TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 29 avril 2008
Composition
M. Vincent Pelet, président; M. Antoine Thélin et M. Guy Dutoit, assesseurs; M. Christophe Baeriswyl, greffier.
Recourante
OPEO SA, à Lausanne, représentée par l'avocat Raymond DIDISHEIM, à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Lausanne,
Objet
Divers
Recours OPEO SA c/ décision de la Municipalité de Lausanne du 23 octobre 2006 (ramassage des ordures ménagères - prise en charge de conteneurs munis de logos publicitaires)
Vu les faits suivants
A. La société OPEO SA (pour "organisation privée d'enlèvement des ordures"), dont le siège est à Lausanne, est active dans la récupération, le recyclage et la revalorisation des déchets. Elle vend notamment des conteneurs à ordures ménagères, en particulier sur le territoire de la commune de Lausanne. Ces conteneurs proviennent du même fabricant ("Plastic Omnium") que ceux proposés par la commune; ils sont munis du logo officiel du produit qu'ils contiennent et leurs couleurs sont normalisées; ils comportent en outre un logo ainsi libellé: "Empoubellissons avec OPEO". La société procède en outre elle-même à l'enlèvement des conteneurs d'ordures ménagères portant son logo dans les communes de Bercher, Boussens, Denges, Fey, Froideville, Poliez-Pittet, Préverenges et Pully, mais pas dans la commune de Lausanne.
B. Dans le courant du mois de juin 2006, le Service de l'assainissement de la Commune de Lausanne (ci-après: le Service de l'assainissement) a adressé à différents propriétaires d'immeubles et régies une lettre circulaire ainsi libellée:
"Prise en charge de conteneurs par des entreprises privées de collecte de déchets
Madame, Monsieur,
Nous avons constaté que certains fournisseurs marquent leurs conteneurs à leur logo afin de les distinguer des autres. Cette pratique pose de nombreux problèmes lors de la collecte et n'est pas autorisée.
Nous vous rappelons que les directives municipales en la matière précisent que:
- chaque conteneur doit être plastique et selon les couleurs normalisées;
- lorsque les conteneurs sont collectés par un transporteur privé, le nom de celui-ci doit être indiqué clairement;
- chaque conteneur doit comporter le logo officiel du produit qu'il contient;
- aucune publicité n'est autorisée sur les conteneurs, mis à part le nom du propriétaire et de l'entreprise assurant le ramassage;
- les conteneurs non-conformes peuvent être séquestr¿ après avertissement au contrevenant.
Etant donné que votre conteneur comporte le nom d'une entreprise de transport privé, nous partons du principe qu'il est collecté par celle-ci et n'est pas ramassé par notre service. Si tel n'est pas le cas, nous vous prions de bien vouloir le mettre en conformité en effaçant ou en recouvrant (par de la peinture le cas échéant) le nom du transporteur et d'apposer l'autocollant officiel.
[¿]"
Dans les semaines qui ont suivi, des employés de la voirie ont apposé sur des conteneurs provenant de la société OPEO SA des autocollants portant la mention suivante: "Attention! Conteneur ou contenu non-conforme(s) aux directives communales. Ne sera bientôt plus collecté [¿].".
C. Par lettre du 11 août 2006, la société OPEO SA, par l'intermédiaire de son conseil, est intervenu auprès de la Direction des travaux de la Commune de Lausanne (ci-après: la Direction des travaux) pour se plaindre du contenu de la lettre circulaire de juin 2006. Elle a fait valoir en substance que le refus par le Service de l'assainissement de collecter les conteneurs munis de son logo ne reposait sur aucune base légale, violait ensuite le principe de la liberté économique, consacré par l'art. 27 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), et transgressait enfin l'art. 2 de la loi fédérale du 19 décembre 1986 contre la concurrence déloyale (LCD; RS 241). Elle a dès lors enjoint à la Direction des travaux de faire le nécessaire pour que le ramassage des conteneurs munis de son logo soit pleinement assuré et d'informer tous les destinataires de la lettre circulaire de juin 2006 que le statu quo était maintenu.
Le 15 août 2006, le directeur des travaux et le chef du Service d'assainissement ont rencontré le conseil de la société OPEO SA. Ils ont maintenu à cette occasion leur position.
Par lettre du 23 août 2006, la société OPEO SA, toujours par l'intermédiaire de son mandataire, a invité la Direction des travaux à se déterminer sur les différents griefs invoqués dans sa correspondance du 11 août 2006 de manière circonstanciée, sous la forme d'une décision susceptible de recours, et dans les meilleurs délais.
Par lettre de son conseil du 31 août 2006, la société OPEO SA a informé la Direction des travaux que des employés de la voirie avaient apposé sur des conteneurs provenant de l'entreprise des lettres circulaires de juin 2006 portant la mention manuscrite que les conteneurs en question ne seraient pas vidés lors du prochain service de ramassage, si le sigle OPEO n'était pas masqué. Elle l'a dès lors sommée de lui confirmer d'ici au 1er septembre 2006 que ces avertissements étaient nuls et non avenus. Elle a ajouté qu'à défaut, elle saisirait immédiatement les autorités judiciaires compétentes.
