TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 18 novembre 2014
Composition
M. Pierre Journot, président; M. André Jomini, juge; M. Etienne Poltier, juge suppléant.
Recourante
A. X.________, à 1********,
Autorité intimée
Département de la santé et de l'action sociale, Secrétariat général, représenté par Service de la santé publique, BAP, à Lausanne,
Objet
Décision du Département de la santé et de l'action sociale du 19 septembre 2013 (autorisation de pratiquer comme médecin-dentiste-assistant)
Vu les faits suivants
A. De nationalité tunisienne, A. X.________, née Y.________, a effectué toute sa formation en Tunisie. Elle s'est achevée après des études à la Faculté de médecine dentaire de Monastir (Tunisie), puis par la soutenance d'une thèse, par l'octroi du titre de docteur en médecine dentaire. Mariée à un citoyen suisse, elle bénéficie d'un permis B et elle domiciliée dans le Canton de Vaud.
B. Souhaitant pratiquer son métier, elle a soumis son dossier au Service de la santé publique (ci-après : SSP); ce service lui a alors adressé le courrier suivant, daté du 16 février 2012:
"Autorisation de pratiquer
Pour faire suite à votre demande et après examen de votre dossier, nous vous informons que nous serions disposés à vous autoriser à pratiquer en qualité de médecin-dentiste assistante pour une période probatoire de 6 mois. Au terme de cette période, votre employeur devra établir à notre attention, un rapport sur vos compétences professionnelles, le diplôme tunisien étant mal connu. Si ledit rapport est positif, votre autorisation pourra alors être prolongée pour une durée de 5 ans.
Vous pouvez faire état de cette lettre dans vos démarches pour trouver un emploi. Toutefois, nous précisons que ce courrier ne fait pas office d'autorisation de pratiquer.
Le moment venu, votre employeur devra nous faire parvenir la demande d'autorisation de pratiquer accompagnée d'un certificat médical ainsi qu'un extrait récent de votre casier judiciaire (pays d'origine). L'autorisation de pratiquer provisoire sera délivrée à ce moment-là."
C. A la suite de cette démarche préalable, l'intéressée s'est adressée au Dr B. Z.________, qui s'est déclaré prêt à l'engager comme dentiste-assistance. Le Dr Z.________ a en conséquence rempli un formulaire intitulé "Avis d'engagement - demande d'autorisation de pratiquer", concernant A. X.________, en date du 2 novembre 2012. Le Département de la santé et de l'action sociale y a donné une suite favorable en délivrant au Dr Z.________ l'autorisation de s'adjoindre un médecin-dentiste-assistant, en la personne de A. X.________. Elle est délivrée pour une période probatoire de six mois, courant du 16 novembre 2012 au 16 mai 2013.
On note la présence au dossier d'un document établi le 21 décembre 2012 par le Dr C. D.________, chef du service de stomatologie et de médecine dentaire à la Policlinique médicale universitaire. Ce dernier relève avoir rencontré l'intéressée, qui l'avait informé qu'elle déposerait prochainement une demande d'autorisation de pratiquer. A cette occasion, le Dr D.________ indique avoir évalué les compétences professionnelles de cette praticienne, qui lui sont apparues nettement insuffisantes dans l'optique de lui permettre d'exercer de façon autonome, ceci même avec le niveau d'autonomie restreint d'un médecin-assistant. Il poursuit en disant lui avoir recommandé de reprendre et compléter sa formation dans une université suisse.
D. Conformément aux exigences ressortant du courrier du SSP du 16 février 2012, le Dr Z.________ a établi un rapport le 16 mai 2012 concernant la pratique de A. X.________ au sein de son cabinet; ses conclusions sont favorables, mais nuancées. Il relève en particulier que le faible taux d’activité (20 %) de l'intéressée durant la période de six mois écoulée ne permet pas de faire une évaluation complète, de sorte qu'il propose et requiert une prolongation de l'autorisation de pratiquer délivrée auparavant pour une durée de douze mois ou plus.
