenir que le recourant ne séjourne plus en Suisse ne dépend en effet pas uniquement de la durée de la formation, mais de l’ensemble des circonstances. Ce motif conduit à l'admission du recours comme en convient du reste le SPOP.
Selon l'art. 90 al. 2 LPA-VD, applicable devant le Tribunal cantonal par renvoi de l'art. 99 LPA-VD, l'autorité renvoie la cause à l'autorité intimée pour nouvelle décision si le droit d'être entendu ou la garantie de l'autonomie communale l'exigent, si elle estime que l'autorité intimée est la mieux à même de compléter l'instruction ou si réformer reviendrait à statuer en opportunité en lieu et place de l'autorité intimée. En l'espèce, il appartient en principe à l'autorité intimée – et non à la Cour de céans – d'examiner au regard de l'ensemble des circonstances du cas d'espèce si le recourant a quitté la Suisse pour aller étudier à l'étranger, un tel examen n'ayant pas été fait dans le cadre de la précédente décision. Cela étant, on relèvera qu'il résulte notamment du rapport d’enquête (partie 2) établi par la municipalité le 29 avril 2022 que le recourant, qui est établi à ******** depuis 2019 avec sa famille, laquelle réside toujours à cet endroit, a notamment travaillé à C.________, qu’il participe volontiers aux manifestations locales et qu’il entretient des liens avec ses amis d’école et avec le club sportif précité. Dans le cadre de ses déterminations du 13 juin 2022, le recourant a indiqué que sa résidence principale demeurait à ********, qu’il y revenait à la fin de chaque trimestre et qu’il avait l’intention de rester en Suisse après ses études. Il a confirmé ces éléments dans le cadre de la présente procédure, précisant qu’il n’avait pas été absent de Suisse durant une période continue de plus de 105 jours, l’enseignement à distance lui ayant permis de suivre une partie de ses études depuis son domicile en Suisse. Il aurait ainsi été absent de Suisse du 15 avril au 30 mai 2020 (45 jours), du 5 octobre au 18 décembre 2020 (74 jours), du 6 septembre au 20 décembre 2021 (105 jours), du 7 janvier 2022 au 31 mars 2022 (83 jours) et du 16 mai au 25 juin 2022 (40 jours). Il ajoute qu’il poursuit ses études à B.________, mais que chaque absence est de courte durée car il rentre chez lui à la fin de chaque trimestre. Dans sa réplique, il indique encore qu’il a occupé des emplois de vacances lors de ses retours en Suisse. L'ensemble de ces éléments – même s'il s'agit principalement de simples déclarations du recourant – sont de nature à démontrer que le recourant avait conservé le centre de ses intérêts et, partant, sa résidence en Suisse.
Sous réserve de nouveaux éléments – en particulier postérieurs à la décision attaquée – dont le Tribunal n'a pas connaissance, rien ne paraît donc s'opposer à l'octroi de la nationalité et partant de la bourgeoisie communale – les autres conditions étant a priori remplies – au recourant. Il appartiendra toutefois à la municipalité d'actualiser les renseignements dont elle dispose et de cas échéant les compléter avant de rendre une nouvelle décision sur l'octroi de la bourgeoisie communale.
3. Il s’ensuit que le recours doit être admis, la décision attaquée annulée et la cause renvoyée à la municipalité dans le sens des considérants qui précèdent.
En procédure de recours, les frais sont supportés par la partie qui succombe (art. 49 al. 1 LPA-VD). Des frais de procédure ne peuvent pas être exigés de l’Etat (art. 52 al. 1 LPA-VD). En l’occurrence, la municipalité a refusé la bourgeoisie communale au recourant à la demande du SPOP, si bien qu’il convient de considérer que l’autorité cantonale succombe. Il ne sera donc pas perçu d’émolument judiciaire.
Par ailleurs, en procédure de recours, l'autorité alloue une indemnité à la partie qui obtient totalement ou partiellement gain de cause, en remboursement des frais qu'elle a engagés pour défendre ses intérêts (art. 55 al. 1 LPA-VD). Le recourant, qui a procédé seul, n’a pas droit à une indemnité à titre de dépens.
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision de la Municipalité de ******** du 15 août 2022 est annulée, la cause lui étant renvoyée dans le sens des considérants.
III. Il n'est pas perçu d'émolument, ni alloué de dépens.
Lausanne, le 27 mars 2024
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.