TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 30 septembre 2008
Composition
Mme Aleksandra Favrod, présidente; M. Etienne Poltier, juge suppléant, M. Guy Dutoit, assesseur.
recourante
X._______, à 1._______, représentée par Claire CHARTON, avocate, à Lausanne,
autorité intimée
Département de la santé et de l'action sociale,
autorité concernée
Commission d'examen des plaintes de patients, M. Charles Joye, président
tiers intéressé
Y._______, Chef de clinique adjointe, à 2._______, représentée par Jean DE GAUTARD, Avocat, à Vevey,
Objet
Divers
Recours X._______ c/ décision du Chef du Département de la santé et de l'action sociale, du 7 décembre 2007, classant la plainte instruite par la Commission d’examen des plaintes de patients
Vu les faits suivants
A. X._______ est infirmière anesthésiste de profession. Au moment des faits dont il sera question plus loin, elle vivait une situation extrêmement tendue auprès de son employeur, qu’elle qualifiait d’ailleurs de mobbing.
Epuisée psychiquement, elle s’est adressée courant mars 2006 au Dr. A._______, qui l’a dirigée auprès de la Polyclinique psychiatrique, secteur de l’est vaudois.
B. Au sein de cette polyclinique, la patiente a été attribuée à la Dresse Y._______, qui l’a reçue pour une première consultation le 13 mars 2006. L’idée initiale était de dispenser un traitement de crise, généralement de courte durée. Dans ce cadre, la Dresse Y._______ a reçu l’intéressée les 13, 17, 23 et 30 mars 2006, puis les 6, 13 et 25 avril 2006. Un dernier entretien était prévu le 28 avril ; cette séance était destinée à faire le point de la situation et à envisager les suites à donner au traitement. Cette séance a cependant été annulée par la patiente.
Le contenu exact des entretiens entre la Dresse Y._______ et sa patiente n’est pas établi avec certitude. En substance, cette dernière allègue avoir demandé la prescription de médicaments, ce que conteste le médecin. Par ailleurs, la patiente déclare que la Dresse Y._______ aurait négligé de prendre en compte l’évolution de son état général, notamment une perte de poids importante (de 44 à 35 kg environ). L’intéressée reproche enfin à son médecin d’avoir insisté pour qu’elle évoque sa situation familiale, alors que la Dresse Y._______ soutient que la patiente en a fait état spontanément.
C. a) Le 8 mai 2006, X._______ s’est adressée à nouveau à la Dresse Y._______ par téléphone. A cette occasion, elle a fait état d’idées noires et a dit qu’elle a failli passer à l’acte. Un rendez-vous est alors fixé au 11 mai 2006.
b) Lors de cette séance, la patiente explique qu’elle a déclaré que « deux mois de traitement avec la Dresse Y._______ donnent envie de se poser un venflon et de se tirer une balle dans la tête ». Le médecin est alors revenu sur le contenu de l’entretien téléphonique du 8 mai précédent et elle a déduit des propos de la patiente que celle-ci s’était effectivement posée une perfusion et était prête à en faire usage. Lors de cet entretien, elle a même demandé ce que contenait la perfusion et la recourante a répondu qu’il s’agissait de curare. La Dresse Y._______ en a conclu que sa patiente avait sérieusement l’intention d’intenter à ses jours et donc qu’elle constituait un danger pour elle-même ; elle a alors décidé de procéder à une hospitalisation d’office de X._______.
Là encore, les circonstances exactes de l’entretien téléphonique du 8 mai, puis de la consultation du 11 mai 2006 ne sont pas établies de manière certaine. La patiente fait valoir notamment que les propos qu’elle a tenus alors ne devaient pas être compris à la lettre, mais que ceux-ci relevaient de la provocation ; la Dresse Y._______, quant à elle, estime qu’il y avait lieu de prendre au sérieux les déclarations de sa patiente, compte tenu de la profession d’infirmière anesthésiste de cette dernière. Quoi qu’il en soit, il reste que X._______ indique avoir été d’accord avec une hospitalisation volontaire.
c) L’hospitalisation s’est prolongée jusqu’au 13 mai 2006 seulement.
D. X._______, estimant que l’hospitalisation d’office précitée avait été prononcée à tort, a entrepris par la suite diverses démarches, d’abord auprès de la Polyclinique psychiatrique, puis dans le cadre d’une procédure de médiation, mais sans obtenir satisfaction.
Agissant par l’intermédiaire de son conseil le 30 avril 2007, elle a formé une plainte auprès de la Commission d’examen des plaintes de patients, à raison du traitement dispensé par la Dresse Y._______. La Commission a instruit la plainte, notamment en recueillant les déterminations de la Polyclinique psychiatrique, secteur de l’est vaudois. Elle a en définitive adressé son préavis au Chef du Département de la santé et de l’action sociale le 6 novembre 2007. En substance, ses conclusions sont les suivantes :
« La commission n’a pas constaté d’atteinte aux droits de patiente de Mme X._______. En particulier, elle n’a pas pu se convaincre que la mesure appliquée le 11 mai 2006 relevait de l’abus.
