TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 6 novembre 2014
Composition
M. Guillaume Vianin, président; M. Roland Rapin et M. Marcel Yersin, assesseurs.
recourante
A. X.________, à 1********, représentée par Syndicat des services publics SSP/VPOD, à Lausanne,
autorité intimée
Département de la formation, de la jeunesse et de la culture, Secrétariat général, agissant par le Service des affaires culturelles, à Lausanne,
Objet
Recours A. X.________ c/ décision du Département de la formation, de la jeunesse et de la culture du 6 janvier 2014 (demande de reconnaissance de titres et validation d'acquis)
Vu les faits suivants
A. A. X.________, née en 1957, est violoniste et altiste professionnelle.
Durant sa carrière professionnelle, A. X.________ a joué du violon dans différents orchestres et s'est consacrée à l'enseignement de cet instrument dans plusieurs écoles de musique dans les cantons de Vaud et de Genève.
Le 28 octobre 2013, la prénommée a adressé au Service des affaires culturelles du Département de la formation, de la jeunesse et de la culture une demande tendant à ce que sa formation soit reconnue équivalente à celle requise pour l'enseignement de la musique dans une école de musique, conformément à l'art. 2 du règlement d'application de la loi du 3 mai 2011 sur les écoles de musique, du 19 décembre 2011 (RLEM; RSV 444.01.1).
B. Par décision du 6 janvier 2014, le Service des affaires culturelles, agissant pour le Département de la formation, de la jeunesse et de la culture, a rejeté la demande, au motif que la formation musicale certifiée de A. X.________ n'atteignait pas le niveau bachelor d'une haute école de musique, ni celui du diplôme instrumental d'un conservatoire de musique suisse, comme exigé par l'art. 2 RLEM. Il a par ailleurs relevé que selon les directives de la Fondation pour l'enseignement de la musique (ci-après: FEM), institution d'utilité publique chargée de la mise en œuvre de la loi cantonale du 3 mai 2011 sur les écoles de musique (LEM; RSV 444.01), toute personne qui enseigne dans une école de musique reconnue et qui aura plus de 60 ans le 1er août 2018 peut poursuivre son enseignement sans disposer d'un titre ou d'une attestation.
C. Contre cette décision, A. X.________ a recouru à la Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal. En substance, elle a conclu, sous suite de frais et dépens, principalement, à ce que la décision attaquée soit réformée en ce sens que sa formation est reconnue équivalente à celle requise pour enseigner dans une école de musique; à titre subsidiaire, elle a demandé qu'elle soit annulée et le dossier de la cause renvoyé à l'autorité intimée pour qu'elle rende une nouvelle décision dans le sens des considérants. Elle a relevé que le refus de reconnaissance contesté ne l'empêchait pas de continuer d'exercer son activité dans l'enseignement de la musique, mais entraînait une diminution (de 10%) de la rémunération à laquelle elle pourrait prétendre en obtenant l'équivalence.
Le Service des affaires culturelles a proposé de rejeter le recours.
Les parties ont répliqué et dupliqué.
D. Le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1. Selon l'art. 35 LEM, les décisions prises en application de cette loi peuvent faire l'objet d'un recours devant la CDAP.
Déposé en temps utile, le recours satisfait aux conditions formelles énoncées à l'art. 79 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36). Il y a donc lieu d'entrer en matière.
2. a) La LEM est entrée en vigueur le 1er janvier 2012 pour ses art. 16 à 30 instituant la FEM et le 1er août 2012 pour toutes ses autres dispositions.
Un des buts de cette loi est de garantir un enseignement non professionnel de la musique de qualité. Dans son avant-projet de loi sur les écoles de musique (avril 2008), le Conseil d'Etat précisait ce qui suit (p. 27):
"3.4 Un enseignement non professionnel de la musique de qualité
Le projet vise à s'assurer que l'enseignement non professionnel de la musique dans les écoles reconnues bénéficiant d'un soutien public soit de qualité égale sur l'ensemble du territoire du canton. Il est donc prévu que les écoles reconnues devront respecter un certain nombre de critères de qualité, différencié selon qu'il s'agit de l'enseignement musical de base (...) ou de l'enseignement musical particulier (...)."