Il s'en est suivi un échange abondant de correspondances entre le SSP et A. X.________. Cette dernière s'est inquiétée notamment, dans un courrier reçu par le SSP le 11 juillet 2013, du suivi de son dossier, n'ayant pas reçu d'information au sujet de la demande de prolongation de son autorisation de pratiquer. Dans l'intervalle, soit dans un courrier du 4 juillet 2013, le SSP indiquait au Dr Z.________ qu'il n'entendait pas délivrer une nouvelle autorisation de pratiquer, dans la mesure où la pratique de Mme X.________ ne poursuivait pas de but de formation. Néanmoins, le département a délivré le 11 juillet 2013 une prolongation exceptionnelle de l'autorisation de pratiquer, dont la durée de validité courrait du 17 mai au 31 juillet 2013; ce document précisait qu'à l'échéance l'intéressée ne pourrait plus pratiquer au sein du cabinet dentaire du Dr Z.________, son dossier devant faire l'objet d'un nouvel examen (voir encore courrier de Mme X.________ du 30 juillet et du 12 septembre 2013, respectivement du SSP des 25 juillet et 11 septembre 2013).
En définitive, le SSP a notifié à l'intéressée une décision en date du 19 septembre 2013, dont le contenu essentiel est le suivant :
"En préambule, nous vous informons que le Département a constaté qu'un certain nombre d'autorisations avaient été délivrées sur la base de l'article 93 de la loi vaudoise sur la santé publique (LSP), à des dentistes titulaires de diplômes universitaires hors UE/AELE lesquels n'avaient pas un réel objectif de formation.
Or, selon l'alinéa 4 de l'article 93 LSP le statut d'assistant a pour seul but d'assurer une formation post-universitaire. Elle ne peut donc avoir qu'une durée limitée aux besoins d'une telle formation. Ainsi, le statut d'assistant ne peut être que transitoire et ne permet pas aux dentistes de pratiquer en qualité de dépendant sur la durée.
De manière générale, le Département a donc de ce fait décidé de ne plus décerner d'autorisations de pratique au titre de médecin-dentiste assistant aux titulaires d'un diplôme hors UE/AELE n'ayant pas obtenu d'équivalence reconnue par le droit suisse.
Toutefois, en ce qui concerne les personnes ayant déjà été au bénéfice d'une "autorisation de s'adjoindre un médecin-assistant", il a été décidé, de manière générale, de leur délivrer une autorisation, à condition que ces dernières :
aient déposé une demande auprès de la MEBEKO afin que leur soit communiquées, suite à l'examen de leur dossier respectif, les conditions prévalant à l'obtention du diplôme fédéral de médecin-dentiste;
contacté le Dr D.________, médecin-dentiste conseil de l'Administration cantonale vaudoise afin que ce dernier donne son préavis sur les compétences professionnelles et sur l'éventuelle possibilité pour les concernés d'exercer une activité en parallèle à leur formation, à un taux qui sera défini par le Département;
adressé au Département un plan de formation détaillé devant permettre l'obtention du diplôme fédéral de médecin-dentiste dans les plus brefs délais mais au plus tard d'ici le 31 août 2016;
communiqué au Département le résultat de leurs démarches.
Dans votre cas, nous vous demandons à nous faire parvenir l'attestation de la MEBEKO que la formation que vous entreprenez à Genève vous donne le droit de vous présenter à l'examen fédéral ainsi que le préavis du Dr D.________."
C'est contre cette décision que A. X.________ (ci-après : la recourante) a formé un recours auprès de la Cour de droit administratif et public, par acte du 23 octobre 2013 ; elle conclut en substance, avec dépens, à l’octroi de la prolongation de cinq ans de l’autorisation de pratiquer comme médecin-dentiste assistant.
Le SSP a déposé sa réponse au recours le 2 décembre 2013, en concluant au rejet du pourvoi. La recourante, pour sa part, persiste dans ses conclusions dans une écriture déposée le 13 décembre 2013. Les parties ont encore produit au dossier diverses écritures, notamment en relation avec des recours parallèles, formés par d’autres médecins-dentistes assistants (prises de positions du SSP des 16 janvier et 18 septembre 2014 ; de la recourante des 26 janvier et 27 octobre 2014, où elle se détemine notamment sur deux arrêts rendus dans l’intervalle par la CDAP : GE.2013.0237 du 14 avril 2014 et GE.2013.0226, du 30 juin 2014).
