X.________ SA c/Service de la consommation et des affaires vétérinaires | Rejet du recours déposé par une fromagerie portant sur la modification du cahier des charges du Vacherin Mont-d'Or AOC. Un contrôle préjudiciel quant à la légalité du cahier des charges établi par un groupement de producteurs est possible. Les procédés de fabrication spécifiques au produit peuvent notamment être intégrés dans un cahier des charges s'ils constituent des méthodes locales, loyales et constantes respectées par une majorité de producteurs. On ne saurait conclure à une illégalité du seul fait que les prescriptions imposées sont plus contraignantes que ce que prévoit la législation sur les denrées alimentaires. Un régime ménageant des exceptions à ces procédés de fabrication est conforme à l'égalité de traitement dans la mesure où il repose sur des motifs objectifs, notamment s'ils reflètent des méthodes de production locales, et ne concerne qu'une minorité de producteurs. (Recours au TAF admis: arrêt B-6101/2011 du 1er juin 2012).
Volltext
TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 6 octobre 2011
Composition
M. Pierre-André Berthoud, président; M. Jean-Luc Bezençon et M. Antoine Rochat, assesseurs; M. Félicien Frossard, greffier.
Recourante
X.________ SA, à 1********, représentée par Me Andreas JOST, avocat à Berne,
Autorité intimée
Service de la consommation et des affaires vétérinaires, Le Chimiste cantonal, à Epalinges,
Objet
Recours X.________ SA c/ décision du Chimiste cantonal du 26 janvier 2011 (refus d'utilisation de la mention AOC pour le Vacherin Mont-d'Or)
Vu les faits suivants
A. La fromagerie X.________ SA à 1******** (ci-après: la recourante) est l'un des producteurs de Vacherin Mont-d'Or. Ce fromage bénéficie d'une appellation d'origine protégée (ci-après: AOP) au sens de l'art. 16 al. 1 de la loi fédérale du 29 avril 1998 sur l'agriculture (LAgr; RS 910.1), plus couramment connue sous le nom d'appellation d'origine contrôlée (ci-après: AOC). Celle-ci a été enregistrée auprès de l'Office fédéral de l'agriculture avec le cahier des charges correspondant par décision du 7 mai 2003. Dans sa version actuelle, ce dernier prévoit notamment que les exploitations agricoles produisant du lait pour la transformation en Vacherin Mont-d'Or doivent respecter les règles d'affouragement sans ensilage et livrer leur produit deux fois par jour à la fromagerie (art. 7 et 8).
B. Par requête du 5 novembre 2009, la recourante a déposé une requête visant à l'autoriser à continuer d'utiliser la mention AOC pour le Vacherin Mont-d'Or fabriqué par elle quand bien même les exploitations agricoles lui fournissant le lait pour la transformation livrent une seule fois par jour et distribuent de l'ensilage de maïs de bonne qualité aux vaches.
Par décision du 26 janvier 2011, le Chimiste cantonal a rejeté la demande de la recourante au motif que celle-ci était en contradiction avec le cahier des charges établi par l'Interprofession du Vacherin Mont-d'Or. Il a notamment retenu que l'AOC visait à protéger l'origine d'un produit dans son sens large, ce qui comprend la localisation géographique mais également certaines méthodes de production formalisées.
C. Par acte du 28 février 2011, la recourante a saisi la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal d'un recours dirigé contre la décision du Chimiste cantonal du 26 janvier 2011 en concluant, sous suite de frais et dépens, à son annulation et à sa réforme en ce sens qu'elle soit autorisée à continuer d'utiliser la mention AOC pour le Vacherin Mont-d'Or qu'elle produit si les exploitants agricoles lui fournissant le lait pour la transformation livrent une fois par jour et distribuent de l'ensilage de maïs de bonne qualité aux vaches.