Le 4 octobre 2006, la société OPEO SA a adressé aux différentes régies destinataires de la lettre circulaire de juin 2006 un avis les informant du contentieux l'opposant à la Direction des travaux et les invitant à ne donner aucune suite aux instructions contenues dans la circulaire en question.
Par lettre du 5 octobre 2006, la société OPEO SA, par l'intermédiaire de son mandataire, a informé la Municipalité de la Commune de Lausanne (ci-après: la municipalité) du contentieux l'opposant à la Direction des travaux et l'a invitée à faire le nécessaire pour qu'une décision formelle, avec indication de la voie et du délai de recours, soit rendue dans les plus brefs délais. Par lettre du même jour, OPEO SA a informé la Direction des travaux que son silence n'était "ni convenable, ni admissible" et que la société avait dû se résoudre à saisir la municipalité et à inviter ses clients à ne pas tenir compte des instructions contenues dans la circulaire de juin 2006.
D. Par décision du 23 octobre 2006, la municipalité a refusé de donner suite à la demande d'OPEO SA tendant à ce que le ramassage des conteneurs portant le logo de l'entreprise soit pleinement assuré et à ce que les destinataires de la lettre circulaire de juin 2006 soient informés que le statu quo était maintenu.
E. La société OPEO SA, agissant par son conseil, a recouru le 13 novembre 2006 devant le Tribunal administratif (devenu depuis le 1er janvier 2008 la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal) contre cette décision. Elle a pris les conclusions suivantes:
"Plaise au Tribunal administratif, avec suite de frais et dépens:
I. Annuler la décision attaquée en tant qu'elle confirme le bien-fondé de la lettre circulaire du Service d'assainissement de juin 2006.
II. Enjoindre à la Municipalité de Lausanne de ramasser les conteneurs d'ordures ménagères frappés du logo de la société recourante et lui faire interdiction de les séquestrer.
III. Enjoindre à la Municipalité de Lausanne d'adresser, dans le bref délai qui sera fixé à dire de justice, une nouvelle lettre circulaire à tous les destinataires de celle de juin 2006 les informant que, par décision du Tribunal administratif, tous les conteneurs frappés du logo OPEO, parfaitement conformes, seront désormais dûment collectés."
La recourante a requis par ailleurs l'effet suspensif et des mesures provisionnelles. A l'appui de son recours, elle soulève en substance les mêmes griefs que dans le cadre de sa correspondance du 11 août 2006 à la Direction des travaux.
Par décision incidente du 29 décembre 2006, le juge instructeur a accordé l'effet suspensif au recours et ordonné les mesures provisionnelles suivantes:
"I. interdit à la Municipalité de Lausanne, jusqu'à droit connu sur le fond, de mettre à exécution ou de faire mettre à exécution d'éventuelles instructions données aux agents communaux de ne plus collecter ou de séquestrer les conteneurs fournis par la recourante, voire de dénoncer les contrevenants;
II. interdit à la Municipalité de Lausanne de tolérer que ses agents reçoivent pour instructions de ne plus collecter ou de séquestrer les conteneurs fournis par la recourante;
III. impartit à la Municipalité de Lausanne un délai au 15 janvier 2007 pour adresser à tous les destinataires de sa lettre circulaire de juin 2006 un avis selon lequel les conteneurs portant le logo OPEO continueront à être régulièrement collectés, jusqu'à droit connu sur la présente procédure."
Par lettre du 15 janvier 2007, l'autorité intimée a exposé qu'elle n'avait pas adressé une lettre circulaire à des destinataires figurant dans un fichier d'adresses, mais apposé directement cette lettre sur un nombre restreint de conteneurs tenus pour non conformes par les employés de la voirie lors de leur tournée. Il lui était dès lors matériellement impossible de donner suite à l'injonction contenue sous chiffre III de la décision du 29 décembre 2006.
Par décision incidente du 16 janvier 2007, le juge instructeur a dès lors annulé le chiffre III de la décision du 29 décembre 2006, en confirmant les autres chiffres du dispositif.
L'autorité intimée s'est déterminée le 23 février 2007 sur le recours, en concluant principalement à son irrecevabilité pour défaut de qualité pour recourir et subsidiairement à son rejet.
La recourante a déposé le 16 avril 2007 des observations complémentaires. Elle a requis par ailleurs diverses mesures d'instruction.
Par avis du 24 avril 2007, le juge instructeur a sollicité des parties plusieurs renseignements, qui lui ont communiqués le 22 mai 2007 pour la recourante et le 23 mai 2007 pour l'autorité intimée.
