TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 12 mars 2008
Composition
M. François Kart, président; M. Guy Dutoit, assesseur et Mme Isabelle Perrin, assesseur; Mme Liliane Subilia-Rouge, greffière.
Recourante
A.________, à 1********, représentée par Me Jean-Michel DOLIVO, Avocat, à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Vevey, représentée par Me Philippe VOGEL, Avocat, à Lausanne.
Objet
Fonctionnaires communaux
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de Vevey du 5 juillet 2007 (blâme et réduction de traitement)
Vu les faits suivants
A. A.________ est entrée au service de la Commune de Vevey le 3 août 1981. Elle occupe actuellement le poste de première secrétaire auprès du Service X.________ -Y.________ Son traitement mensuel brut s'élève à 6'672 fr. (échelon de salaire B 42).
B. Le 11 juin 2007, A.________ a été convoquée par le chef du Service du personnel à un entretien de service en date du 18 juin 2007. A cette occasion, il lui a été reproché d'avoir effacé une première fois le 25 avril 2007, une partie du dossier "Y.________", puis, alors que les fichiers avaient pu être récupérés grâce à l'intervention du Service informatique et classés dans un nouveau dossier intitulé "Z.________", d'avoir à nouveau effacé les fichiers le 3 mai 2007. A.________ n'ayant pu fournir aucune explication au sujet de l'effacement des fichiers, le chef du Service du personnel a proposé à la Municipalité de la Commune de Vevey (ci-après: la municipalité) l'ouverture d'une enquête administrative.
C. Par lettre du 22 juin 2007, la municipalité a annoncé à A.________ l'ouverture d'une enquête administrative et l'appointement d'une audition au 27 juin 2007 dans l'après-midi. Ont assisté à cette audition le syndic, le municipal des finances, le chef de service de la Direction des finances et le chef du Service du personnel. Au cours de l'audition, A.________ a admis qu'elle procédait régulièrement à l'épuration des fichiers anciens qu'elle n'estimait plus utiles. Elle a reconnu avoir probablement procédé de la sorte les 25 avril et 3 mai 2007. Par contre, elle a affirmé ne pas se souvenir d'avoir supprimé précisément les fichiers de la sous-rubrique "Z.________".
D. Le 5 juillet 2007, la municipalité a rendu à l'encontre de A.________ une décision, par laquelle elle prononçait les peines disciplinaires suivantes:
- un blâme écrit en vertu de l'art. 76 al. 1 let. a du statut du personnel;
- une réduction, selon l'art. 76 al. 1 let. d du statut du personnel, du traitement actuel pour une durée de 6 mois, soit du 1er août 2007 au 31 janvier 2008. Pendant cette période, elle serait classifiée, en lieu et place de son échelon actuel B 42, à l'échelon B 34 de l'échelle des traitements correspondant à un salaire mensuel brut de 6'203 fr., sous réserve, pour le mois de janvier 2008, d'une éventuelle indexation;
- la notification du fait que l'ouverture d'une nouvelle enquête administrative pourrait entraîner sa révocation selon l'art. 76 al. 2 du statut du personnel.
E. Par recours du 25 juillet 2007, A.________ (ci-après: la recourante) a attaqué la décision précitée devant le Tribunal administratif (dès le 1er janvier 2008, la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal). Elle a conclu, sous suite de frais et dépens, à l'octroi de l'effet suspensif, à la production de diverses pièces et, sur le fond, à l'admission du recours et à l'annulation de la décision entreprise. Elle estime que les faits n'ont pas été établis correctement, que la municipalité a abusé de son pouvoir d'appréciation, que son droit d'être entendue a été violé et la décision attaquée viole le principe de proportionnalité.
F. Par mémoire du 21 août 2007, la municipalité (ci-après aussi: l'autorité intimée) a conclu, sous suite de frais et dépens, à la libération des conclusions figurant dans le recours. Elle estime que le droit d'être entendu de la recourante n'a pas été violé et que les faits ont été établis correctement. Finalement elle considère que la sanction prononcée est proportionnée au vu de la gravité des faits, gravité dont la recourante se refuserait manifestement à prendre conscience.
G. Le 5 septembre 2007, l'autorité intimée a produit diverses pièces.
H. Le tribunal a tenu audience le 27 février 2008 et entendu, outre la recourante et des représentants de l'autorité intimée, les témoins B.________, C.________, D.________, E.________, F.________ et G.________.