[…]
C’est pourquoi la commission vous propose de classer ce dossier sans autre suite. »
Par décision du 7 décembre 2007, le chef du département précité, se référant notamment au rapport de la commission du 6 novembre précédent, a classé le dossier sans autre suite.
E. Agissant toujours par l’intermédiaire de son conseil, X._______ a recouru à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal par acte du 28 janvier 2008. Elle conclut avec dépens à l’annulation de la décision attaquée, le dossier devant être renvoyé à la Commission des plaintes, pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
En cours d’instruction, l’autorité intimée a proposé le rejet du recours (déterminations du 1er avril 2008) ; elle se réfère par ailleurs aux observations de la Commission des plaintes de patients, qui se prononce dans le même sens (écriture du 3 avril suivant). Le conseil de la Dresse Y._______ a conclu lui aussi, avec dépens, au rejet du pourvoi. La recourante et le médecin précité ont brièvement complété leurs moyens, dans des courriers des 25 avril et 5 mai 2008.
Considérant en droit
1. Il ressort du dossier que la décision du chef du département, du 7 décembre 2007, a été notifiée à la recourante personnellement (pourtant assistée), mais ce pli n’est pas parvenu à sa destinataire. Le département a donc procédé à une nouvelle notification (régulière cette fois) en mains du conseil de l’intéressée, par pli du 7 janvier 2008, reçue le lendemain. Formé le 28 janvier 2008, soit dans le délai légal de recours de vingt jours, le pourvoi a donc été déposé en temps utile et il est recevable à la forme.
2. a) La Commission d'examen des plaintes des patients est une création récente de l'organisation sanitaire vaudoise. Elle a été instituée par une novelle du 19 mars 2002 modifiant la loi du 29 mai 1985 sur la santé publique (LSP ; RSV 800.02 ; art. 15d), avec pour mission "… d'assurer le respect des droits des patients consacrés par le chapitre 3 de la présente loi et de traiter les plaintes relatives à la prise en charge par les professionnels de la santé et les institutions sanitaires, touchant aux violations des droits de la personne". Selon l'al. 4 de cette disposition, ses attributions sont d'instruire les plaintes et de tenter la conciliation (let. a), d'obtenir des informations utiles à l'exécution de sa tâche (let. b), de transmettre au DSAS son avis sur les mesures à prendre (let. c), d'ordonner la cessation des violations caractérisées des droits des patients, notamment en matière de contrainte (let. d), enfin d'accomplir les tâches attribuées par la loi (let. e). La commission est composée de treize membres, la loi précisant que doivent y être associés différents représentants des milieux concernés par les affaires sanitaires (art. 15e). Ces membres sont nommés par le Conseil d'Etat. Les collaborateurs du Service de la santé publique et du Service des assurances sociales ne peuvent pas y siéger (art. 15f). Est enfin prévue la possibilité pour la commission de fonctionner par délégation, de recourir à des experts et de procéder à des auditions (art. 15g).
Toutes ces dispositions légales sont entrées en vigueur le 1er janvier 2003; elles ont été complétées par un règlement d'application du 17 mars 2004, entré en vigueur le 1er avril 2004 (RMCP; RSV 811.03.1). En substance, ce règlement précise l'organisation et le fonctionnement de la commission, prévoit des cas de récusation (art. 11), règle la procédure en stipulant notamment que l'instruction des causes est menée par une délégation composée par le président (art. 19), et institue un quorum (la commission délibère valablement si cinq de ses membres sont présents; art. 20).
S'agissant des contentieux, la voie du recours à la Cour de droit administratif et public est prévue pour les décisions prises en application de l'art. 15d al. 4 (art. 15c al. 6 LSP), le règlement précisant quant à lui que les décisions prises en matière de mesure de contrainte sont susceptibles de recours (art. 28).