La recourante a précisé que son chiffre d'affaires avait connu en 2006 (par rapport aux années 2003 à 2005) une baisse de quelque 27 %, qui se concentrait sur la vente de conteneurs en ville de Lausanne; cette baisse devait s'aggraver en 2007. De son côté, l'intimée a fourni notamment les indications suivantes:
"Il n'y a pas d'inventaire précis et à jour des conteneurs collectés sur le territoire de la commune de Lausanne, mais le service d'assainissement a livré 17'130 conteneurs depuis février 1997, dont 8'400 à 4 roues et le reste à 2 roues. Comme il y a près de 9'000 immeubles à Lausanne, on peut avancer un chiffre de 15'000 conteneurs environ, compte tenu des remplacements, mais sans garantie. Enfin, il faut relever que le nombre d'immeubles équipés de conteneurs a très fortement augmenté ces dernières années, grâce au travail des surveillants de la propreté d'assainissement, qui travaillent sans relâche à cet effet. Il y a donc actuellement un tassement des ventes de conteneurs qui doit toucher aussi bien le service d'assainissement que les entreprises comme la recourante. C'est ainsi que, en 2005, le service a vendu 2409 conteneurs, alors qu'il n'en a vendu que 1928 en 2006. Cela s'explique par le nombre élevé de conteneurs existants.
Seul le service d'assainissement ramasse les ordures ménagères au sens de l'article 3 RGD, sur l'ensemble du territoire lausannois. Pour ce qui est de la collecte des déchets des entreprises au sens de l'article 4 RGD, on relèvera que parmi les 13'208 entreprises recensées qui pourraient être assujetties à la taxe sur les déchets des entreprises à Lausanne, 3'828 ne produisent pas de déchets, tandis que 201 ne recourent pas au service d'assainissement; ce sont ainsi 9'179 entreprises qui sont collectées par la commune...".
Le tribunal a tenu audience le 13 décembre 2007 en présence pour la recourante de Jean-Daniel Héritier, directeur, assisté de l'avocat Raymond Didisheim; pour la municipalité, de Sadi Kadri, chef du Service de l'assainissement, Yves Levrat, adjoint administratif au Service de l'assainissement, Diego Falcioni, adjoint au Service juridique, ainsi que Christian de Torrenté, chef du Service juridique. Les parties ont été entendues dans leurs explications. On extrait du compte-rendu d'audience les passages suivants:
"M. de Torrenté
Il n'y a pas de conteneurs différents pour les déchets produits par les entreprises et pour ceux produits par les particuliers, contrairement à ce que soutient la recourante. Les entreprises (le terme désigne tous les acteurs de la vie économique) paient toutefois une taxe pour le ramassage calculé sur le tonnage des déchets, à la différence des particuliers. Un certain nombre d'entreprises ont leur propre service de ramassage comme Migros ou Coop. D'autres recourent à des sociétés privées telles que Opeo. Ces entreprises ne paient pas de taxe. Les conteneurs qui portent la mention Opeo devraient appartenir à des entreprises qui ont passé un contrat avec Opeo et ne devraient pas être collectés par la commune. La mention OPEO crée la confusion chez nos ramasseurs.
M. Levrat
Je peux donner l'exemple du "Petit Prince du Pain" dans le quartier du Flon. Cette boulangerie a passé un contrat avec Opeo, dont la ville n'a pas eu connaissance. Les ramasseurs de la commune ont collecté le conteneur en question, alors qu'ils ne le devaient pas.
M. Héritier
Le cas du "Petit Prince du Pain" est réglé. J'ai fait ajouter sur le conteneur en question la mention "vidé par Opeo". J'ajoute que les ramasseurs de la ville sont des professionnels avisés et qu'ils savent exactement quels conteneurs doivent être collectés. Je ne vois donc pas où est le risque de confusion.
Me Didisheim
Je précise que l'exemple du "Petit Prince du Pain" est un cas isolé. Ce cas est reconnu; la commune de Lausanne n'a cependant pas été en mesure d'établir d'autres cas.
M. de Torrenté
La Ville de Lausanne a ouvert le marché du ramassage des déchets et elle a mis en place une réglementation pour permettre un contrôle. Cette réglementation exige l'indication sur le conteneur du produit qu'il contient et l'indication du nom de l'entreprise qui le ramasse, ainsi que du propriétaire, à l'exclusion de toute autre inscription. Les ramasseurs doivent travailler vite. Leurs tournées sont minutées. Il faut éliminer les risques de confusion. Je précise que les conteneurs ne sont pas tous marqués et qu'ils peuvent contenir des déchets provenant d'entreprises et de particuliers. La réglementation n'exige en effet pas d'avoir des conteneurs séparés pour les déchets provenant d'entreprises et pour ceux de particuliers. Lors de son introduction, la taxe a été fortement contestée. Des entreprises pourraient ainsi profiter du flou de la situation pour que leurs conteneurs soient ramassés par la ville sans qu'ils aient à payer une taxe.
M. Levrat
Les entreprises qui ne veulent pas que leurs déchets soient ramassés par la ville doivent faire une demande au Service d'assainissement.
M. Héritier
Je précise que les entreprises doivent renouveler cette demande chaque année en envoyant un formulaire avec le tonnage de déchets ramassés. Personnellement, on remplit ces formulaires pour les clients. On sait exactement quel tonnage de déchets a été ramassé.