Il faut préciser encore que le juge instructeur, à réception du recours, a indiqué que l’autorisation de pratiquer était prolongée pour la durée de la procédure. Toutefois, selon les précisions de la recourante elle-même (voir son courrier du 26 janvier 2014), le Dr Z.________, dès la décision attaquée, avait immédiatement pourvu la place de l’intéressée au sein de son cabinet ; cette dernière a par la suite repris contact avec ce praticien et il lui aurait laissé entendre qu’il l’emploierait à nouveau dès qu’une nouvelle occasion se présenterait. Mais rien au dossier n’indique que tel aurait effectivement été le cas depuis lors et jusqu’à ce jour. Elle dit même avoir contacté d’autres praticiens, susceptibles de l’engager, mais sans succès. Enfin, malgré les démarches entreprises, la recourante n’a pas encore pu accéder aux cursus de formation en médecine dentaire mis sur pied par la Faculté de médecine de l’Université de Genève.
E. On notera pas ailleurs que le SSP a fait publier dans la Feuille des Avis Officiels une circulaire du 14 novembre 2013, relative à un changement de pratique en relation avec l'application de l'art. 93 de la loi vaudoise du 29 mai 1985 sur la santé publique (ci-après : LSP; RS-VD 800.01), plus précisément s'agissant de l'octroi d'autorisations de pratiquer en tant que médecin-dentiste assistant pour les personnes titulaires de diplômes hors UE/AELE. En substance, dans sa pratique antérieure, le SSP délivrait des autorisations de pratiquer en faveur des suisses de l'étranger et des suisses naturalisés pour leur permettre de se présenter à l'examen particulier qui leur était destiné, pour autant qu'ils soient titulaires d'un titre étranger, puis qu'ils aient pratiqué cinq ans dans un cabinet dentaire en Suisse (sur la base de l'Ordonnance du 18 novembre 1975 concernant les examens professionnels particuliers pour suisses de l'étranger et suisses naturalisés). Or, cette ordonnance a été abrogée.
Le département a donc décidé de modifier sa pratique, pour l'adapter à l'évolution du droit fédéral. En substance, le département ne délivrera donc plus d'autorisations de pratiquer au titre de médecin-dentiste assistant aux titulaires de diplômes hors UE/AELE non reconnus pas la Commission fédérale des professions médicales; des exceptions sont toutefois prévues, à des conditions restrictives, en faveur de requérants engagés dans un processus de formation en vue de l’obtention du diplôme fédéral (ces conditions correspondent à celles insérées dans le décision notifiée à la recourante).
Cette circulaire a également été communiquée à l'ensemble des cabinets dentaires et cliniques dentaires du canton.
Considérant en droit
1. a) On relèvera en premier lieu que l'autorité intimée a adressé plusieurs correspondances successives à la recourante, avant de lui notifier formellement la décision du 19 septembre 2013, avec indication des voies et délai de recours. Seule cette dernière notification, pleinement régulière, a fait courir le délai de recours de trente jours, de sorte que le pourvoi a été formé en temps utile.
b) Le recours n'émane pas du dentiste sollicitant une autorisation de pouvoir s'adjoindre un assistant, mais de l'assistant lui-même. Force est de considérer néanmoins que ce dernier bénéficie d'un intérêt digne de protection à contester la décision en cause, laquelle touche sa situation juridique propre (on rencontre le même type de configuration en droit des étrangers, où l'étranger qui sollicite une autorisation de travailler chez un employeur a lui aussi qualité pour recourir).
Certes, le praticien qui a obtenu la première autorisation ne paraît plus être intéressé à l’obtention d’une prolongation de celle-ci ; au demeurant, s’il renonçait formellement à une demande dans ce sens, la cause pourrait apparaître sans objet. Ce point peut toutefois demeurer indécis au vu des considérants qui suivent.
c) La décision attaquée comporte une formulation assez complexe ; on pourrait en inférer qu’elle présente un caractère incident, qui peut empêcher un recours immédiat (art. 74 al. 4 et 5 LPA-VD), dans la mesure où l’autorité intimée indique être prête à examiner l’octroi d’un autorisation à titre dérogatoire et temporaire moyennant des compléments à apporter au dossier. Il reste qu’elle doit être comprise comme un refus – définitif – de la prolongation de cinq ans annoncée dans le courrier du SSP du 16 février 2012 et logiquement sollicitée par la recourante (comme le confirment les conclusions de son recours) ; dans cette mesure, la décision du 19 septembre 2013 apparaît dès lors bien comme finale au sens de l’art. 74 al. 1 lit. a LPA-VD et elle est de ce fait sujette à recours immédiat.
d) Le pourvoi étant recevable, il convient d'entrer en matière sur le fond.