Pour atteindre ce but, il est prévu de recourir à des enseignants dûment formés (avant-projet de loi, p. 29-30):
"Des enseignant-e-s dûment formé-e-s...
Le projet (...) prévoit que les enseignant-e-s travaillant dans les écoles de musique reconnues devraient être titulaires de titres professionnels et pédagogiques qui seraient fixés par le Département cantonal en charge de la formation professionnelle – actuellement le DFJC. En principe, il est prévu que, pour l'enseignement musical de base, un-e enseignant-e soit titulaire de titres d'un niveau bachelor et master (pédagogie). Pour l'enseignement non professionnel de la musique dans les classes préparatoires à l'examen d'admission à la HEM, il est possible que les enseignant-es doivent être titulaires d'un double master (interprétation et pédagogie), comme le sont d'ores et déjà bon nombre des professeur-e-s du Conservatoire de Lausanne.
La situation spécifique de certains instruments pour lesquels la formation n'est pas assurée selon le modèle HEM est prévue, puisque le projet confie au Département chargé de la formation professionnelle la compétence de fixer les équivalences aux titres requis, sur proposition de la HEM, qui serait ainsi garante de la qualité du corps enseignant. Le projet tient en cela compte de la situation spécifique de l'enseignement du tambour, dont l'enseignement est à ce jour assuré par des musiciens au bénéfice d'un brevet de tambour reconnu par la profession.
Mesures transitoires
Dans ses dispositions transitoires, le projet prévoit que les membres du corps enseignant qui ne sont pas encore au bénéfice de la formation requise et qui souhaiteraient continuer d'enseigner aux enfants et aux jeunes dans des écoles de musique reconnues, disposeraient d'un délai de deux ans pour s'inscrire à une formation continue spécifique, mise en place par la HEM (...), ce qui leur permettrait d'avoir les équivalences ou titres nécessaires.
(...)
On peut relever ici que les personnes donnant des cours de musique dans des écoles, avant l'entrée en vigueur de la loi qui ne pourraient ou ne voudraient pas suivre cette formation pourraient néanmoins continuer d'avoir un rôle actif au sein des écoles, par exemple dans l'animation et la direction des ensembles de musique."
Aux termes de l'art. 11 LEM, le Conseil d'Etat fixe par voie réglementaire l'autorité compétente et la procédure applicable à la détermination des titres requis pour l'enseignement de la musique. Sur cette base, le RLEM est entré en vigueur le 1er janvier 2012. Il définit à son chapitre I, articles 1 et 2, les conditions et les procédures pour la reconnaissance des titres professionnels et pédagogiques ainsi que la validation des acquis et formation équivalente.
Les art. 1 et 2 ont la teneur suivante:
"Art. 1 Titres professionnels et pédagogiques requis
1 Dans les écoles de musique reconnues, l'enseignement de la musique à visée non professionnelle doit être assuré par des personnes titulaires d'un bachelor et d'un master en pédagogie musicale délivré par une Haute école de musique ou d'un titre répondant à l'exigence du poste.
2 Le Service des affaires culturelles en charge de la culture (ci-après : le Service) tient la liste des titres suisses qui correspondent à ces exigences. Cette liste est publique.
3 Le droit fédéral régit la procédure d'équivalence des titres étrangers.
Art. 2 Formation équivalente et validation d'acquis
1 Dans les écoles de musique reconnues, l'enseignement de la musique à visée non professionnelle peut être assurée par des personnes titulaires d'une formation jugée équivalente à celle fixée à l'article premier. Leurs conditions de travail peuvent cependant différer, dans une mesure adaptée aux circonstances, de celles des personnes disposant des titres professionnels et pédagogiques requis au sens de l'article premier.
2 Le Service peut reconnaître comme formation équivalente d'autres titres, combinaisons de formations ou combinaisons de formation et d'expérience professionnelle si le requérant dispose :
a. au moins d'un titre de niveau bachelor d'une Haute école de musique, d'un diplôme instrumental d'un Conservatoire de musique suisse ou d'un titre comparable, et
b. d'une expérience professionnelle attestée d'enseignement de la musique dans une école de musique correspondant au moins à cinq ans à plein temps.
3 Le requérant adresse sa demande au Service, en y joignant, en original ou en copie attestée conforme :
a. le titre ou l'attestation de formation dont il se prévaut, et
b. l'attestation d'expériences professionnelles dans une école de musique.
