TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 8 juillet 2008
Composition
M. Robert Zimmermann, président; MM. Guy Dutoit et François Gillard, assesseurs; M. Patrick Gigante, greffier.
Recourant
X._______, Y._______, à 1._______, représenté par Me Denis SULLIGER, avocat à Vevey,
autorité intimée
Municipalité de 1._______, représentée par Me Philippe VOGEL, avocat à Lausanne,
tiers intéressé
A._______ SA, à Lausanne, représentée par Me Marc-Olivier BUFFAT, avocat à Lausanne.
Objet
Divers
Recours X._______ Y._______ c/ décision de la Municipalité de 1._______ du 4 octobre 2007 (autorisation accordée à A._______ SA d'utiliser le domaine public)
Vu les faits suivants
A. Sur la parcelle n°*** du Registre foncier de 1._______, s¿élève un bâtiment affecté au logement et au commerce. Sis au n°** de la place de B._______, cette maison du XVIIIème siècle, a reçu la note 2 lors du recensement architectural effectué le 3 décembre 1980. Sur la parcelle n°***, adjacente à l¿Est et au Nord-Est, est érigé un autre bâtiment, sis au n° ** de la place de B._______, de la même époque et du même type que le précédent, qui a reçu la note 1 lors du recensement architectural du 3 décembre 1980. La façade Nord de ce bâtiment donne sur la rue du C._______, la façade Ouest, sur la place de B._______, en retrait de celle du bâtiment érigé sur la parcelle n°***. Cette disposition crée ainsi, à l¿angle de la place de B._______ et de la rue du C._______, un angle libre entre les façades des deux bâtiments. Cet espace, appartenant au domaine public communal, est occupé en partie par la volée de quatre marches d¿escalier donnant accès à l¿entrée du n° * de la place de B._______.
B. La société A._______ S.A. (ci-après: A._______), a pour but la confection et la vente d'articles textiles dits «de blanc», notamment des trousseaux et des toileries. Elle exploite depuis une trentaine d¿années un magasin dans le local sis au rez-de-chaussée du n°* de la place de B._______. Y._______ exploite un commerce d¿antiquités à l¿enseigne «X._______» dans l¿immeuble adjacent sis au n°* place de B._______. L¿une des vitrines de ce magasin donne sur l¿angle libre décrit ci-dessus.
Depuis plusieurs années, A._______ installe à l¿extérieur, de façon temporaire, des bacs à linge au bas de l¿escalier conduisant à son magasin. Par courrier du 7 avril 2007, A._______ a requis de Police Riviera l¿autorisation d¿aménager, par surcroît, une table d¿exposition de 80 x 270, surmontée d¿un parasol plat d¿une emprise de 9 m² et d¿une hauteur de 280 cm, sur le trottoir élargi bordant l¿immeuble. Cette installation est destinée à exposer des articles de consommation courante durant les beaux jours. En outre, A._______ a demandé à l¿autorité que l¿arbre ornemental garnissant la placette soit déplacé, afin de pouvoir faciliter les livraisons. D¿un échange de courriers électroniques avec Police Riviera, il ressort que cette autorisation d¿occuper le domaine public lui a oralement été accordée, à titre d¿essai, le 24 mai 2007 à tout le moins.
Y._______ s¿en est plaint auprès de Police Riviera; il a requis l¿enlèvement de cette table et le rétablissement de l¿état antérieur, ce qu¿il a confirmé dans sa correspondance du 8 juin 2007 à la Police du commerce.
L¿entrevue entre les deux commerçants, mise sur place par la police courant août 2007, n¿ayant pas abouti, A._______ a requis formellement, de la Municipalité de 1._______, par courrier du 18 septembre 2007, l¿autorisation d¿aménager cette installation sur le domaine public.
C. Dans sa séance du 4 octobre 2007, la Municipalité de 1._______ a délivré à A._______ l¿autorisation requise. Cette décision a été portée à la connaissance des intéressés le 12 octobre 2007. Par courrier du 8 novembre 2007, Y._______ a informé la Municipalité de son intention de recourir. Dans sa séance du 13 décembre 2007, la Municipalité a pris acte de l¿opposition de Y._______ et a maintenu sa décision, ce qu¿elle a communiqué aux parties le 17 décembre 2007 avec l¿indication des voies et délais de recours.
