TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 1er avril 2009
Composition
M. Pierre Journot, président; M. Jacques Monod, assesseur et M. Jean-Claude Favre, assesseur
recourants
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GROUPEMENT DES TRANSPORTEURS PROFESSIONNELS DU DISTRICT D'AIGLE, à Ollon VD,
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INDUSTRIE DU BOIS SUISSE, à Sion,
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Association Forestière Vaudoise et du Bas-Valais, à Echandens, Emile PIGUET, à Le Solliat, François GERMAIN, à St-George, Rémy FISCHER, à Le Sépey, représentés par l'avocat Charles-Henri DE LUZE, Avocat, à Lausanne,
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Association pour le développement du Pays-d'Enhaut, à Château-d'Oex,
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ASTAG - Berne, Section bernoise, à Bern, ASTAG - Vaud, Section Vaud, à Paudex, HEINZ ADDOR TRANSPORTS, à Gstaad, WALDVEREINIGUNG SAANENLAND, à Saanen, GEWERBEVEREIN, à Gstaad, FRISCHBETON OEY AG, à Saanen, LANDWIRTSCHAFTLICHE GENOSSENSCHAFT, à Gstaad, GSTAAD-SAANENLAND TOURISMUS, à Gstaad, BERGBAHNEN SAANENLAND-SIMMENTAL AG, à Saanenmöser, LANDWIRTSCHAFTLICHE VEREINIGUNG SAANENLAND, à Feutersoey Landwirtschaftliche Vereinigung Saanenland, à Feutersoey, BAUWERK AG, à Gstaad, Fritz BETTLER, à Gstaad, BONARIA AG, à Gstaad, GEHRET M. AG, à Feutersoey, Bau GOBELI, à Saanen, MORATTI METTLEN AG, à Saanen, MORATTI & SOHNE AG, à Gstaad, THONEN AG, à Gstaad, SORSAG AG, à Gstaad, HEFTI HOLZ GmbH, à Turbach, HEFTI-RYTER AG, à Lauenen b. Gstaad, Samuel GFELLER, à Schönried, Christian HAUSWIRTH, à Saanen, JUNGEN AG, à Gstaad, Peter MATTI, à Turbach, Arthur REICHENBACH, à Gstaad, RIEBEN AG, à Gstaad, Ledi SCHOPFER, à Feutersoey, STEFFEN AG, à Saanen, Daniel WYSSEN, à Saanen, ROLLI, à Gasel, Bruno BUCHS, à Gstaad, ADRIAN LANZ TRANSPORTE, à Gstaad, tous représentés par l'avocat Yves HOFSTETTER, Lausanne,
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Municipalité de Lutry, à Lutry,
autorité intimée
Département des infrastructures, Secrétariat général, représentée par Service des routes, à Lausanne,
Objet
Signalisation routière
Décisions du Département des infrastructures, Service des routes, publiée dans la FAO du 30 novembre 2004 (limitation de tonnage sur divers tronçons)
Vu les faits suivants
A. La présente cause, à laquelle ont été joints les dossiers GE.2004.0186, GE.20004.0187 et GE.2004.0194, a donné lieu à une procédure de recours incident teminée par un arrêt de la Section des recours du Tribunal administratif (devenu depuis lors la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal) dont la teneur est la suivante (RE.2005.003 du 24 mars 2005):
"A. Depuis le 1er janvier 2005, la circulation des poids lourds jusqu'à 40 tonnes est autorisée sur le territoire suisse (entrée en vigueur de l'art. 67 al. 1 lit. a de l'ordonnance du 13 novembre 1962 sur la circulation routière). En vue de l'entrée en vigueur de cette nouvelle réglementation, le Service des routes a mandaté des bureaux d'ingénieurs privés afin de vérifier si un certain nombre d'ouvrages d'art étaient en mesure de supporter le passage de véhicules de 40 tonnes. Les rapports des différents bureaux d'ingénieurs mandatés ont été transmis au Service des routes durant l'été et l'automne 2004.
B. Par décisions publiées dans la Feuille des avis officiels du 30 novembre 2004, le Département des infrastructures a décidé d’interdire la circulation des véhicules de plus de 28 tonnes, respectivement 18 tonnes, sur les tronçons suivants :
a) 28 tonnes
* Pont suspendu de Roche. RC 780a. Commune de Roche ;
* Pont suspendu de Grandchamp. RC 780a. Commune de Villeneuve ;
* Pont des Vernettes. RC 601a. Commune de Montpreveyres ;
* Pont de Corges. RC 601a. Commune de Payerne ;
* Pont suspendu de la Crottaz. RC 780a. Commune de Corseaux ;
b) 18 tonnes
* Estacade de Rossinière. RC 702a. Commune de Rossinière ;
* Estacades No 7 de la Vy Neuve, No 2 des Farettes, No 2 et 3 de Larvoinau Vétard, No 2 pl. Cobal ; sous les Caudreys, No 3 du Pissot, No 5 du Pissot, No 2 du Pissot, No 2 du Vuargny. RC 705a. Communes d’Aigle et d’Ormont-Dessous.