Me Didisheim
Je relève que le règlement distingue entre les ordures ménagères (art. 3 RGD) et les déchets d'entreprises (art. 4 RGD). L'autocollant "ordures" doit être apposé exclusivement sur les conteneurs "ordures ménagères". Le risque de confusion invoqué par la ville de Lausanne peut être évité par l'apposition de cet autocollant distinctif. La ville de Lausanne admet en effet qu'elle est la seule à effectuer le ramassage des conteneurs "ordures ménagères". Le problème se pose exclusivement pour les déchets d'entreprises. Le problème existe parce que la commune n'exige pas le respect des règles en zone périphérique.
M. de Torrenté
Me Didisheim n'a pas compris la réglementation. Tous les déchets - qu'ils proviennent d'une entreprise ou d'un particulier - sont déposés dans les mêmes conteneurs. L'autocollant "ordures" doit aussi figurer sur les conteneurs des entreprises. Le but de cet autocollant est de déterminer rapidement si les déchets en question sont incinérables ou non. Il permet de faciliter le tri.
M. Héritier
J'aimerais relever que les conteneurs marron (déchets végétaux) et bleu (papier) sont ramassés exclusivement pas la commune. On m'a pourtant aussi reproché d'avoir apposé sur ces conteneurs mon logo publicitaire. Il n'y a pourtant aucun risque de confusion, compte tenu du monopole (de fait) de la commune.
M. Levrat
Il est possible qu'aucune entreprise privée ne se charge du ramassage des conteneurs marron et bleu. La réglementation ne l'interdit toutefois pas. Il est ainsi possible qu'à l'avenir certaines entreprises le fassent. L'interdiction de mettre un logo publicitaire a donc un sens.
M. Héritier
J'ajoute sur les conteneurs que ma société ramasse l'autocollant "vidé par Opeo" là où il y a un risque de confusion. Je n'en ai pas mis sur les conteneurs que ma société ramasse en zone industrielle, car il n'y a pas de problème (il n'y a jamais eu de confusion).
M. de Torrenté
Les mêmes règles s'appliquent en zone industrielle et les entreprises qui ramassent doivent s'identifier en apposant leur nom sur les conteneurs en question. J'admets qu'il est possible que des entreprises ne respectent pas ces règles.
M. Héritier
On ne doit pas mettre l'autocollant "ordures" sur les conteneurs de déchets d'entreprises. En zone industrielle, on n'en voit pas.
M. de Torrenté
C'est faux. Tous les conteneurs doivent porter le pictogramme en question. J'admets toutefois que le Service d'assainissement n'a pas poursuivi chaque ménage ou entreprise qui n'appose pas ce pictogramme.
Me Didisheim
J'aimerais que la commune explique pourquoi il n'y a pas de confusion en pratique dans la zone industrielle.
M. Kadri
Il n'y a pas de confusion, car il est facile, en zone industrielle, de savoir quel conteneur doit être ramassé par la ville; ce n'est pas le cas en zone urbaine.
Me Didisheim
J'aimerais savoir pourquoi la commune n'exige pas un signe distinctif pour les conteneurs d'entreprises et pour ceux des particuliers.
M. de Torrenté
On a différents types de conteneurs selon les types de déchets qu'ils contiennent et non selon leur provenance. Ce serait disproportionné d'exiger de chaque acteur de la vie économie (entreprises, bureaux, commerces) d'avoir leur propre conteneur. Notamment au centre-ville qui est une zone mixte où se côtoient habitations et bureaux. On n'exige par exemple pas de l'étude de Me Didisheim d'avoir son propre conteneur pour les déchets qu'elle produit. Celle-ci partage certainement un ou plusieurs conteneurs avec d'autres locataires du bâtiment qui ne sont pas soumis à la taxe.
M. Héritier
Si la ville ramasse par erreur un conteneur, le transporteur va tout de suite le remarquer et réagir. Sinon, il subira un manque à gagner, car il ne pourra rien facturer à son client. Personnellement, je calcule le prix de la prestation en fonction du tonnage des déchets.
M. Kadri
Toutes les entreprises ne pratiquent pas le même système que OPEO et certaines d'entre elles pourraient être tentées de faire payer le client, même si elles n'ont pas vidé elles-mêmes les conteneurs. On ne peut pas se fier à la bonne foi des entreprises. Il faut avoir un contrôle.
Me Didisheim
La Ville de Lausanne peut exercer un contrôle, sans forcément interdire la publicité sur le conteneur. On pourrait imaginer un autocollant indiquant précisément "conteneur vidé par", comme l'a fait M. Héritier dans le cas du "Petit Prince du Pain".
M. de Torrenté
Le conteneur normalisé est important pour la Ville de Lausanne. Il permet d'éviter des risques de confusion. Des entreprises pourraient sinon profiter du flou de la situation pour éviter de payer la taxe. Plusieurs inscriptions sur le conteneur compliqueraient le ramassage. A notre sens, l'interdiction de toute publicité sur les conteneurs est parfaitement justifiée, en adéquation avec le but recherché et proportionnée."