b) Les art. 397a ss du Code civil suisse du 10 décembre 1907 (CC ; RS 210) régissent la privation de liberté à des fins d’assistance. La compétence pour ordonner une telle mesure appartient à l’autorité de tutelle du domicile (soit dans le canton de Vaud à la Justice de paix) ou, s’il y a péril en la demeure ou en cas de maladie psychique, les cantons peuvent attribuer cette compétence à d’autres offices appropriés (art. 397b al. 1 et 2 CC). Le canton de Vaud a mis en œuvre ces dispositions dans le cadre des art. 398a ss du code de procédure civile du 14 décembre 1966 (CPC ; RSV 270.11). Pour le cas d’urgence, il confère la compétence pour ordonner une telle mesure soit au Juge de paix du lieu où se trouve la personne en cause, soit aux autorités désignées par la législation sanitaire (398b CPC). La LSP traite cette question aux art. 56 ss et plus précisément aux art. 57 ss s’agissant de l’hospitalisation ou du placement des malades mentaux. L’art. 58 règle l’admission volontaire et l’art. 59 l’admission d’office de tels patients. Selon cette dernière disposition le médecin autorisé à pratiquer dans le canton a la faculté d’ordonner une telle mesure lorsque le malade présente des troubles mentaux nécessitant une hospitalisation et que son état constitue un danger pour lui-même ou pour autrui (al. 1). Les art. 62 ss LSP offrent diverses garanties aux patients concernés ; la décision d’hospitalisation doit en particulier être remise aux patients ou à son représentant, avec indication des motifs justifiant la mesure et de son droit d’en appeler à la Justice de paix. L’art. 70 LSP prévoit par ailleurs que toute décision d’hospitalisation peut faire l’objet d’un recours dans un délai de dix jours dès sa notification auprès de la Justice de paix ou, lorsque la décision émane de celle-ci, à la Chambre des tutelles du Tribunal cantonal (voir également les art. 398d ss CPC).
c) A l’appui de son recours, l’intéressée fait valoir que l’hospitalisation d’office prononcée à son égard constitue un abus, point que la Commission d’examen des plaintes de patients se devait de constater ; elle qualifie d’ailleurs cette hospitalisation de mesure de contrainte au sens des art. 23d ss LSP.
aa) L’art. 23 LSP rappelle le principe qui prévaut en droit médical selon lequel aucun soin ne peut être fourni sans le consentement libre et éclairé du patient (al. 1). L’art. 23d en tire la conséquence que, par principe, toute mesure de contrainte à l’égard des patients est interdite ; mais cette disposition réserve notamment le droit civil en matière de mesures de privation de liberté à des fins d’assistance (al. 1). L’al. 2 autorise cependant à titre exceptionnel le médecin responsable d’un établissement sanitaire à imposer pour une durée limitée des mesures de contrainte strictement nécessaires à la prise en charge d’un patient, pour autant notamment que le comportement de ce dernier présente un danger grave pour sa sécurité ou sa santé ou pour celles d’autres personnes. Compte tenu de la gravité de ce type de mesure, le législateur a mis en place une protection des patients ; ainsi, selon l’art. 23e al. 2 LSP, la personne concernée ou son représentant, ses proches ou encore un accompagnant, peuvent saisir la Commission d’examen des plaintes et lui demander la levée des mesures de contrainte évoquées ici.
Il convient donc de distinguer strictement les mesures de privation de liberté à des fins d’assistance, régies par le droit civil fédéral, et les mesures de contrainte réglées aux art. 23d ss LSP. Seules les secondes relèvent de la compétence de la Commission d’examen des plaintes, alors que les premières incombent à l’autorité tutélaire, soit dans le Canton de Vaud la Justice de paix.
bb) La notion de mesures de contrainte est évoquée dans les travaux préparatoires de la révision de la LSP de 2002 (BGC novembre 2001 p. 5129 ss) ; selon l’exposé des motifs, elle vise toute mesure appliquée à l’insu d’un patient ou contre sa volonté et qui restreint sa liberté personnelle, comme l’isolement, l’interdiction de circuler librement ou d’entrer en contact avec ses proches, les limites d’accès aux moyens de loisirs (radio, TV, sorties, cafétéria), l’absence d’intimité, etc. La Commission d’examen des plaintes, dans ses observations du 3 avril 2008, aborde également cette notion et cite expressément les travaux préparatoires ; elle évoque par ailleurs divers documents qui précisent encore cette notion (des directives du département intimé intitulées « Institutions spécialisées et mesures de contrainte », ainsi que les directives médico-éthiques de l’Académie suisse des sciences médicales). Dans ce dernier document, on évoque notamment une classification de ces mesures selon qu’elles comportent une entrave à la liberté (voir les exemples évoqués au BGC et cités plus haut) ou des traitements administrés sous contrainte (il peut s’agir de contraintes physiques, soit la contention, ou de médication forcée).
cc) L’hospitalisation d’office constitue à l’évidence une atteinte grave à la liberté personnelle. Cela n’en fait pas encore une mesure de contrainte au sens des art. 23d ss LSP ; une telle mesure fait en effet l’objet de dispositions spécifiques aux art. 56 ss LSP, règles qui s’insèrent dans le régime de la privation de liberté à des fins d’assistance prévu aux art. 397a ss CC. Ainsi, en tant que la recourante se plaint de l’hospitalisation d’office prononcée à son égard, elle aurait dû et pu saisir à ce propos les autorités de tutelle, à l’exclusion de la Commission d’examen des plaintes qui n’était pas compétente à cet égard.