* Estacades du Trésil, des Grands-Crêts et de Pré Camuz. RC 251a. Communes des Clées.
* Pont sur le Grenêt. RC 632d. Communes de Vuibroye et Châtillens.
Par décision du 12 novembre 2004, le Département des infrastructures, Service des routes, a approuvé la décision de la Municipalité de Rougemont de limiter à 30 tonnes le poids maximum des véhicules autorisés à circuler sur certains tronçons des routes communales. Cette approbation a également été publiée dans la Feuille des avis officiels du 30 novembre 2004 en même temps que les limitations à 18 tonnes et 28 tonnes mentionnées ci-dessus.
B. Les restrictions de tonnages publiées dans la FAO du 30 novembre 2004 ont fait l’objet d’une vingtaine de recours auprès du Tribunal administratif, formés par des communes des régions concernées par les limitations, des entreprises et des associations liées directement ou indirectement aux transports routiers. Dans les accusés de réception des différents recours, datés des 16, 17, 20 et 21 décembre 2004, le magistrat instructeur a provisoirement accordé l’effet suspensif aux recours. Dans un courrier du 22 décembre 2004, le Service des routes a indiqué qu’il s’opposait à l’octroi de l'effet suspensif en invoquant notamment le fait que les restrictions contestées découlaient toutes d’expertises de bureaux d’ingénieurs reconnus, ces expertises pouvant être consultées au Service des routes. Dans un fax du même jour adressé à ce service, le magistrat instructeur a relevé qu’une décision sur effet suspensif ne pouvait pas être prise sur la base d’expertises que le Service des routes prétendait garder par devers lui et il invitait par conséquent ce dernier à transmettre sans délai son dossier original et complet au tribunal.
En date du 23 décembre 2004, le Service des routes a transmis au tribunal un certain nombre d’expertises concernant les ouvrages sis sur les RC 601a, 702a et 705a. Constatant que manquaient encore au dossier les expertises relatives aux autres ouvrages, le magistrat instructeur a invité le Service des routes à les transmettre sans délai. Le 24 décembre 2004, le Service a transmis au tribunal le rapport concernant le pont suspendu CFF de la Crottaz sur la RC 780a.
C. Dans une décision du 24 décembre 2004, le Service des routes a porté à 32 tonnes le poids maximal autorisé sur l'estacade de Rossinière (RC 702a).
D. Dans une décision incidente du 29 décembre 2004, le juge instructeur a levé l’effet suspensif et chargé le Service des routes de l’exécution des décisions attaquées publiées dans la FAO du 30 novembre 2004 ou modifiée en date du 24 décembre 2004 pour ce qui concerne la RC 702a.
a) Plusieurs des recourants au fond se sont pourvus contre cette décision auprès de la section des recours du Tribunal administratif, soit:
-- par acte du 6 janvier 2005, l’Association pour le développement du Pays d’Enhaut; celle-ci conclut au maintien de la limite à 28 tonnes sur la route du col des Mosses (RC 705a) ;
-- par acte commun du 7 janvier 2005, les municipalités des Communes de Carrouge, Savigny, Mézières, Vucherens, Ropraz, Forel, Servion, Essertes et Corcelles-le-Jorat; celles-ci concluent à ce que la décision sur effet suspensif soit réformée dans le sens où l'effet suspensif est accordé en ce qui concerne les restrictions limitant le Pont des Vernettes (RC 601a) à la circulation des véhicules ne dépassant pas un poids maximal de 28 tonnes et le Pont sur le Grenêt (RC 632d) à la circulation des véhicules ne dépassant pas un poids maximal de 18 tonnes.
-- par acte commun du 7 janvier 2005, l'Astag, Heinz Addor Transports, Waldvereinigung Saanenland, Gewerbeverein, Frischbeton Oey AG, Landwirtschaftlicher Genossenschaft, Gstaad-Saanenland-Simmental AG BSS. Landwirtschaflicher Vereinigung Saanenland, Bauwerk AG, Bettler Fritz, Bonaria AG, Gehret M. AG, Gobeli Bau, Moratti Mettlen AG, Moratti & Sohne AG, Thonen AG, Sorsag AG, Hefti Holz GmbH, Hefti-Ryter AG, Samuel Gfeller, Christian Hauswirth, Jungen AG, Peter Matti, Arthur Reichenbach, Rieben AG, Schopfer AG, Steffen AG, Daniel Wyssen, Rolli, Bruno Buchs, Adrian Lanz Transporte; ces recourants concluent à l'annulation de la décision incidente du 29 décembre 2004 et à ce que l'effet suspensif soit accordé aux recours interjetés contre les décisions du Service des routes du 30 novembre 2004 pour toutes les décisions concernées par le recours, étant précisé que sur la route 705A, à titre provisionnel, un poids maximal de 34 tonnes devrait être imposé.