Les parties se sont déterminées sur le compte-rendu d'audience. La recourante a en particulier apporté le complément suivant:
"Lors de la séance, M. Héritier a notamment déclaré que les mesures contestées étaient, dans les faits, dirigées exclusivement contre OPEO SA; et ce en raison d'une animosité du responsable de l'époque au sein dudit service, M. D., à l'égard de la société Goutte Récupération SA à laquelle appartient la société OPEO SA et, plus particulièrement, à l'égard de son administrateur M. G. M. Héritier a également souligné, sans être démenti, que depuis le départ de M. D. et son remplacement par M. L., le Service d'assainissement entretenait à nouveau d'excellentes relations avec OPEO SA; que, bien plus, une collaboration s'était instaurée entre les deux parties s'agissant de la vente, de la représentation, de la livraison et du stockage des conteneurs, qu'ils appartiennent à la Ville ou à OPEO SA; et que le ramassage des conteneurs portant la publicité OPEO ne posait plus le moindre problème."
Les arguments respectifs des parties seront repris ci-après dans la mesure utile.
Considérant en droit
1. a) Déposé dans le délai de vingt jours prévu par l'art. 31 al. 1 de la loi cantonale du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA; RSV 173.36), le recours est intervenu en temps utile. Il respecte au surplus les conditions formelles énoncées à l'art. 31 al. 2 et 3 LJPA. L'autorité intimée met en revanche en doute la qualité pour recourir de la société recourante. Aussi convient-il d'examiner préalablement cette question.
b) Selon l'art. 37 al. 1 LJPA, le droit de recours appartient à toute personne physique ou morale qui est atteinte par la décision attaquée et dispose d¿un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Cette règle correspond à celle de l'art. 103 let. a de l'ancienne loi fédérale d'organisation judiciaire du 16 décembre 1943 (aOJ), ainsi qu'à l'art. 89 al. 1 let. c de la nouvelle loi sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005, entrée en vigueur le 1er janvier 2007 (LTF; RS 173.110); elle peut être interprétée à la lumière de la jurisprudence du Tribunal fédéral concernant ces dispositions (voir par exemple arrêt AC.2006.0158 du 7 mars 2007, et les arrêts cités). L¿intérêt digne de protection, fondant la qualité pour agir, peut être juridique ou de fait; il ne doit pas nécessairement correspondre à celui protégé par la norme invoquée. Il faut toutefois que le recourant soit touché plus que quiconque ou la généralité des administrés dans un intérêt important, résultant de sa situation par rapport à l'objet litigieux. Un intérêt digne de protection existe lorsque la situation de fait ou de droit du recourant peut être influencée par le sort de la cause; il faut que l'admission du recours procure un avantage de nature économique, matérielle ou autre (ATF 133 V 239 consid. 6.2 p. 242; 131 V 298 consid. 3 p. 300; 130 V 196 consid. 3 p. 202/203, 514 consid. 3.1 p. 515, et les arrêts cités). L'intérêt doit être direct et concret; en particulier, la personne doit se trouver dans un rapport suffisamment étroit avec la décision, laquelle doit lui causer un préjudice immédiat et direct (ATF 133 V 239 consid. 6.2 p. 242; 130 V 196 consid. 3 p. 202/203, 514 consid. 3.1 p. 515, et les arrêts cités). Le recours formé dans le seul intérêt de la loi ou d'un tiers est irrecevable (ATF 124 II 499 consid. 3b p. 504; 123 II 542 consid. 2e p. 545; 121 II 39 consid. 2c/aa p. 43/44, et les arrêts cités).
En l'espèce, par la décision attaquée, l'autorité intimée a confirmé le contenu de la lettre circulaire de juin 2006, à savoir que les conteneurs munis d'un logo publicitaire ne sont pas conformes à la réglementation et qu'ils ne seront dorénavant plus collectés par la commune. La recourante y voit une atteinte à sa liberté économique, et plus précisément à son droit de faire de la publicité. La réglementation communale, comme le relève l'autorité intimée, n'interdit certes pas formellement à la recourante de vendre des conteneurs munis d'un logo publicitaire. Toutefois, dans la mesure où elle interdit aux particuliers d'utiliser les conteneurs tels quels (ils doivent masquer le logo publicitaire pour que les conteneurs soient collectés par la commune), l'effet est identique pour la recourante. Il faut dès lors admettre que la recourante a un intérêt digne de protection à faire constater l'éventuelle inconstitutionnalité de la réglementation en question. Il y a donc lieu d'entrer en matière.