2. a) La loi fédérale sur les professions médicales universitaires (ci-après : LPMéd; RS 811.11), du 23 juin 2006, est entrée en vigueur le 1er janvier 2007; elle règle la formation à de telles professions, ainsi que l'exercice des professions médicales à titre indépendant (sur ce dernier aspect, l'art. 34 ss LPMéd). La réglementation de l'exercice des professions médicales à titre dépendant est en revanche laissée à la compétence des cantons (voir à ce propos Thomas Gächter, Gesundheitsrecht, Bâle 2010, N 462 ; sur l'ancien droit fédéral, voir en outre Thomas Spoerri, Medizinalpersonen, in Poledna/Kieser, SBVR, vol. VIII, Gesundheitsrecht, p. 43 ss, spéc. p. 120 et 134 ; TF, arrêt du 20 avril 2001, 2P.33/2001, consid. 2).
La LPMéd règle ainsi notamment la formation universitaire, la formation postgrade et la formation continue aux professions médicales qui entrent dans son champ d'application, notamment la médecine dentaire (art. 3 ss LPMéd). En particulier, la formation universitaire est sanctionnée par un examen fédéral qui marque la fin de ce cursus (art. 12 ss LPMéd). Des formations postgrade permettent par ailleurs de parvenir à des spécialisations, régies elles aussi par le droit fédéral (art. 17 ss LPMed); l'accès à de telles formations est réservé aux titulaires du diplôme fédéral (art. 19 al. 1 LPMéd). Par ailleurs, diverses dispositions abordent la question de la reconnaissance des titres universitaires ou postgrade étrangers (art. 15 et 21 LPMéd); cette reconnaissance relève de la compétence de la Commission des professions médicales (essentiellement des titres UE/AELE).
b) Le législateur vaudois, pour sa part, a adopté diverses règles traitant de l'exercice de la médecine à titre dépendant; on cite ici des extraits de l'art. 93 LSP :
Art. 93 Assistants
1 L'assistant exerce à titre dépendant sous la responsabilité et la surveillance directe d'un médecin, d'un médecin-dentiste, d'un médecin-vétérinaire, d'un pharmacien ou d'un chiropraticien autorisé à pratiquer.
2 Le médecin, le médecin-dentiste, le médecin-vétérinaire, le pharmacien ou le chiropraticien qui désire s'adjoindre un assistant doit demander l'autorisation du département si l'assistant n'est pas porteur d'un diplôme fédéral, d'un diplôme jugé équivalent par le droit fédéral ou d'un diplôme d'une université suisse. Si l'assistant est porteur d'un tel diplôme, l'employeur informe le département de cet engagement.
3 L'assistant doit être porteur d'un diplôme cité à l'alinéa 2 ou d'un titre agréé par le département.
4 La fonction d'assistant d'un médecin, d'un médecin-dentiste ou d'un médecin-vétérinaire autorisé à pratiquer a pour but d'assurer, dans le cadre d'un cabinet ou d'un établissement sanitaire, la formation postuniversitaire de l'intéressé et, à ce titre, elle ne peut revêtir qu'un caractère temporaire. La durée de l'autorisation est limitée aux besoins de la formation postuniversitaire.
5 (...)
6 Un médecin, un médecin-dentiste ou un médecin-vétérinaire autorisé à pratiquer peut s'adjoindre un assistant ayant terminé sa formation postgraduée, lorsque la couverture des besoins de la population en matière de santé n'est plus assurée.
7 Un médecin, un médecin-dentiste ou un chiropraticien autorisé à pratiquer ne peut s'adjoindre plusieurs assistants.
8 Les responsables des services médicaux des établissements sanitaires peuvent s'adjoindre plusieurs assistants. Le département peut limiter ce nombre en fonction de l'organisation du service médical de l'établissement.