Considérant en droit
1. a) L'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.) garantit le droit d'être entendu dans les procédures civiles, pénales et administratives qui aboutissent à une décision. Les administrés ont le droit d’être informés de l’ouverture d’une procédure qui les concerne (Jean-François Aubert / Pascal Mahon, Petit Commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse, Zurich-Bâle-Genève 2003, n° 6 ad art. 29 Cst., p. 267) ; ils ont le droit de s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise à leur détriment, de fournir des preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de la décision, d'avoir accès au dossier, de participer à l'administration des preuves, d'en prendre connaissance et de se déterminer à leur propos (ATF 127 III 576 consid. 2c p. 578, 127 V 431 consid. 3a p. 436 et les références, 126 I 7 consid. 2b p. 10; arrêt Tribunal administratif PE.2006.0361 du 19 avril 2007 consid. 4a et les références citées; cf., notamment, Auer/Malinverni/Hottelier, Droit constitutionnel suisse, Berne 2000, vol. II, n° 1291, p. 611). Le droit de s'exprimer sur les points pertinents implique la possibilité de prendre position, avant la décision, sur tous les éléments de fait et de droit qui peuvent l'influencer (Aubert / Mahon, op. cit., n° 6 ad art. 29 Cst., pp. 267-268).
b) En l'espèce, la recourante soutient que son droit d'être entendu aurait été violé car elle n'aurait pas eu le temps de s'organiser pour l'entretien du 27 juin 2007 et n'aurait pas été rendue attentive à la possibilité de demander que des preuves soient ordonnées. Cette argumentation ne peut pas être retenue. En effet, un délai de 5 jours devait suffire à la recourante pour trouver une personne compétente susceptible de l'accompagner à l'audition prévue. Si tel n'avait pas été le cas, elle aurait pu demander un report de l'audition, ce qu'elle n'a pas fait. De plus, la recourante était clairement en mesure de prendre conscience de l'importance de l'audition, étant donné qu'elle avait déjà été interrogée sur les faits litigieux en date du 18 juin 2007 et que, au surplus, la convocation du 22 juin 2007 était très précise en ce qui concernait les éléments reprochés. On relèvera enfin que le droit de s'exprimer sur les points pertinents implique la possibilité de prendre position, avant la décision, sur tous les éléments de fait et de droit qui peuvent l'influencer, mais qu'il ne va pas jusqu'à imposer qu'il soit indiqué textuellement et par écrit à l'intéressé qu'il peut requérir l'administration de preuves.
2. La recourante est employée de la Commune de Vevey depuis le 3 août 1981; en cette qualité, elle est soumise au statut du personnel de la Commune de Vevey du 13 septembre 1985, en application de l'art. 1 al. 1 dudit statut.
La décision attaquée se fonde sur l’art. 76 al. 1 et 2 du statut, dont on rappelle la teneur:
"Les peines disciplinaires suivantes peuvent seules être prononcées:
a) le blâme écrit;
b) la suspension pour 15 jours au maximum, avec privation totale ou partielle de traitement;
c) la suppression d'une augmentation annuelle de traitement;
d) la réduction du traitement jusqu'au minimum prévu pour la fonction qu'exerce le coupable;
e) le déplacement dans une autre fonction, avec ou sans réduction de traitement;
f) la révocation.
Ces peines ne peuvent être cumulées, à l'exception du blâme écrit. Les sanctions indiquées sous lettre a) à g) peuvent toutefois être accompagnées d'un avertissement ou d'une menace de révocation.".
3. Dans l’application des sanctions administratives, l’administration est liée par les principes généraux du droit administratif, en particulier par le principe de la proportionnalité. Le principe de proportionnalité exige qu'une mesure restrictive soit apte à produire les résultats escomptés (règle de l'aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins incisive (règle de la nécessité); en outre, il interdit toute limitation allant au-delà du but visé et il exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou privés compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts; ATF 130 II 425 consid. 5.2 p. 483 s.; 126 I 219 consid. 2c p. 222 et les arrêts cités). En matières de sanctions administratives, le principe de la proportionnalité implique, sur le plan de la procédure, un avertissement préalable à la sanction, dont on ne pourra se passer que s’il y a urgence ou si le comportement répréhensible est à ce point grave qu’il mérite une mesure immédiate (Pierre Moor, Droit administratif, volume II, 2e éd., Berne 2002, p. 118 ; Ulrich Häfelin / Georg Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4e éd., Zurich 2002, p. 242 s.). Ainsi, de manière générale, l’avertissement prépare et favorise une mesure ultérieure qui, autrement, pourrait être jugée contraire au principe de la proportionnalité.
4. a) En l'espèce, il est établi que la recourante a supprimé à diverses reprises des fichiers figurant dans le dossier "Y.________". Cet élément de fait qui était contesté au stade du recours a été admis en audience. Il est également ressorti de l'audience que la recourante, bien qu'ayant été déplacée du service "Y.________" au service "X.________" il y a quelques années, effectuait encore à l'époque des faits litigieux quelques tâches du ressort du service "Y.________", telles que l'encaissement des loyers et la gestion du camping de la Pichette et de la piscine. Il n'en demeure pas moins que les fichiers effacés dans le répertoire "Y.________" ne concernaient pas les tâches résiduelles que la recourante avait conservées dans ce domaine. Le comportement de la recourante doit ainsi être considéré comme fautif dès lors qu'elle est intervenue sur des fichiers qui ne relevaient pas de son domaine d'activité, et ceci sans en parler ni à sa collègue qui utilisait ces fichiers (Mme H.________), ni à son supérieur hiérarchique. Cela étant, le tribunal n'a pas de raison de s'écarter de la version selon laquelle la recourante a cru qu'elle pouvait procéder légitimement à un tel effacement, dans la mesure où elle estimait que ces fichiers étaient devenus inutiles, même si la réalité des faits a démontré que ces fichiers étaient encore utiles. S'il apparaît certes curieux que la recourante ait procédé à un second effacement de ces mêmes fichiers, alors même qu'ils avaient été regroupés dans un nouveau dossier intitulé "Z.________" afin de les protéger contre une nouvelle intrusion, cet élément ne permet pas de conclure à une intention dolosive de la recourante. De même le fait que les explications avancées par la recourante pour justifier ses actes aient varié au cours de la procédure (en particulier par rapport à l'effacement du dossier "Z.________") n'implique pas nécessairement que la recourante aurait souhaité, par ses actes d'effacement, nuire au travail de sa collègue.