2. Le litige porte sur la compatibilité de la réglementation communale qui interdit toute publicité sur les conteneurs avec la liberté économique.
a) La liberté économique est garantie par l'art. 27 al. 1 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101). Elle comprend notamment le libre choix de la profession, le libre accès à une activité économique lucrative privée et son libre exercice (art. 27 al. 2 Cst.). Cette liberté protège toute activité économique privée, exercée à titre professionnel et tendant à la production d'un gain ou d'un revenu (ATF 132 I 97 consid. 2.1 p. 99/100; 128 I 19 consid. 4c/aa p. 29). Elle garantit entre autres le droit de faire de la publicité pour des marchandises ou des services (ATF 128 I 295 consid. 4a et les références; Etienne Grisel, Liberté économique, Berne 2006, p. 159 s.). Pas plus que les autres libertés, la liberté économique n'est absolue. Elle peut donc être restreinte. Conformément à l'art. 36 al. 1 Cst., toute restriction d'un droit fondamental doit être fondée sur une base légale; les restrictions graves doivent être prévues par une loi; les cas de danger sérieux, direct et imminent sont réservés. Toute restriction d'un droit fondamental doit être justifiée par un intérêt public ou par la protection d'un droit fondamental d'autrui (art. 36 al. 2 Cst.) et proportionnée au but visé (art. 36 al. 3 Cst.). Sont autorisées les mesures de police, les mesures de politique sociale, ainsi que les mesures dictées par la réalisation d'autres intérêts publics (ATF 125 I 322 consid. 31 p. 326; Andreas Auer/Giorgio Malinverni/Michel Hottelier, Droit constitutionnel suisse, vol. II, 2ème éd., Berne 2006, no 975 ss, p. 457). Sont en revanche prohibées les mesures de politique économique ou de protection d'une profession qui entravent la libre concurrence en vue de favoriser certaines branches professionnelles ou certaines formes d'exploitation (ATF 130 I 26 consid. 4.5 p. 43; 125 I 209 consid. 10a p. 221; 125 I 322 consid. 3a p. 326 et la jurisprudence citée).
b) En l'espèce, il est vrai que la réglementation communale n'interdit pas formellement à la recourante de vendre des conteneurs munis de son logo publicitaire. Toutefois, comme on l'a relevé plus haut, dans la mesure où elle interdit aux particuliers d'utiliser les conteneurs tels quels, l'effet est identique pour la recourante. La mesure restreint donc assurément la liberté économique de la recourante. Il convient dès lors d'examiner si elle répond aux conditions posées par l'art. 36 Cst.: base légale, intérêt public et proportionnalité.
3. En premier lieu, il convient de déterminer si l'interdiction de toute publicité sur les conteneurs repose sur une base légale suffisante.
a) La loi vaudoise du 5 septembre 2006 sur la gestion des déchets (LGD; RSV 814.11) a abrogé l'ancienne loi homonyme du 13 décembre 1989 (art. 40 LGD). La nouvelle loi (art. 14 LGD), comme l'ancienne (art. 10), confère aux communes le soin notamment de gérer les déchets urbains. Pour accomplir cette tâche, les communes adoptent un règlement communal sur la gestion des déchets (art. 11 LGD; art. 41 du règlement du 3 décembre 1993 d'application de la loi du 13 décembre 1989 sur la gestion des déchets). En application de cette dernière disposition, le Conseil communal de Lausanne a édicté le 25 avril 1996 un règlement sur la gestion des déchets (RGD) qui régit la collecte, le transport et le traitement des déchets sur le territoire de la commune. Ce règlement prévoit à son art. 19 que les déchets des entreprises et des immeubles de plus de quatre appartements doivent être déposés dans des conteneurs en bon état et d'un modèle agréé par la Municipalité et que les conteneurs en mauvais état ou non conformes seront séquestrés après avertissement au contrevenant. Une directive municipale définit les caractéristiques que doivent remplir les conteneurs pour être jugés conformes. Cette directive, intitulée "Directive municipale et tarif pour le ramassage et le traitement des déchets" (ci-après: la directive), repose sur l'art. 11 RGD qui prévoit que chaque année, la Municipalité remet à la population des directives renseignant sur les déchets admis dans les différentes installations, les lieux, horaires et modes de collecte des déchets. On en extrait le passage suivant:
"Conteneurs
Le service d'assainissement propose à la vente et à la location une gamme de conteneurs de 140 à 770 litres pour le ramassage des déchets. [¿]
Les conteneurs doivent être exclusivement en plastique.
Les couleurs des conteneurs sont normalisées.
Déchet
Cuve
Couvercle
Ordures ménagères
Vert alicante
Vert alicante
Papier et carton
Gris foncé
Rouge grenat
Verre
Bleu signal
Bleu signal
Déchets végétaux
Marron
Marron
Papier de bureau
Bleu translucide
Bleu translucide
Lavures
Vert translucide
Vert translucide
Chaque conteneur doit comporter le logo officiel du produit qu'il contient. Quand les conteneurs sont collectés par un transporteur privé, le nom de celui-ci doit être indiqué clairement.