Ainsi en substance, le médecin-dentiste (on laisse ici de côté les autres hypothèses) doit demander une autorisation du département pour s'assurer le concours d'un assistant qui n'est pas porteur d'un diplôme fédéral ou d'un diplôme jugé équivalent par le droit fédéral (al. 2 ; il doit néanmoins disposer d’un titre agréé par le département, al. 3); cette autorisation est liée à une formation postuniversitaire entreprise par cet assistant, de sorte qu’elle est de caractère temporaire et est limitée aux besoins et à la durée de cette formation (al. 4; pour un exemple, appliquant cette exigence de formation : TA VD, 18 07.1996, GE 1995.116 ; sous réserve de l'hypothèse visée à l'al. 6 dont on peut admettre qu'elle n'est pas réalisée ici).
c) Cependant, dans sa lettre du 16 février 2012, le SSP indiquait être prêt à délivrer l'autorisation requise au titre de l'art. 93 LSP sans exiger le respect de ces conditions; il avait en effet connaissance du dossier de la recourante et l’on ne voit pas qu’il ait subordonné une décision positive au fait qu'elle poursuive une formation postgrade. On peut dès lors comprendre la recourante, tout au moins dans une certaine mesure, lorsqu'elle reproche à l'autorité intimée, qui ne le conteste d’ailleurs pas, d'avoir opéré une volte-face.
Avant de poursuivre, on observera tout d'abord que le grief d'une violation du droit d'être entendu apparaît mal fondé, au regard des nombreux courriers que la recourante a adressés à l'autorité intimée avant qu'elle ne rende son prononcé (même si ces échanges de correspondances laissent apparaître une certaine confusion).
3. a) La recourante fait valoir notamment une violation de droits acquis.
aa) Les droits acquis recouvrent une catégorie de droit très hétéroclites. On se bornera donc à en donner quelques illustrations. On admet ainsi généralement que les contrats de droit administratif donnent naissance à des droits acquis, revêtant une forte stabilité et partant non susceptibles d'être retirés sans l'accord de l'administré. Il en va de même de certains droits conférés par des concessions. En revanche, l'octroi d'une autorisation de police ne confère pas de droits acquis (voir à ce propos Thierry Tanquerel, Manuel de droit administratif, Genève 2011, n° 756 ss et 761).
bb) Or, l'autorisation prévue par l'art. 93 al. 4 LSP vise à préserver la santé des patients des praticiens concernés; au vu des objectifs poursuivis, il s'agit bien d'une autorisation de police, qui ne peut donc faire naître des droits acquis. Cela conduit au rejet de ce premier moyen. De surcroît, il apparaît déplacé de retenir des droits acquis en présence d'une autorisation qualifiée par la loi de temporaire (dans le même sens, l'autorisation délivrée l'a été pour une période "probatoire"). Une telle autorisation ne saurait se voir attribuer un caractère de stabilité très fort, correspondant à la notion de "droits acquis".
b) L'autorisation précitée était de surcroît limitée dans le temps et susceptible, cas échéant, d'un renouvellement.
aa) On admet généralement que l'administration, lorsqu'elle est amenée à statuer sur une demande de renouvellement d'une autorisation, est en principe libre d'en modifier le contenu, quant bien même le bénéficiaire de l'autorisation précédente en sera précisément le destinataire. Dans de telles situations, l'autorité jouit en principe de la même liberté d'appréciation que lorsqu'elle rend la décision initiale ; il reste que la jurisprudence a apporté quelques cautèles à cette affirmation dans des situations particulières (ainsi dans le cas où le bénéficiaire des décisions antérieures a procédé sur leur base à des investissements, non encore amortis au moment du renouvellement, qui paraissait des plus probables : pour un exemple dans ce sens : RDAF 1990, 64, TF; sur ce thème, Moor/Poltier, Droit administratif II 412 s.).
bb) En l'occurrence, l'autorité intimée n'a délivré qu'une autorisation probatoire, d'une durée limitée à six mois. A première vue, elle était donc libre, à l'issue de cette première période, de statuer à nouveau et de s'écarter, cas échéant, de son appréciation initiale ; en particulier, tel devait être le cas si cela lui paraissait nécessaire pour assurer une meilleure application de la loi ou pour garantir la sécurité des patients. En l'occurrence, elle invoque la nécessité d'un changement de pratique, selon elle plus conforme la loi ; il s'agit de vérifier que les conditions en sont remplies (consid. 4) et qu'il ne viole pas la protection de la bonne foi (consid. 5).