D. Y._______ a recouru contre la décision de la Municipalité d¿octroyer à A._______ SA d¿occuper le domaine public devant l¿immeuble *, place de B._______. Il a demandé l¿annulation de dite décision.
La Municipalité et A._______ proposent le rejet du recours et la confirmation de la décision attaquée.
Par décision incidente du 30 avril 2008, le juge instructeur a accordé l¿effet suspensif à l¿octroi duquel A._______ et la Municipalité s¿étaient opposés. A._______ a retiré le recours incident dont elle avait saisi le Tribunal contre cette décision.
E. Le Tribunal a tenu audience à 1._______ le 2 juillet 2008. Elle a procédé, en présence des parties et de leurs représentants, à une vision locale. Chacune des parties a persisté dans ses conclusions, A._______ SA ayant requis, par surcroît, la levée avec effet immédiat de l¿effet suspensif, ce à quoi Y._______ s¿est opposé.
A l¿issue de l¿audience, le Tribunal a délibéré à huis clos.
Considérant en droit
1. Selon l'art. 664 al. 1 CC, les biens du domaine public sont soumis à la haute police de l'Etat sur le territoire duquel ils se trouvent. Par conséquent, les cantons ou les communes peuvent réglementer l'usage qui en est fait par les privés. Même sans base légale, une collectivité publique peut, de façon générale, soumettre à autorisation tout usage du domaine public qui dépasse en intensité l'usage commun, qui n'est pas conforme à la destination ordinaire de la chose, ou qui entrave l'usage commun par les tiers (v. Blaise Knapp, Précis de droit administratif, 4ème édition, Bâle et Francfort sur-le-Main 1991, no 3021, références citées). Ainsi, elle est en principe libre de décider par qui et à quelles conditions le domaine public peut être utilisé.
a) Cependant, la jurisprudence a reconnu aux administrés un droit conditionnel à l'usage accru du domaine public à des fins notamment commerciales (ATF 128 I 295 consid. 3c/aa p. 300 et la jurisprudence citée), comme l'installation d'un stand dans une foire. Selon la jurisprudence, celui qui, pour l'exercice d'une activité économique, doit faire usage du domaine public peut invoquer la liberté économique garantie par l'art. 27 Cst. Il a dans cette mesure un droit conditionnel à l'octroi d'une autorisation pour un usage commun accru du domaine public (ATF 121 I 279 consid. 2a p. 282; 119 Ia 445 consid. 1a/bb p. 47 et consid. 2a p. 449 et les réf. cit.). Une autorisation ne peut être refusée que dans le respect des droits fondamentaux, en particulier de l'égalité (art. 8 Cst.) ainsi que de la liberté économique (art. 27 Cst.) notamment sous l'angle de l'égalité entre concurrents (ATF 132 I 97 consid. 2.1 p. 100; 129 II 497 consid. 5.4.7 p. 527; 128 I 136 consid. 4.1 p. 145; 119 Ia 445 consid. 3c p. 451). Le refus d'une telle autorisation peut constituer une atteinte à la liberté économique (ATF 119 Ia 445 consid. 2a p. 447) et il est soumis à conditions; il doit être justifié par un intérêt public, reposer sur des motifs objectifs et respecter le principe de la proportionnalité; la pratique administrative en matière d'autorisation ne doit pas vider de leur substance les droits fondamentaux, en particulier le droit à l'égalité (art. 8 Cst), ni d'une manière générale, ni au détriment de certains citoyens (ATF 121 I 279 consid. 2a p. 282).
b) L¿aménagement d¿un stand de marché, amovible, sur le domaine public est en règle générale considéré comme un usage accru de celui-ci (cf. Pierre Moor, Droit administratif, vol. III, Berne 1992, n° 6.3.2.1). Contrairement au permis de construire, qui confère à l'usage qui en est fait un caractère d'irréversibilité, la portée de l'autorisation d'usage accru du domaine public peut différer selon la nature, la durée et l'intensité de cet usage. Ainsi, l'autorisation, acte unilatéral, peut être révocable et ne pas conférer de droit acquis (ibid., n° 6.4.4.5); de même, il peut s'agir d'une décision de principe, dans laquelle l'autorité ne statue pas sur un cas déterminé, mais pose à l'avance, à l'intention d'un administré, la solution qu'elle appliquera aux cas qu'il lui soumettra (Moor, op. cit., vol. II, n° 2.1.2.2).
c) Le fait que la liberté économique déploie son effet protecteur ne dépend pas de ce qu'un commerçant a besoin, ni dans quelle mesure, d'utiliser le domaine public. Ce facteur ne joue un rôle que dans la pesée des intérêts (ATF 126 I 133 consid. 4d pp. 140-141).