En substance, la fromagerie X.________ SA fait valoir à l'appui de son recours que la production du Vacherin Mont-d'Or AOC ne ressort nullement d'un usage constant, mais qu'au contraire, des changements majeurs sont intervenus dans le cadre de sa fabrication. Ce faisant, elle souligne que la nature du produit découle davantage des ferments lactiques que du type de fourrage utilisé, lequel est largement standardisé. La recourante estime en outre que les deux restrictions en cause ne sont pas pertinentes dès lors que ni la législation sur les denrées alimentaires, ni la législation agricole n'exigent que le lait destiné à être transformé soit livré deux fois par jour et que les vaches laitières soient affouragées avec du maïs exempt d'ensilage. Preuve en est que certaines fromageries bénéficient d'un régime d'exception leur permettant d'utiliser de l'ensilage de maïs pour nourrir leur bétail et de livrer le lait une seule fois par jour sans que la qualité du produit final n'en soit pour autant affectée. Se prévalant de la liberté économique, elle juge ainsi le régime mis en place disproportionné par rapport au but visé, soit la qualité du produit. Elle estime par ailleurs que les différentes clauses d'exception prévues par le cahier des charges sont sources d'inégalité de traitement dès lors qu'elles permettent au plus grand producteur de Vacherin Mont-d'Or AOC, la fromagerie de 2********, de bénéficier du cadre réglementaire moins strict auquel elle aspire également.
Dans sa réponse du 30 mars 2011, le Chimiste cantonal a conclu au rejet du recours. Il souligne notamment que l'établissement du cahier des charges inhérent à la procédure de certification AOC résulte d'un large consensus au sein de la filière concernée dont il s'agit de tenir compte dans le cadre du présent litige.
Dans son mémoire complémentaire du 1er juin 2011, la recourante reprend pour l'essentiel les arguments développés dans le cadre de sa première écriture. Pour le reste, elle soutient que l'établissement de cahiers des charges dans le domaine des AOC a pour but d'assurer la qualité des produits. Dès lors que les restrictions en cause n'ont aucune influence positive vérifiable sur la nature du fromage, la recourante estime que celles-ci entravent inutilement l'activité économique du producteur. De son point de vue, l'admission de ses conclusions permettrait une production plus rationnelle, moins onéreuse et plus écologique du Vacherin Mont-d'Or AOC, et ce sans entamer la qualité du produit.
Par courrier du 1er juillet 2011, le chimiste cantonal a renoncé à se déterminer sur le mémoire complémentaire déposé par la recourante.
D. Le Tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1. Selon l'art. 95 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), le recours s'exerce dans les 30 jours dès la notification de la décision attaquée. En l'espèce, le recours a été déposé en temps utile et satisfait de surcroît aux conditions formelles de l'art. 79 al. 1 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD. La Cour de céans est par ailleurs compétente pour connaître du présent litige dès lors que l'art. 29 de la loi relative à l'exécution de la loi fédérale du 9 octobre 1992 sur les denrées alimentaires et les objets usuels (LVLDAI; RSV 817.0) ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître (cf. art. 92 LPA-VD). En tant que destinataire de la décision attaquée, le recourant bénéficie au demeurant de la qualité pour recourir.
2. Selon l'art. 14 al. 1 let. d LAgr, le Conseil fédéral peut, pour garantir la crédibilité des désignations et pour promouvoir la qualité et l’écoulement des produits agricoles et des produits agricoles transformés, édicter des dispositions sur la désignation des produits qui sont élaborés selon un mode de production particulier ou qui se distinguent par leur origine. Il établit à cet effet un registre des appellations d’origine et des indications géographiques et règlemente notamment les conditions de l’enregistrement, en particulier les exigences du cahier des charges (art. 16 al. 1 et 2 LAgr). Il arrête à ce propos les dispositions d’exécution nécessaires (cf. art. 177 LAgr). L'Ordonnance concernant la protection des appellations d’origine et des indications géographiques des produits agricoles et des produits agricoles transformés (ci-après: Ordonnance sur les AOP et les IGP; RS 910.12) se base sur ces dispositions.
Elle prévoit que tout groupement de producteurs représentatif d’un produit puisse déposer à l’Office fédéral de l’agriculture une demande d’enregistrement visant à reconnaître une appellation d'origine contrôlée (art. 5 Ordonnance sur les AOP et les IGP). Celle-ci peut être utilisée par tout opérateur commercialisant des produits agricoles ou des produits agricoles transformés qui sont conformes au cahier des charges correspondant (art. 1 al. 2 Ordonnance sur les AOP et les IGP). Celui-ci comprend notamment la description du produit, ses matières premières et ses principales caractéristiques physiques, chimiques, microbiologiques et organoleptiques (art. 7 al. 1 let. c Ordonnance sur les AOP et les IGP) et comprend également la description de la méthode d’obtention du produit (art. 7 al. 1 let. d Ordonnance sur les AOP et les IGP). Les modifications du cahier des charges font l’objet de la même procédure que celle prévue pour les enregistrements (art. 14 al. 1 Ordonnance sur les AOP et les IGP).