4. a) Sur le principe, il faut souligner que l'administration est habilitée à procéder à un changement de pratique, aux mêmes conditions à tout le moins qu’une modification de la jurisprudence par le juge. Il faut pour cela que l'une, comme l'autre, puisse se fonder sur des raisons sérieuses et objectives, telles qu'une connaissance plus exacte de l'intention du législateur, la modification des circonstances extérieures, un changement de conception juridique ou l'évolution des mœurs. En particulier, si l'autorité constate que l'interprétation retenue jusque là d'un texte légal est erronée, elle peut, voire doit modifier sa pratique ou sa jurisprudence (voir à ce propos Tanquerel, n° 361 et 364). Ce dernier auteur souligne encore que la pratique administrative est étroitement liée à l'exercice du pouvoir d'appréciation conféré à l'administration, de sorte que la palette des motifs susceptibles de justifier sa modification est plus large encore que pour la jurisprudence. Par ailleurs, sous réserve de cas particuliers, le changement de jurisprudence ou de pratique s'applique immédiatement, y compris à une affaire pendante (Tanquerel, n° 693; quelques situations, non réalisées ici, appellent toutefois des solutions différentes : Moor/Flückiger/Martenet, Droit administratif I, p. 87 ss et les références).
b) Force est de retenir tout d'abord que rien ne s'oppose, sur le principe, à ce que l'autorité intimée modifie la pratique qui était la sienne dans le cadre de l'application de l'art. 93 al. 4 LSP, pour autant qu'elle se fonde pour ce faire sur des motifs sérieux et objectifs, notamment si l'interprétation qu'elle retenait jusque là de ce texte lui paraît désormais erronée. Toutefois, cela suppose de se demander si la pratique antérieure était contraire à la loi et si la nouvelle pratique lui est conforme ou y est mieux adaptée.
aa) La pratique ancienne, selon les indications résultant du dossier, était apparemment liée à la possibilité pour les suisses de l'étranger ou les suisses naturalisés d'obtenir le diplôme fédéral requis, alors qu'ils étaient précédemment au bénéfice d'un titre délivré à l'étranger. Cette possibilité, prévue jusque là en droit fédéral (voir à ce propos Thomas Spoerri, op. cit.), a disparu ; plus précisément, c’est ici le lien avec la nationalité suisse qui été abandonné. A vrai dire, il apparaît que cette pratique était plus large encore, puisque des personnes sans nationalité suisse en ont profité ; en outre, l’autorité intimée l’a parfois appliquée à des praticiens qui ne suivaient pas de projet de formation (et l’exigence du caractère postuniversitaire de cette formation, posée par l’art. 93 al. 4 LSP, a clairement été négligée), ce qui paraît discutable au regard du texte de loi.
bb) La nouvelle pratique, appliquée dans le cas présent et exposée dans la circulaire du 14 novembre 2013, est plus rigoureuse. En substance, celle-ci implique que le département ne délivrera plus d'autorisations de s'adjoindre un médecin assistant lorsque l'intéressé est titulaire d'un diplôme étranger non reconnu (cf. art. 93 al. 2 LSP). Le changement de pratique est lié à l'entrée en vigueur, le 31 décembre 2010, de nouvelles normes fédérales concernant les examens fédéraux de médecine dentaire (voir l'ordonnance du 26 novembre 2008 concernant les examens LPMéd, RS 811.113.3). Comme la législation fédérale fixe les conditions d'obtention des diplômes fédéraux et des titres postgrades fédéraux pour les professions médicales universitaires, de même que les conditions de reconnaissance de diplômes et de titres postgrades étrangers (art. 1 al. 3 let. b et d LPMéd), il est admissible d'établir ou de modifier la pratique cantonale, pour autoriser les médecins assistants, en fonction de l'évolution de ces conditions du droit fédéral; en effet, les autorisations de l'art. 93 LSP dépendent du type de diplôme dont l'intéressé est titulaire et, le cas échéant d'une équivalence reconnue par le droit fédéral (art. 93 al. 2 LSP). L'autorisation de s'adjoindre un médecin assistant étant liée à l'accomplissement d'une formation postuniversitaire (art. 93 al. 4 LSP), les conditions du droit fédéral pour l'acquisition ou la reconnaissance de titres postgrades peuvent être prises en considération.