4 […]."
Au titre des dispositions transitoires, l'art. 38 LEM relatif à la formation des enseignants prévoit que les enseignants travaillant dans les écoles de musique avant l'entrée en vigueur de la LEM disposent d'un délai de trois ans pour s'inscrire à des cours de formation en vue de l'obtention du diplôme requis ou d'un titre équivalent, pour pouvoir continuer d'exercer en tant qu'enseignants auprès des élèves dans des écoles de musique reconnues (al. 1) et d'un délai de six ans à compter de l'entrée en vigueur de la LEM pour disposer des titres ou équivalences requis (al. 2).
b) En ce qui concerne la procédure d'examen des dossiers, le Service des affaires culturelles a constitué un groupe d'experts chargé d'examiner les dossiers des requérants sollicitant une reconnaissance de titre ou une validation de formation ou d'acquis et de préaviser à l'attention de ce service. L'examen des dossiers débouche sur un préavis quant à la délivrance d'une attestation reconnaissant que le requérant répond aux exigences pour enseigner un instrument dans une école de musique à visée non professionnelle reconnue par la FEM, ou sur une décision constatant que le requérant ne répond pas, ou seulement en partie, aux exigences définies par l'art. 2 RLEM.
En l'occurrence, le groupe d'experts chargés de l'examen du dossier de la recourante était composé des membres suivants:
- B.________, professeur de musique, directeur d'une école de musique reconnue par la FEM, délégué par le syndicat des enseignants vaudois de musique (AVEM-SSP), dont il est membre du comité;
- C.________, professeur de musique, directeur d'une école de musique reconnue par la FEM, président de l'Association des Ecoles de musique de la Société cantonale des musiques vaudoises (AEM-SCMV);
- D.________, musicien, professeur de musique, ancien directeur du Conservatoire de musique de La Chaux-de-Fonds, expert pour les examens en classe Master à la Haute école de musique Vaud-Valais-Fribourg (HEMU);
- E.________, professeur de musique, ancien directeur d'une école de musique reconnue par la FEM, ancien président de l'Association vaudoise des Conservatoires et écoles de musique (AVCEM), membre du Comité de direction et du Conseil de la FEM;
- F.________, adjoint de la cheffe du Service des affaires culturelles, membre du Comité de direction et du Conseil de la FEM;
- G.________, musicien et directeur du département Jazz de la HEMU;
- H.________, ancienne experte auprès de l'Office fédéral de la formation professionnelle et de la technologie (OFFT) et de l'Association suisse des écoles de musique (ASEM) dans le cadre de la reconnaissance de titres professionnels.
3. Dans un grief formel, la recourante soutient que la motivation de la décision attaquée est insuffisante.
Selon la jurisprudence relative à l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale, la motivation d'une décision est suffisante lorsque l'autorité mentionne, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidée et sur lesquels elle a fondé sa décision, de manière à ce que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause. L'autorité ne doit toutefois pas se prononcer sur tous les moyens des parties; elle peut se limiter aux questions décisives (ATF 137 II 266 consid. 3.2 p. 270 ; 136 I 229 consid. 5.2 p. 236; 184 consid. 2.2.1 p. 188).
En l'occurrence, la décision entreprise est certes succincte, mais expose les principaux motifs pour lesquels la demande de reconnaissance de la recourante a été rejetée. Elle satisfait, partant, aux exigences posées par la jurisprudence qui vient d'être rappelée.
Le recours est mal fondé sur ce point.
4. a) La recourante voit une contradiction dans l'art. 2 al. 2 RLEM entre le fait que, selon la 1ère phrase, il est possible de reconnaître comme formation équivalente "d'autres titres, combinaisons de formations ou combinaisons de formation et d'expérience professionnelle" et l'exigence posée à la lettre a que le requérant dispose au moins "d'un titre de niveau bachelor d'une Haute école de musique, d'un diplôme instrumental d'un Conservatoire de musique suisse ou d'un titre comparable". Au vu de cette "contradiction intrinsèque", l'art. 2 RLEM serait contraire à l'art. 9 de la Constitution fédérale (interdiction de l'arbitraire) et par là inapplicable.