Aucune publicité n'est autorisée sur les conteneurs mis à part le nom du propriétaire et de l'entreprise assurant le ramassage. Les conteneurs non conformes peuvent être séquestrés après avertissement au contrevenant."
b) Cela étant, on voit que l'interdiction de toute publicité sur les conteneurs découle de la directive et non directement du RGD. Elle ne repose ainsi pas sur une base légale au sens formel. La jurisprudence admet toutefois que l'atteinte à la liberté économique, lorsqu'elle n'est pas grave, peut reposer sur une habilitation générale donnée par la loi à l'autorité d'exécution, laquelle usera de son pouvoir d'appréciation, soit pour édicter une ordonnance, soit pour prendre des décisions concrètes (Jean-François Aubert et Pascal Mahon, Petit commentaire de la constitution, Zurich 2003, ad art. 27 n. 13; Etienne Grisel, op. cit., p. 240). L'atteinte est tenue pour grave, soit lorsqu'une activité est totalement prohibée, soit lorsqu'une profession est soumise à des conditions particulièrement rigoureuses (Etienne Grisel, op. cit., p. 239). Entrent notamment dans cette catégorie l'interdiction de toute pratique indépendante prononcée à l'égard d'un guérisseur (ATF 125 I 322) et d'un acuponcteur (ATF 125 I 335); l'exigence d'un certificat de capacité pour la profession d'avocat (ATF 122 I 130); ou la défense faite aux hygiénistes dentaires de pratiquer d'une façon indépendante (ATF 116 Ia 122). En l'espèce, on ne saurait considérer l'interdiction de mettre de la publicité sur les conteneurs comme une restriction grave à la liberté économique. L'interdiction ne porte en effet pas sur toute publicité. La recourante reste libre de faire de la publicité sur d'autres supports. La directive qui repose sur les art. 11 et 19 RGD doit par conséquent être tenue comme une base légale suffisante.
4. Il convient ensuite d'examiner si l'interdiction de toute publicité sur les conteneurs répond à un intérêt public.
a) Le RGD fait la distinction entre les ordures ménagères (art. 3), à savoir les déchets provenant des habitations et de leurs alentours qui doivent être régulièrement traités dans l'intérêt de la propreté et de la salubrité, et les déchets des entreprises (art. 4), à savoir les déchets assimilables aux ordures ménagères produits par l'industrie, le commerce, l'artisanat, les arts et métiers, les entreprises et les prestataires de services. Le ramassage et le traitement des ordures ménagères n'est pas soumis à une taxe particulière (le coût de ces prestations est financé par le produit des impôts, art. 26 let. c RGD a contrario); en revanche, le ramassage et le traitement des déchets des entreprises fait l'objet d'une taxe calculée proportionnellement au tonnage moyen des déchets produits (art. 26 let. c et 29 RGD). Les entreprises peuvent toutefois au lieu de recourir au ramassage officiel s'en charger elles-mêmes ou faire appel à des transporteurs privés, et en particulier à la recourante (art. 16 RGD); le cas échéant, elles ne paient pas la taxe. Les entreprises ne doivent pas utiliser des conteneurs spécifiques pour leurs déchets (art. 19 RGD); elles déposent en effet comme les ménages les déchets assimilables aux ordures ménagères dans des conteneurs vert alicante, le papier et le carton dans des conteneurs gris foncé avec couvercle rouge grenat, le verre dans des conteneurs bleu signal, etc. La directive exige toutefois que, lorsque les entreprises recourent à un transporteur privé, le nom de celui-ci soit indiqué clairement sur le conteneur (voir extrait reproduit ci-dessus).
b) Dans la décision attaquée, puis dans ses écritures, l'autorité intimée soutient que l'apposition d'un logo publicitaire sur les conteneurs est trompeuse, car elle laisse à penser que la prise en charge est assurée par un transporteur privé. Implicitement, l'intimée fait valoir ainsi que l'interdiction de toute publicité sur les conteneurs ramassés par ses agents poursuit deux objectifs: pratique, la mesure facilite le ramassage; elle permet effectivement un contrôle simple, rapide et sûr pour les ramasseurs; et financier, elle prévient le risque que certaines entreprises profitent du flou de la situation pour éluder la taxe; il s'agit effectivement d'éviter que la commune prenne en charge des déchets qui pourraient provenir d'entreprises qui n'auraient pas payé la taxe. De tels objectifs supposent cependant qu'il existe bien un risque de confusion. Or, dans ses écritures, la recourante conteste tout risque de confusion. Elle part toutefois du constat erroné que les déchets des entreprises sont déposés dans des conteneurs spécifiques, différents de ceux des ménages.
c) Dans la mesure où la directive exige que le nom du transporteur privé soit indiqué clairement sur le conteneur, la présence d'un logo publicitaire sur le conteneur peut effectivement laisser à penser que la prise en charge est assurée par un transporteur privé. A cet égard, il faut rappeler que l'autocollant "ordures" (logo officiel du contenu) doit figurer sur les conteneurs des privés, comme sur ceux des entreprises (les uns et les autres étant de couleur vert alicante). Cette indication ne permet pas de distinguer l'usager (privé ou entreprise, contrairement à ce qu'a pu croire la recourante), mais la nature des déchets (susceptibles ou non d'être incinérés) et ne sert donc qu'à faciliter le tri.