Cela étant, en instaurant la nouvelle pratique, l'autorité cantonale a prévu une clause dérogatoire, ou un régime transitoire en faveur des "personnes ayant déjà bénéficié d'une autorisation de s'adjoindre un médecin-dentiste assistant". La délivrance d'une autorisation spéciale est possible, à certaines conditions (cf. supra, faits, let. E), qui consistent en substance, pour le médecin-dentiste assistant, à organiser avec la Commission fédérale des professions médicales (MEBEKO) et avec l'administration cantonale une formation complémentaire permettant l'obtention du diplôme fédéral de médecin-dentiste. L'autorisation spéciale permet alors au médecin étranger concerné de continuer à pratiquer comme assistant jusqu'au 31 août 2016 au plus tard. Le nouveau droit fédéral ne fait d’ailleurs pas obstacle à cette manière de faire ; autrement dit, les titulaires de diplômes étrangers (hors UE/AELE) peuvent toujours solliciter, certes à des conditions a priori rigoureuses, la possibilité de se présenter à l’examen fédéral.
cc) On a vu que l’ancienne pratique n’était pas à l’abri de la critique, puisqu’elle s’écartait du texte de l’art. 93 al. 4 LSP sur différents aspects, en renonçant au lien posé par la loi entre activité comme assistant et formation (postuniversitaire ; tel n’a apparemment pas toujours été le cas : TA VD, 18 07.1996, GE 1995.116). Dans la mesure où la nouvelle pratique rétablit ce lien, elle peut être considérée comme plus fidèle au texte légal et, dans cette mesure, elle ne peut qu’être approuvée.
Au demeurant, la réglementation dans la loi de l'exercice des professions médicales est ancienne (au niveau fédéral, une loi avait déjà été adoptée en 1877 – cf. message relatif à la LPMéd, FF 2005 p. 166) et, dans ce domaine, les restrictions de liberté économique garantie par l'art. 27 Cst. – en l'occurrence au libre exercice de la profession de médecin-dentiste – sont nombreuses. L'intérêt public de ces restrictions est évident (en définitive, garantir la qualité des soins médicaux). Le système mis en place pour les médecins assistants, autorisés à pratiquer pour autant que leur formation initiale soit reconnue, ne saurait être considéré comme excessivement rigoureux; la formation postuniversitaire doit être strictement encadrée et il n'est pas critiquable d'exiger, dans le droit cantonal, que seuls les titulaires de diplômes reconnus selon le droit fédéral puissent être autorisés à pratiquer comme assistants (ce qui signifie, en d'autres termes, que le département n'agrée pas d'autres titres pour la médecine dentaire dans le cadre de l'art. 93 al. 3 LSP). La formation postuniversitaire est nécessairement limitée dans le temps car elle doit déboucher sur l'obtention d'un titre postgrade; aussi le caractère temporaire de l'autorisation de pratiquer comme médecin assistant est-il justifié par la nature de ce statut. En d'autres termes, le régime de l'art. 93 LSP ne pose pas des exigences disproportionnées et il est, en tant que tel, compatible avec l'art. 27 Cst (voir dans le même sens l'arrêt GE.2013.0237 du 14 avril 2014, communiqué à la recourante).
On rappelle au surplus qu’un changement de pratique peut fort bien s'appliquer immédiatement aux cas pendants. En l'espèce, la nouvelle pratique retenue par le département est en quelque sorte « inaugurée » pour traiter la demande de la recourante, sans que cela soulève d'objection ; dans la mesure où un changement de pratique, contrairement à une norme, n'a pas à être publié, celui-ci peut d’ailleurs être appliqué avant même la parution de la circulaire correspondante dans la FAO ou sa diffusion auprès des cabinets dentaires du canton. On ne saurait voir là une application rétroactive de ce nouveau régime. En l'occurrence, il s'agit de toute manière de déterminer à quelles règles doivent être soumises les activités futures de la recourante (en l’espèce, ce n’est pas une situation passée, entièrement révolue, qui est en cause, de sorte que l’on ne peut parler en l’occurrence de rétroactivité au sens propre, mais seulement de rétroactivité au sens impropre, largement admise en jurisprudence).
dd) On observe encore que la recourante allègue – de manière plausible – qu'elle rencontre de grandes difficultés à accéder aux cursus de formation en médecine dentaire, susceptibles de lui permettre de bénéficier du régime dérogatoire mis en place par cette nouvelle pratique. A cet égard, la recourante, en contestant la décision attaquée (laquelle admet que le régime transitoire décrit plus haut lui soit appliqué), paraît même souhaiter obtenir une autorisation de pratiquer comme médecin-dentiste assistant sans condition, soit sans avoir à poursuivre en parallèle une formation susceptible de la conduire au diplôme fédéral. Il reste que le statut de médecin-dentiste assistant ne peut être accordé qu’en faveur de celui qui poursuit une formation, condition que l’intéressée ne remplit pas actuellement. Ce faisant, ses conclusions se heurtent au texte de l’art. 93 al. 4 LSP et ne peuvent être que rejetées.