b) Une règle de droit viole le principe de l'interdiction de l'arbitraire si elle ne repose pas sur des motifs objectifs sérieux ou si elle est dépourvue de sens et de but (ATF 133 I 259 consid. 4.3 p. 265; 123 I 241 consid. 2b p. 243 et la jurisprudence citée).
c) Selon l'art. 1 al. 1 RLEM, les enseignants doivent être titulaires d'un bachelor et d'un master en pédagogie musicale délivré par une Haute école de musique ou d'un titre répondant à l'exigence du poste. Le Service des affaires culturelles tient la liste des titres suisses qui correspondent à ces exigences (cette liste peut être consultée à l'adresse <http://www.vd.ch/fileadmin/user_upload/organisation/dfj/serac/fichiers_pdf/ Liste_des_titres_reconnus_LEM_mai_2013_01.pdf>).
D'après l'art. 2 RLEM, l'enseignement peut être dispensé par des personnes qui, sans être titulaires des titres correspondant aux exigences de l'art. 1 RLEM, ont suivi une formation reconnue équivalente à celle sanctionnée par les titres en question (al. 1). Les conditions de cette reconnaissance sont énoncées à l'al. 2: peuvent être reconnus "d'autres titres, combinaisons de formations ou combinaisons de formation et d'expérience professionnelle", à condition que le requérant dispose au moins d'un titre mentionné à la lettre a, ainsi que de l'expérience professionnelle décrite à la lettre b.
Quoi qu'en dise la recourante, la 1ère phrase de l'art. 2 al. 2 RLEM ne peut être lue pour elle-même, en ce sens qu'elle permettrait de reconnaître comme équivalents tous titres, combinaisons de formations ou combinaisons de formation et d'expérience professionnelle. L'art. 2 al. 2 RLEM formant un tout, la 1ère phrase doit être mise en relation avec les deux conditions cumulatives énoncées aux lettres a et b. La lettre a exige que le requérant dispose au moins d'un titre de niveau bachelor d'une Haute école de musique, d'un diplôme instrumental d'un Conservatoire de musique suisse ou d'un titre comparable. Or, contrairement à ce qu'affirme la recourante, cette exigence n'est ni contradictoire, ni dépourvue de sens, mais se justifie au regard de l'intention du législateur, qui était de réserver l'enseignement de la musique à des personnes ayant suivi une formation sanctionnée par l'obtention d'un titre.
En effet, il ressort des travaux préparatoires de la LEM qu'un des buts de cette loi est de garantir un enseignement de qualité égale sur l'ensemble du territoire du canton. Pour y parvenir, un certain degré de formation des enseignants est exigé, qui doit se traduire par l'obtention d'un titre. Cette exigence a été clairement voulue par le législateur qui, dans le cadre du régime transitoire, a expressément imparti aux enseignants travaillant déjà dans les écoles de musique avant l'entrée en vigueur de la LEM, un délai de trois ans pour s'inscrire à des cours de formation en vue de l'obtention du diplôme requis ou d'un titre équivalent, s'ils entendaient pouvoir continuer d'exercer en tant qu'enseignants dans des écoles de musique reconnues, et un délai de six ans pour disposer desdits titres ou équivalences (cf. consid. 2a ci-dessus et arrêt GE.2013.0011 du 15 juillet 2013 consid. 4).
Au vu de ce qui précède, l'art. 2 RLEM n'est aucunement arbitraire. Le recours est mal fondé sur ce point.
5. a) S'agissant de sa formation, la recourante a indiqué (mémoire de recours du 6 février 2014, p. 2) qu'elle avait étudié au Conservatoire de Lausanne (1970-1974), au Conservatoire Populaire de Musique, classes professionnelles, I.________ à Genève (1976-1978), au Conservatoire de Lausanne, classes professionnelles, I.________ (1978-1981) et au Conservatoire de Fribourg, cours de violon, J.________ (1982-1993). En 1984, elle avait obtenu un certificat d'études de violon au Conservatoire de Fribourg, avec mention "bien".