Au reste, il est vrai que l'instruction n'a permis d'établir qu'un seul cas de confusion (la commune avait collecté un conteneur d'entreprise, à la place de la recourante); ce cas avéré suffit à démontrer l'existence d'un risque de confusion et, par conséquent, la nécessité de prévenir d'autres cas. L'intimée a reconnu ignorer, faute d'inventaire, le nombre de cas où les agents d'assainissement ont omis de ramasser des ordures ménagères sticto sensu ou ont au contraire pris en charge des conteneurs de déchets d'entreprise destinés à d'autres prestataires assurant le ramassage à titre privé. Le Service d'assainissement ne tient pas d'inventaire, d'ailleurs difficile, sinon impossible à établir (lettre du 23 mai de l'intimée). Le risque de confusion entre les conteneurs pris en charge par la commune et ceux collectés par un transporteur privé est néanmoins indéniable. L'interdiction de toute publicité sur les conteneurs apparaît donc justifiée au moins par des objectifs pratiques et financiers; la mesure répond donc à un intérêt public.
A l'audience, la recourante a fait remarquer que la commune se chargeait exclusivement du ramassage des conteneurs marron (déchets végétaux) et gris foncé avec couvercle rouge grenat (papier et carton), qu'ils soient ou non pourvus de publicité . Compte tenu de ce monopole, elle considère qu'il n'y a aucun risque de confusion pour la prise en charge de ces conteneurs. A l'heure actuelle, les représentants de l'autorité intimée l'ont admis, aucune entreprise privée ne se charge du ramassage de ces types de conteneurs; il n'en demeure pas moins que la réglementation communale n'interdit pas le recours à des entreprises privées et, à l'avenir, il est donc possible que certaines entreprises offrent à leur tour ce genre de prestations. L'interdiction de toute publicité sur tous les conteneurs ramassés par la commune conserve donc sa raison d'être.
5. Reste enfin à examiner si l'interdiction de toute publicité sur les conteneurs respecte le principe de la proportionnalité.
a) Selon la jurisprudence, le principe de la proportionnalité signifie qu'une restriction à un droit constitutionnel doit être limitée à ce qui est nécessaire pour atteindre le but poursuivi, adéquate à ce but et supportable pour la personne visée par la mesure; une restriction n'est par cons¿uent pas conforme à ce principe s'il est possible d'atteindre le même résultat par un moyen moins incisif (ATF 129 I 12 consid. 9.1; 129 V 267 consid. 4.1.2; 128 I 92 consid. 2 b et les références citées); il doit exister un rapport raisonnable entre le but visé et les intérêts publics et privés compromis (ATF 126 I 219 consid. 2c; 124 I 40 consid. 3e; 119 Ia 348 consid. 2a et les références citées).
b) En l'espèce, il n'est pas contestable que l'interdiction de toute publicité sur les conteneurs est propre à atteindre le but visé, à savoir éviter les risques de confusion entre les conteneurs pris en charge par la commune et ceux collectés par un transporteur privé. On peut en revanche se demander si une mesure moins incisive serait envisageable. A l'audience, la recourant a indiqué que l'apposition d'un autocollant indiquant précisément "conteneur vidé par" permettrait d'éviter tout risque de confusion, sans interdire toute publicité. A l'instar de l'intimée, le tribunal admet que la multiplication des inscriptions sur les conteneurs compliquerait toutefois la tâche des ramasseurs et n'aurait pas l'effet souhaité. L'intitulé des logos publicitaires pourrait au surplus prêter à confusion: comment comprendre par exemple le logo "distribué par". Une solution simple et schématique, comme celle de l'interdiction de toute publicité sur les conteneurs, doit s'imposer. La mesure permet un contrôle rapide et efficace: si une inscription figure sur le conteneur, sa prise en charge est assurée par un transporteur privé; si aucune inscription ne figure sur le conteneur, il doit être collecté par la commune. En ce qui concerne la pesée des intérêts, force est d'admettre que l'intérêt public à ce que la commune ne prenne pas en charge les déchets d'entreprises qui n'auraient pas payé la taxe l'emporte sur l'intérêt privé de la recourante à mettre de la publicité sur les conteneurs (la réglementation n'interdit pas la publicité sur d'autres supports). Par ailleurs, la mesure choisie préserve l'égalité entre concurrents. Le principe de proportionnalité est donc respecté
6. Il résulte de ce qui précède que la réglementation communale qui interdit toute publicité sur les conteneurs n'est pas contraire à la liberté économique. Le recours doit dès lors être rejeté et la décision attaquée confirmée. La recourante, qui succombe, supportera les frais de justice. Elle n'aura par ailleurs pas droit à l'allocation de dépens.
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la Municipalité de Lausanne du 23 octobre 2006 est confirmée.
III. Un émolument de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge de la recourante OPEO SA.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 29 avril 2008
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l¿acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu¿elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.