5. La recourante estime enfin que la lettre du SSP du 16 février 2012 constituait une assurance qui lui a été donnée et qui est susceptible de fonder sa bonne foi; la décision attaquée, dans cette mesure, tromperait la confiance qu'elle a placée dans cette correspondance de l'administration.
a) La protection de la bonne foi de l'administré (fondée sur l'art. 9 Cst.) peut en effet résulter de renseignements ou d'assurances données par l'administration. Toutefois, dans la mesure où la clause générale de la bonne foi est susceptible de conduire à la non-application de la loi, elle suppose que soit réuni un ensemble de conditions très strictes. Un premier groupe de conditions concerne le renseignement lui-même, qui doit émaner de l'autorité compétente et qui doit, de surcroît, être donné clairement et sans réserve. Un deuxième groupe de conditions concerne l'administré lui-même : il s'agit de savoir s'il a effectivement prêté foi aux assurances reçues et, en outre, s'il a pris sur cette base, des dispositions irréversibles. Par ailleurs, ni la situation de fait, ni la situation de droit ne doivent avoir changé depuis la remise du renseignement. Il faut enfin procéder à une balance d'intérêts, impliquant parfois que l'intérêt public à la bonne application de la loi l'emporte, malgré les assurances données (voir à ce propos Moor/Flückiger/Martenet, p. 923 ss et les références).
b) En l'occurrence, la lettre du SSP indique que le département serait disposé à délivrer une autorisation probatoire pour une durée de six mois. Conformément à cette formulation, l'idée est de vérifier les connaissances et les compétences de l'intéressée dans le cadre d'une pratique – à l’essai en quelque sorte – comme médecin-dentiste assistante ; une mise à l’épreuve de la recourante apparaissait nécessaire dès lors que, ajoute ce document, "le diplôme tunisien [est] mal connu". Concrètement, l'autorisation délivrée le 16 novembre suivant l'a effectivement été pour une période probatoire (en pleine conformité sur ce premier point avec la garantie de la bonne foi). Pour le surplus, la lettre du 16 février 2012 laisse présager une prolongation de cette autorisation "si le rapport, établi par son employeur, est positif". La recourante croit ici pouvoir déduire du rapport de son employeur du 16 mai 2013 (dont le contenu n’est cependant pas pleinement concluant) qu'elle bénéficiait d'un droit à une prolongation de son autorisation. Pourtant, au vu du document établi par le Dr D.________ le 21 décembre 2012, l'appréciation positive de ses compétences en matière de médecine dentaire n'apparaît pas aussi évidente qu'elle le soutient; l'autorité intimée conservait en effet un pouvoir d'appréciation et de vérification à l'issue de cette période probatoire pour confirmer ou non son autorisation. Autrement dit, on ne saurait déduire de la lettre du 16 février 2012 une assurance ferme, claire et sans réserve portant sur une prolongation de l'autorisation (délivrée plus tard, soit le 16 novembre 2012), à la seule condition que le rapport de son employeur soit positif.
Par ailleurs, la recourante n'invoque à aucun moment avoir consenti sur la base des assurances reçues à des investissements, soit à des actes de disposition à caractère irréversible.
c) Sur le terrain de la bonne foi également, le recours apparaît ainsi mal fondé.
5. Le pourvoi doit en conséquence être rejeté, aux frais de la recourante, qui succombe ; pour le même motif, ses conclusions en dépens doient être rejetées (art. 49, 52, 55 et 56 LPA-VD).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision rendue le 19 septembre 2013 par le Département de la santé et de l’action sociale est confirmée.
III. Un émolument de 1000 (mille) francs est mis à la charge de A. X.________.
Lausanne, le 18 novembre 2014
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.