Selon les art. 16 ss de l'Ordonnance sur les AOP et les IGP, la mention d'appellation d'origine contrôlée ne peut notamment être utilisée pour les produits agricoles ou pour les produits agricoles transformés dont la dénomination n’a pas été enregistrée conformément à la présente ordonnance. L’utilisation commerciale directe ou indirecte d’une dénomination protégée est également interdite pour tout produit comparable non conforme au cahier des charges (art. 17 al. 1 let. a Ordonnance sur les AOP et les IGP).
3. L'objet du présent recours porte sur l'application des art. 7 et 8 du Cahier des charges du Vacherin Mont-d'Or AOC, modifié par les décisions du 5 janvier 2006 et du 1er avril 2008 (ci-après: le cahier des charges). Celui-ci prévoit actuellement la réglementation suivante en matière d'affouragement et de livraison du lait à la fromagerie:
Art. 7 Affouragement
1 Les exploitations agricoles produisant du lait destiné à la production de Vacherin Mont-d'Or doivent respecter les règles d'affouragement sans ensilage.
(…)
5 Les exploitations agricoles qui livraient du lait d'ensilage pour la transformation en Vacherin Mont-d'Or avant le 5 octobre 1998 peuvent poursuivre cette pratique jusqu'au 30 avril 2013 aux conditions cumulatives suivantes:
a seul l'ensilage de maïs de bonne qualité peut être distribué;
b le pH à 10 cm sous la coupe doit être inférieur à 4.5 et la coupe ne doit pas présenter de moisissure ces deux critères étant contrôlés 2 fois par saison;
c la teneur en pore butyrique est contrôlée 2 fois par saison;
d les coûts de contrôle des lettres a à c sont à la charge des producteurs bénéficiant de cette exception.
Art. 8 Livraison du lait à la fromagerie
Le lait doit être livré deux fois par jour, immédiatement après la traite à la fromagerie. La livraison une fois par jour est exceptionnellement autorisée pour les producteurs qui:
a livraient une fois par jour avant le 5 octobre 1998 et dont le lait était déjà transformé en Vacherin Mont-d'Or;
b ne transportent pas de lait pendant une durée supérieure à 1h30 et stockent le lait à une température comprise entre 4 et 14 °C.
4. La recourante demande implicitement à ce qu'il soit procédé à un contrôle de la légalité de ces dispositions dès lors qu'elles ne présentent selon elle aucun intérêt quant à la qualité du produit tant d'un point de vue hygiénique que gustatif. Elle souligne à ce propos que ni la législation sur les denrées alimentaires ni la législation agricole n'interdisent l'affouragement des vaches laitières avec du maïs d'ensilage ou n'exigent que le lait à transformer doive être livré deux fois par jour à la fromagerie. Partant, elle estime que ces restrictions entravent de manière illicite sa liberté économique.
a) Dans l'ATF 134 II 272, le Tribunal fédéral a constaté que les cahiers des charges adoptés dans le cadre d'une certification AOC constituaient des actes généraux et abstraits susceptibles d'être soumis à un contrôle préjudiciel quant à leur conformité avec l'ordre juridique et constitutionnel. La possibilité de remettre en cause un cahier des charges n'est ainsi pas limitée à la seule procédure d'opposition prévue par l'art. 10 de l'Ordonnance sur les AOP et les IGP lors de l'enregistrement de l'AOC (arrêt précité, consid. 3.4 et 3.5). La doctrine estime également qu'un contrôle préjudiciel de la légalité du cahier des charges doit pouvoir être opéré, notamment dans le cadre d'une procédure de sanction éventuelle (Simon Holzer, Geschützte Ursprungbezeichnungen (GUB) und geschützte geographische Angaben (GGA) landwirtschaflicher Erzeugnisse, Bern 2005, p. 316 et 335).