b) Le comportement fautif de la recourante étant admis, le tribunal relève que l'attitude de l'autorité intimée n'a pas non plus été adéquate. Après le premier effacement, la recourante aurait dû être avertie – par son supérieur ou par le service informatique – du fait qu'elle n'avait pas à intervenir sur des fichiers ne relevant pas de son domaine d'activité sans l'accord de Mme H.________. En l'absence d'une telle information, le nouvel effacement effectué par la recourante en date du 3 mai 2007 peut se comprendre, même si l'attitude consistant à effacer entièrement sans autre forme de vérification le dossier "Z.________", dont elle ne pouvait ignorer qu'il avait été nouvellement créé, paraît pour le moins légère. En définitive, le tribunal estime qu'il était disproportionné de procéder à l'ouverture d'une procédure disciplinaire sans mise en garde ni information préalable de l'intéressée. Une mesure moins incisive aurait permis d'atteindre le même but.
La sanction prononcée à l'égard de la recourante à l'issue de l'enquête disciplinaire doit également être considérée comme disproportionnée. En effet, bien qu'il y ait eu faute de la recourante, la volonté de celle-ci de faire du tort à autrui (à sa collègue ou, plus largement, à la Commune de Vevey) n'est pas établie. Il faut en outre tenir compte du fait que la recourante travaille depuis 26 ans au service de la l'autorité intimée, que l'autorité intimée n'a pas mis en cause la qualité de son travail et que les témoignages entendus lors de l'audience dépeignent une personne consciencieuse et efficace. Enfin, il résulte des témoignages des employés anciens et actuels de l'autorité intimée, entendus lors de l'audience du 27 février 2008, que, au moment de l'informatisation de l'administration communale, les collaborateurs avaient été invités à ne pas surcharger le réseau informatique et à détruire régulièrement les fichiers inutiles. On ne peut certes pas considérer que cette instruction permettait à n'importe quel employé de détruire n'importe quel fichier. Le simple bon sens commande que l'on s'abstienne d'intervenir sur des fichiers relevant de la compétence d'autres collègues. Il n'en demeure pas moins qu'il régnait un certain flou sur la question d'autant plus que l'accès de la recourante à ces fichiers n'avait à l'époque pas encore été supprimé, comme le responsable informatique l'a expliqué en audience. Le flou était encore accentué par le fait, confirmé par l'instruction effectuée lors de l'audience, qu'il n'existe pas d'instructions formelles actualisées en matière de suppression de fichiers informatiques.
Finalement, la seule faute de la recourante est d'être intervenue dans des fichiers utilisés par une autre collègue. Ceci ne justifie ni un blâme, ni une réduction de salaire, ni la menace que l'ouverture d'une nouvelle enquête administrative pourrait entraîner la révocation de la recourante. Des instructions claires données à la recourante auraient également permis de rétablir la situation, sans que le bon fonctionnement de l'administration communale ne soit mis en péril. Certes, la recourante n'a à aucun moment présenté d'excuses et il se peut, comme le soutient l'autorité intimée, qu'elle n'ait pas pris conscience de la gravité des actes. Le risque de récidive, et par conséquent la nécessité d'une sanction qui dissuaderait la recourante de récidiver, paraît tout de même ténu dans la mesure où celle-ci ne pourra plus, après la présente procédure, soutenir de bonne foi qu'elle se croit légitimée à détruire des fichiers ne relevant pas de sa compétence.
5. Les considérants qui précèdent conduisent le tribunal à admettre le recours et à annuler la décision attaquée. Aucun émolument d’arrêt ne sera perçu, ainsi qu’il est d’usage en matière de contentieux de la fonction publique communale (décision de la Cour plénière du 30 juin 2000). Les frais de témoins sont également laissés à la charge de l'Etat. Dans la mesure où elle a obtenu gain de cause avec l’assistance d’un conseil, la recourante se verra en revanche allouer des dépens.
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision de la Municipalité de Vevey du 5 juillet 2007 est annulée.
III. Il n’est pas perçu d’émolument d’arrêt.
IV. Il est alloué, à A.________, des dépens par 2'000 (deux mille) francs, mis à la charge de la Commune de Vevey.
Lausanne, le 12 mars 2008
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.