2. En l¿espèce, l¿art. 17 du Règlement général de police de la Commune de 1._______ (ci-après: RGP) a la teneur suivante :
« L¿occupation ou l¿utilisation provisoire du domaine public à d¿autres fins que son usage normal est soumise à l¿autorisation de la police. L¿autorisation pour une occupation ou une utilisation saisonnière ou permanente est du ressort de la Municipalité. »
Il s¿agit donc, pour le Tribunal, d¿apprécier la pesée des intérêts à laquelle l¿autorité communale s¿est livrée dans la gestion de son domaine public. Une certaine réserve s¿impose en conséquence.
a) En l¿espèce, deux commerces prennent place autour de l¿espace disponible; leurs intérêts sont difficilement conciliables. A._______ s¿est fait céder l¿usage accru du domaine public à cet endroit pour compenser en quelque sorte les difficultés rencontrées par sa clientèle pour accéder à son magasin depuis les quatre marches d¿escalier.
L¿installation ci-devant litigieuse prend place à 250 cm environ de la vitrine nord de l¿arcade voisine de Y._______. La largeur de l¿emprise sur le domaine public est de 140 cm à compter de la première marche d¿escaliers. Les responsables de A._______ ont expliqué sur ce point qu¿ils laissaient un espace de 60 cm entre celle-ci et leur table de 80 cm de large pour permettre aux clients de faire le tour du stand. Dès lors, le recourant se plaint du manque de place dont disposeraient les visiteurs de son arcade, ceux-ci n¿ayant plus suffisamment de recul pour apprécier le contenu de la vitrine nord. Cette gêne serait encore accentuée, selon lui, par le reflet dans sa vitrine du parasol surplombant la table. En outre, il expose que cette installation masquerait la vitrine nord de son magasin d¿antiquités, plus particulièrement de la vue des passants venant de la rue du D._______.
b) Or, à l¿issue de l¿inspection locale à laquelle il a procédé en présence des parties, il n¿apparaît pas que l¿installation litigieuse soit préjudiciable au magasin d¿antiquités du recourant, à tout le moins, cela n'est pas d¿emblée manifeste. Le magasin du recourant compte trois vitrines, dont deux côté place de B._______. Celles-ci sont tout à fait visibles au promeneur venant de la place du E._______ et de la rue du C._______, comme à celui entrant dans la Vieille-ville depuis les quais. Côté nord cependant, le Tribunal retient que l¿installation de A._______ est susceptible de masquer, partiellement à tout le moins, la vitrine du recourant. Cela étant, il est difficile de dire que l¿aménagement réalisé empiète sur le domaine public situé au-devant du commerce voisin. Dans une situation de ce genre, il a été jugé, dans le cadre de la pesée des différents intérêts en présence, que l¿autorité devait se conformer à la configuration des parcelles, et prolonger, à titre de règle de partage du domaine public entre deux commerçants, cette limite sur ledit domaine (v. arrêt GE.1997.0122 du 27 novembre 1997). En tirant une diagonale depuis l¿angle des deux immeubles jusqu¿à l¿extrémité de la placette, il ressort que cette installation prend place à l¿intérieur du triangle imaginaire, situé immédiatement devant l¿entrée de l¿immeuble abritant le magasin A._______. Il est difficile, dans ces conditions, de parler d¿empiètement. Sans doute, reculer l¿installation de 60 cm et renoncer à un espace libre entre la table et les escaliers atténuerait sensiblement l¿emprise sur le domaine public et, partant, l¿atteinte dont se plaint le recourant. Les responsables de A._______, qui disent avoir expérimenté cette solution consistant à accoler leur stand aux marches d¿escaliers, n¿entendent pas la renouveler en expliquant qu¿elle s¿avérait dangereuse, surtout pour les personnes âgées venant buter contre les marches. Le Tribunal a également constaté que le parasol surmontant l¿installation se reflétait dans la vitrine du recourant ; il en va de même de la toile de tente du magasin A._______ et du parasol de l¿établissement public situé de l¿autre côté de la place. Cette gêne n¿apparaît guère excessive ; du reste, la présence de ce parasol se justifie du simple fait que la marchandise exposée doit être protégée de la fiente des oiseaux, notamment.