Dans sa détermination sur le recours du 7 mars 2014, l'autorité intimée a relevé que la recourante n'avait produit aucun titre attestant sa formation au Conservatoire de Lausanne, en classes professionnelles, de 1978 à 1981. Concernant sa formation au Conservatoire de Fribourg de 1982 à 1993, elle avait produit un certificat d'études daté du 5 juin 1984. Il s'agissait là toutefois d'un titre qualifiant une filière non professionnelle et non d'un diplôme instrumental reconnu comme un titre professionnel. Ainsi, la recourante ne disposait pas d'un diplôme instrumental d'un Conservatoire de musique suisse, ni d'ailleurs d'un titre de niveau bachelor d'une Haute école de musique ou d'un titre comparable, comme exigé par l'art. 2 al. 2 let. a RLEM. L'autorité intimée s'est référée à cet égard au préavis du groupe d'experts, qui avait examiné le dossier de la recourante.
Dans sa réplique du 11 avril 2014, la recourante fait valoir qu'elle a suffisamment démontré ses qualités pédagogiques pour que l'on doive procéder à la validation de ses acquis, en reconnaissant sa formation combinée à son expérience comme équivalente à celle exigée par l'art. 1 RLEM. Elle se prévaut en particulier d'une attestation établie le 7 octobre 2013 par le directeur du Conservatoire de l'Ouest vaudois, d'où il ressort qu'elle "est régulièrement engagée en tant que professeur de violon auprès de notre Institution depuis le 1er septembre 1990", avec un taux d'activité variable d'une année à l'autre (ce taux étant de 12% pour l'année académique 2013-2014).
Cette argumentation méconnaît le fait que l'art. 2 al. 2 RLEM fait dépendre la reconnaissance comme formation équivalente de deux conditions cumulatives dont la première – qui n'est pas arbitraire, ainsi qu'il a été dit (cf. consid. 4c ci-dessus) – est de disposer au moins d'un titre de niveau bachelor d'une Haute école de musique, d'un diplôme instrumental d'un Conservatoire de musique suisse ou d'un titre comparable (let. a). Or, du moment que, comme l'autorité intimée le relève sans être contredite sur ce point par la recourante, cette première condition n'est pas remplie, la recourante ne peut obtenir la reconnaissance qu'elle sollicite, quand bien même elle remplit la seconde condition posée par l'art. 2 al. 2 RLEM, à savoir celle relative à l'expérience professionnelle dans l'enseignement de la musique (let. b).
b) De l'avis de la recourante, par ailleurs, le fait qu'elle peut, en raison de son âge, continuer à enseigner dans une école de musique reconnue, sans disposer de la formation exigée par l'art. 1 RLEM, démontre qu'elle a en réalité les qualifications pour se voir confier des élèves. Dans ces conditions, il serait discriminatoire que sa rémunération soit de 10% inférieure à celle des enseignants disposant des titres requis par l'art. 1 RLEM.
Comme l'autorité intimée le relève dans sa duplique du 6 mai 2014, la règle transitoire contenue dans les directives de la FEM, selon laquelle toute personne qui enseigne dans une école de musique reconnue et qui aura plus de 60 ans le 1er août 2018 – soit au terme de la période de six ans de l'art. 38 al. 2 LEM – peut poursuivre son enseignement sans disposer d'un titre ou d'une attestation, s'explique par le fait qu'il serait disproportionné d'exiger des personnes concernées qu'elles acquièrent les titres requis par le RLEM, alors qu'elles sont proches de l'âge de la retraite. Elle ne signifie pas que ces personnes seraient censées disposer de qualifications équivalentes à celles exigées par les art. 1 et suivant RLEM. La preuve en est d'ailleurs que la règle transitoire en question est basée uniquement sur l'âge des intéressés, indépendamment de leur expérience de l'enseignement de la musique (même si, dans les faits, les deux vont fréquemment de pair). Quant à la question d'une prétendue discrimination, elle sort de l'objet du litige, qui porte uniquement sur la reconnaissance de l'équivalence de la formation de la recourante.
c) La recourante ne remplissant pas la condition de l'art. 2 al. 2 let. a RLEM, c'est à bon droit que l'autorité intimée a rejeté sa demande de reconnaissance.
6. Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée.
Les frais de justice, arrêtés à 1'500 fr., sont à la charge de la recourante qui succombe (cf. art. 49 LPA-VD). Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens.
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du Département de la formation, de la jeunesse et de la culture du 6 janvier 2014 est confirmée.
III. Un émolument judiciaire de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge de A. X.________.
Lausanne, le 6 novembre 2014
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.