Le cahier des charges est l'élément central de l'AOC puisqu'il sert de base au contrôle de production, de transformation ou d'élaboration du produit par les bénéficiaires de l'AOC (art. 18 al. 1 de l'ordonnance). Si l'on s'en tient au message du Conseil fédéral concernant le paquet agricole 95, les critères établis dans le cahier des charges ne fixent pas définitivement un mode de production, celui-ci pouvant toujours être adapté en fonction de l'évolution technique (FF 1995 IV 651 ch. 212). Le simple fait qu'un cahier des charges établisse des critères de qualité allant au-delà des exigences minimales prévues par la législation sur les denrées alimentaires ne conduit pas nécessairement à son illégalité d'un point de vue juridique. Les dispositions retenues ne doivent toutefois pas apparaître comme absurdes et inutiles sous peine de tomber dans l'arbitraire (ATF 134 II 272, consid. 4.4, citant Holzer, op.cit, p. 322).
b) En l'espèce, le contrôle préjudiciel des restrictions imposées à la recourante quant à l'affouragement du bétail et à la livraison du lait ne saurait être effectué sans tenir compte de la finalité inhérente à la certification d'un produit agricole au moyen d'une AOC. Comme le relève à juste titre l'autorité intimée, la législation topique se distingue en effet de celle sur les denrées alimentaires en ce sens qu'elle ne vise pas à protéger la santé des consommateurs mais bien la typicité d'un produit dans ses dimensions naturelles et humaines. Parmi celles-ci figurent notamment les procédés de fabrication qui perpétuent le lien entre le produit et son terroir. Rien ne s'oppose ainsi à ce qu'un cahier des charges contienne des exigences plus strictes que celles qui prévalent usuellement dans la branche concernée (ATF 134 II 272, consid. 4.4, p. 282). A cet égard, l'art. 6 al. 2 let. f de l'Ordonnance sur les AOP et les IGP dispose que la description de méthodes locales, loyales et constantes puisse être intégrée dans un cahier des charges si de telles pratiques existent. Il importe donc peu que tout ou partie des procédés de fabrication du produit estampillé AOC ne soient pas dictés par des considérations liées à l'hygiène des produits alimentaires dans la mesure où les méthodes retenues sont observées de manière loyale et constantes par les acteurs de la filière concernée.
Dénonçant le mythe de procédés ancestraux dans le cadre de la fabrication de Vacherin Mont-d'Or AOC, la recourante conteste vivement l'existence d'usages constants en la matière. Cependant, elle ne démontre nullement que seule une minorité des acteurs de la filière concernée se plierait encore aux exigences du cahier des charges qu'elle entend contester. Dans la mesure où elles reflètent un usage constant suivi par la majorité des producteurs de Vacherin Mont-d'Or, les prescriptions litigieuses ne sauraient être qualifiées d'absurdes, inutiles ou arbitraires. Il faut au contraire considérer qu'elles reflètent la typicité du produit estampillé AOC, laquelle permet de distinguer le Vacherin Mont-d'Or AOC des autres marchandises standardisées disponibles sur le marché. Ce faisant, il n'appartient pas à la Cour de céans d'examiner si les prescriptions arrêtées dans le cahier des charges sont pertinentes du point de vue de leur économicité ou de leur impact sur l'environnement. Celles-ci résultent en effet d'une entente entre les différents acteurs de la filière concernée, lesquels sont le mieux à même de déterminer s'il existe des méthodes locales, loyales et constantes en ce qui à trait à la production de Vacherin Mont-d'Or dans l'aire géographique bénéficiant de l'appellation d'origine protégée.
La plus-value inhérente à la certification d'un produit implique des producteurs intéressés qu'ils se soumettent le cas échéant à des procédés de fabrication plus contraignants que ceux prévalant usuellement dans le domaine agroalimentaire. Dans la mesure où ceux-ci ont été jugés conformes à la tradition par l'ensemble de la filière concernée et reflètent un usage constant, ils peuvent donc a priori être intégrés dans un cahier des charges sans que la liberté économique ne soit entravée de manière disproportionnée. Ce faisant, il s'agit néanmoins de vérifier que les procédés en question sont bel et bien garants des caractéristiques spécifiques du produit en lien avec son origine (cf. Holzer, op. cit., p. 320). Tel est le cas en l'espèce si l'on s'en tient aux explications fournies par l'Interprofession du Vacherin Mont-d'Or dans le cadre de la procédure devant l'autorité intimée puisque tant la livraison biquotidienne du lait que l'affouragement sans ensilage reflètent des pratiques visant à assurer la qualité intrinsèque du produit final eu égard aux spécificités de son lieu de production. A ce titre, il est notamment intéressant de relever que l'affouragement sans ensilage est caractéristique de l'alternance saisonnière entre la production de Vacherin et de Gruyère, fromage à pâte dure pour lequel l'ensilage représente un risque majeur de contamination par des bactéries butyriques. Quant à la livraison du lait deux fois par jour, elle permet d'assurer une prématuration adéquate, laquelle a une influence importante sur la qualité du produit fini (cf. déterminations de l'Interprofession du Vacherin Mont-d'Or du 28 mai 2010).