Dans la pesée des intérêts en présence, on relève que A._______, qui exploite un magasin à cet endroit depuis trente ans, ne s¿est sans doute jamais plainte de l¿inconvénient résultant pour sa clientèle d¿y accéder par les marches d¿escalier. Du reste, elle vient de s¿étendre en direction de l¿est, côté la rue du C._______, sur laquelle son magasin possède une seconde entrée devant laquelle elle envisage d¿aménager un second stand. Le recourant, pour sa part, est antiquaire sur la place depuis bientôt vingt ans; outre son magasin, il exploite un atelier de décoration d¿intérieur. Le recourant n¿a fourni aucun chiffre, si ce n¿est un bénéfice annuel de l¿ordre de 50'000 à 70'000 francs par an. Questionné en audience sur la répartition du chiffre d¿affaires provenant de l¿une et de l¿autre activités, le recourant a indiqué que cela variait mais qu¿une proportion équivalant à la moitié pour chacune d¿elles était réaliste. Or, il est douteux que son activité de décoration d¿intérieur ait à souffrir de la présence de l¿installation litigieuse dans le voisinage de son arcade. C¿est dire l¿impact en fin de compte limité de cette installation sur son chiffre d¿affaires.
Dès lors, la décision attaquée consacre une solution qui, à certains égards, n¿échappe pas à la critique. Il reste qu¿elle n¿est nullement entachée d¿arbitraire et que la municipalité intimée n¿a pas abusé en la circonstance du pouvoir d¿appréciation qui lui est dévolu en la matière.
c) Le recourant se plaint en outre du caractère inesthétique de cette installation aménagée, par surcroît, devant, respectivement en retrait, de deux bâtiments figurant à l¿inventaire. L¿art. 16 de la loi du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature, des monuments et des sites (LPNMS; RSV 450.11) ne trouve pas application ici. On ne saurait en effet assimiler à des travaux sur ou aux abords d¿un bâtiment porté à l¿inventaire l¿aménagement d¿une installation temporaire sur le domaine public communal. ll s¿agira plutôt d¿apprécier, durant l¿inspection locale, la portée de cette installation composée d¿une table d¿exposition surmontée d¿un parasol sur l¿environnement immédiat qui est, certes, celui de la Vieille-ville de 1._______ mais aussi celui d¿un secteur voué au commerce. Une laideur et une inadéquation patentes, voire criantes, pourrait sans doute condamner un tel aménagement. Dans toutes les autres situations en revanche, on sera beaucoup plus nuancé, vu le pouvoir d¿appréciation de la municipalité en la matière.
Les représentants de la municipalité intimée ont justifié la décision attaquée par une pratique relativement souple consistant à ne pas créer des entraves inutiles au développement du commerce local. Le Tribunal, lors de la vision des lieux, a du reste pu constater que la plupart des commerçants de la rue du C._______, notamment, exposaient leur marchandise à l¿extérieur, devant leur arcade, pour attiser l¿intérêt du chaland. Certains de ces aménagements ne sont guère heureux du point de vue de l¿esthétique. Celui de A._______ n¿est à cet égard pas le plus laid. Quoi qu¿il en soit, il serait excessif de condamner la décision attaquée sur ce plan.
3. Le recours doit ainsi être rejeté et la décision attaquée, confirmée. La requête tendant à la levée avec effet immédiat de l¿effet suspensif devient ainsi sans objet. Les frais sont mis à la charge du recourant, ainsi que des dépens en faveur de la Municipalité et de A._______ SA, lesquelles ont obtenu gain de cause avec l¿assistance d¿un conseil (art. 55 LJPA).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la Municipalité de 1._______ du 4 octobre 2007 est confirmée.
III. Un émolument d¿arrêt de 500 (cinq cents) francs est mis à la charge de Y._______.
IV. Une indemnité de 1'000 francs (mille) est mise à la charge de Y._______, en faveur de la Municipalité de 1._______, à titre de dépens.
V. Une indemnité de 1'000 francs (mille) est mise à la charge de Y._______, en faveur de A._______ SA, à titre de dépens.
Lausanne, le 8 juillet 2008
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l¿acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu¿elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.