Pour le surplus, la recourante se plaint également du traitement inadéquat prodigué par le médecin qui l’a prise en charge au sein de la polyclinique mais elle n’allègue pas avoir fait l’objet à proprement parler de mesures de contrainte. Ainsi, elle reproche à son médecin de ne pas avoir entendu sa demande de prescription de médicaments antidépresseurs ; à supposer que ce grief soit avéré, il reste que la médication forcée constitue bien une mesure de contrainte, mais tel n’est pas le cas d’un refus de médicament.
En d’autres termes, en l’absence de mesures de contrainte ou de violation d’un droit du patient consacré au chapitre III de la LSP, la Commission d’examen des plaintes n’était pas compétente pour rendre une décision dans le cadre de l’art. 15d al. 4 let. d LSP ; elle n’était pas compétente non plus pour constater cas échéant le caractère illicite d’une telle mesure (comme le permet en revanche pour les mesures de contrainte l’art. 25 du règlement d’application de ces dispositions). C’est donc à juste titre qu’elle n’a pas rendu de décision dans ce sens ; les conclusions de la recourante, pour autant qu’elles puissent être comprises en ce sens qu’elles invitent la commission précitée à statuer, doivent donc être rejetées.
3. La décision attaquée émane cependant du chef du département ; en substance, elle ne donne pas suite à la plainte de la recourante et classe cette dernière, sans prendre de mesure à l’égard du médecin qui l’a prise en charge. En l’occurrence, la situation est ici comparable à celle d’une dénonciation adressée par un particulier à une autorité publique chargée de surveiller l’exercice d’une activité déterminée pratiquée par une autre personne privée. En règle générale, l’on retient que le dénonciateur ne bénéficie pas de la qualité pour recourir contre la décision prise par l’autorité de surveillance ; tel est le cas en particulier lorsque cette dernière classe l’affaire sans suite (dans ce sens ATF 133 III 468, qui concerne la dénonciation d’un notaire auprès de la Chambre des notaires du Canton de Vaud).
a) La solution qui découle de l’ATF précité est reconnue de manière générale, mais elle connaît quelques exceptions (voir à ce propos Thierry Tanquerel, Les tiers dans les procédures disciplinaires, in Tanquerel/Bellanger, Les tiers dans la procédure administrative, Journée de droit administratif 2003, Genève 2004, p. 97 ss). Tel peut en effet être le cas dans l’hypothèse de procédures de plainte formalisée, comme le droit genevois en connaît, notamment dans le domaine de l’application de la loi genevoise sur les professions de la santé. Le droit positif peut en effet conférer notamment des droits de partie aux patients dénonciateurs. C’est d’ailleurs le cas, en droit vaudois également, par le jeu de l’art. 15b LSP ; les droits de partie conférés aux patients existent en tous les cas dans les procédures conduites par la Commission d’examen des plaintes.
Quoiqu’il en soit, selon Thierry Tanquerel (op. cit., p. 113), auquel on peut se rallier, lorsque la procédure de plainte formalisée se déroule en deux phases, la seconde se poursuivant sur un plan strictement disciplinaire, le plaignant ne pourra plus prétendre à la qualité de partie dans cette étape disciplinaire, faute d’être touché directement dans sa situation de fait ou de droit par l’éventuelle sanction à prendre.
b) Force est ainsi de retenir que dans la dernière phase, à savoir la procédure disciplinaire relevant de la compétence du chef du département, la recourante n’a plus qualité de partie ; en tous les cas, elle ne peut se prévaloir de la qualité pour recourir à la CDAP contre la décision de classement attaquée (dans ce sens ATF 133 III 468, déjà cité). On relève d’ailleurs que la recourante ne demande pas de mesures disciplinaires à l’encontre de son médecin, ni ne fait valoir non plus une violation de ses droits de partie durant la procédure conduite par la Commission d’examen des plaintes pour fonder son préavis.
c) Il résulte de ce qui précède que la cour de céans peut laisser ouverte la question du caractère approprié ou non du traitement dispensé à la recourante par le médecin intimé.
4. Il ressort des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté dans la mesure où il est recevable ; les frais de la cause seront mis à la charge de la recourante. Par ailleurs, cette dernière, dès lors qu’elle succombe, n’a pas droit à des dépens ; elle doit en revanche une indemnité à ce titre au médecin intimé (art. 55 LJPA).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est rejeté, dans la mesure où il est recevable.
II. La décision attaquée est confirmée.
III. L’émolument d’arrêt, par 1'000 (mille) francs est mis à la charge de X._______.
IV. X._______ doit un montant de 1’000 (mille) francs à Y._______ à titre de dépens.
Lausanne, le 30 septembre 2008
La présidente:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.