5. La recourante se prévaut en outre d'une inégalité de traitement dès lors que, contrairement à elle, le plus grand producteur de Vacherin Mont-d'Or AOC bénéficie des exceptions prévues par le cahier des charges en ce qui concerne le rythme de livraison du lait servant à la transformation ainsi que la qualité du fourrage distribué au bétail.
a) Une décision viole le principe de l'égalité de traitement lorsqu'elle établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer, ou lorsqu'elle omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas traité de manière identique et que ce qui est dissemblable ne l'est pas de manière différente. Il faut que le traitement différent ou semblable injustifié se rapporte à une situation de fait importante (ATF 2C_608/2007 du 30 mai 2008 consid. 4 et réf.). L'inégalité de traitement apparaît ainsi comme une forme particulière d'arbitraire, consistant à traiter de manière inégale ce qui devrait l'être de manière semblable ou inversement (ATF 131 I 394 consid. 4.2 p. 399 et réf. citées; GE.2009.0166 du 20 novembre 2009).
b) En l'espèce, on ne saurait considérer que le régime d'exception prévu par les art. 7 et 8 du Cahier des charges du Vacherin Mont-d'Or AOC fonde une inégalité de traitement qui soit contraire à la jurisprudence précitée. La mise en œuvre dudit régime visait en effet spécifiquement à éviter que ceux des éleveurs qui livraient déjà du lait destiné à être transformé en Vacherin Mont-d'Or avant le 5 octobre 1998 ne soient exclus de la chaîne de production ou doivent procéder à brève échéance à des investissements conséquents suite à la certification du produit. Compte tenu de la situation de fait à réglementer, il n'apparaît pas injustifié d'avoir distingué entre plusieurs catégories de producteurs de lait de manière à assurer la proportionnalité du cahier des charges adopté ainsi que son acceptation par l'ensemble des acteurs de la branche. Ce d'autant plus que le régime d'exception prévu n'a pas vocation à perdurer dans le temps. La règle concernant l'ensilage consacre en effet un régime transitoire limité au 30 avril 2013 alors que la livraison journalière du lait n'est quant à elle autorisée que pour un cercle défini de producteurs, lequel se réduit au fur et à mesure que ces derniers cessent leur activité.
Le régime d'exception litigieux ayant essentiellement trait aux conditions de production et de livraison du lait, les transformateurs ne sont qu'indirectement concernés par sa mise en oeuvre. La recourante serait néanmoins fondée à se plaindre d'une inégalité de traitement si une majorité de fromageries pouvaient se fournir auprès de producteurs au bénéficie du régime d'exception précité ou si la plus grande partie du Vacherin Mont-d'Or AOC était produite avec du lait provenant de ce type d'exploitations (ATF 134 II 272, consid. 4.5 et 4.7). Or, en l'espèce, la recourante ne parvient pas à démontrer que tel serait le cas puisqu'elle n'évoque que la situation de la fromagerie de 2********, laquelle ne serait selon ses propres allégations - qu'à l'origine de 35% de la production totale de Vacherin Mont-d'Or AOC. Dans ces conditions, on voit mal en quoi le cahier des charges adopté désavantagerait spécifiquement la recourante par rapport à une majorité de producteurs de Vacherin Mont-d'Or. Contrairement à la situation qui avait conduit le Tribunal fédéral a jugé qu'une livraison biquotidienne du lait pour la fabrication du Gruyères AOC dans le canton de Berne n'était pas acceptable sous l'angle de l'égalité de traitement (ATF 134 II 272, consid. 4.7), le régime prévu par le cahier des charges litigieux correspond quant à lui un usage constant dans la fabrication du Vacherin Mont-d'Or AOC qu'il convient de préserver.
6. Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée. Conformément à l'art. 49 al. 1 LPA-VD et à l'art. 4 du tarif du 11 décembre 1997 des frais de justice en matière de droit administratif et public (TFJAP; RSV 173.36.5.1), un émolument de justice sera mis à la charge de la recourante qui, succombant n'a pas droit à des dépens (art. 55 al. 1 LPA-VD).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du Chimiste cantonal du 26 janvier 2011 est confirmée.
III. Un émolument de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge de la fromagerie X.________ SA.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 6 octobre 2011
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.
GE.2011.0040 — Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 06.10.2011 GE.2011.0040 — Swissrulings