-- par acte commun du 10 janvier 2005, les communes d’Ormont-Dessous, Ormont-Dessus, Leysin, Aigle, Château-d’Oex, Rossinière, Rougemont, Saanen, Gsteig, Lauenen et la Bergregion Obersimmental / Saanenland ; celles-ci concluent principalement à ce que la décision sur effet suspensif soit réformée dans le sens où l'effet suspensif est accordé en ce qui concerne les restrictions visant à limiter la circulation aux véhicules d'un poids maximal de 18 tonnes sur la RC 705a, subsidiairement à ce que la décision entreprise soit réformée dans le sens où l'effet suspensif est partiellement accordé s'agissant des restrictions de tonnages sur la RC 705a, le poids maximal autorisé étant fixé à 28 tonnes, plus subsidiairement à ce qu’elle soit réformée dans le sens où l'effet suspensif est partiellement accordé s'agissant des restrictions de tonnages sur la RC 705a, le poids maximal autorisé étant fixé à 28 tonnes avec des mesures de modération du trafic déterminées à dire d'experts;
-- par acte commun du 10 janvier 2005, l’Association forestière vaudoise et du Bas-Valais, Emile Piguet, François Germain et Rémy Fischer; ces derniers concluent principalement à ce que la décision sur effet suspensif soit annulée, la cause étant retournée au juge instructeur pour nouvelle décision et nouvelle instruction, subsidiairement à ce que la décision sur effet suspensif soit annulée dans la mesure où elle a trait aux tronçons RC 251a, RC 632a, Routes communales, RC 780a PS La Roche, RC 780a PS Grandchamp et Rc 601a Pont de Corges et retournée dans cette mesure au juge instructeur pour nouvelle décision et nouvelle instruction et à ce que la décision sur effet suspensif soit réformée en ce sens que l'effet suspensif concernant les tronçons RC 780a PS de la Crottaz, RC 702a, RC 601a Pont de Vernettes et RC 705a requis par les recourants à l'encontre de la décision du 30 novembre 2004 soit accordé et plus subsidiairement à ce que la décision sur effet suspensif soit réformée en ce sens que l'effet suspensif requis par les recourants à l'encontre de la décision du 30 novembre 2004 soit accordé.
-- par acte du 6 janvier 2005, Jacques-Aimé Henchoz; celui-ci conclut à ce que le tonnage sur la route 705a soit maintenu à 28 tonnes, voire porté à 32 tonnes.
Le 27 janvier 2005, le juge chargé de l’instruction du recours incident a déclaré irrecevable le recours déposé par l’Association pour le développement du Pays-d’Enhaut dès lors que l’avance de frais requise n’avait pas été effectuée et a rayé la cause du rôle en ce qui concerne le recours incident déposé par Jacques-Aimé Henchoz en raison de la décision d’irrecevabilité rendue par le juge instructeur au fond le 21 janvier 2005. Le Service des routes a déposé sa réponse le 28 janvier 2005 en concluant au rejet des recours incidents.
Chaque partie a pu ensuite déposer des observations complémentaires et finales.
E. Dans un courrier adressé le 3 janvier 2005 à la Municipalité de Corcelles-près-Payerne, le Service des routes a informé cette dernière que, suite à un contrôle complémentaire, il avait été constaté que le Pont de Corges était en mesure de supporter le passage des 40 tonnes.
F. En date du 12 janvier 2005, le Service des routes a transmis au tribunal les expertises relatives aux différents ponts ou estacades qui n’étaient pas encore en mains de ce dernier.
Considérant en droit
1. Selon l’art. 45 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA), le dépôt du recours ne suspend pas l’exécution de la décision attaquée, sauf décision contraire prise, d’office ou sur requête, par le magistrat instructeur. L’effet suspensif a pour but de maintenir une situation donnée de manière à ne pas vider le recours principal de son objet par une exécution prématurée de la décision attaquée (v. arrêts TA RE.2004/0020 du 14 juillet 2004 ; RE.2002/0011 du 12 mars 2002 ; RE.2001/0026 du 28 septembre 2001) ; il rend la décision contestée inefficace jusqu’à droit connu au fond. Selon le régime institué par la LJPA, le dépôt du recours ne suspend pas l’exécution de la décision attaquée, sauf décision contraire prise d’office ou sur requête par le magistrat instructeur (art. 45 LJPA). C’est dans le cadre d’une pesée générale des intérêts à prendre en considération que le juge instructeur doit déterminer si l’effet suspensif peut être accordé, retiré ou restitué au recours (v. arrêts RE.1993/0043 du 24 août 1993, in RDAF 1994, p. 321 ; RE.98/0030 du 20 octobre 1998) ; sa décision sur ce point doit résulter d’une balance des intérêts entre l’exécution immédiate de la décision attaquée et le maintien du régime antérieur jusqu’à droit connu.
La section des recours a été amenée à examiner fréquemment la question de l’effet suspensif dans le cadre de litiges en matière de construction. Elle a généralement confirmé que l’effet suspensif devait être accordé dans cette hypothèse tout en relevant que celui-ci pouvait être refusé lorsqu’un intérêt public ou privé commande l’exécution immédiate de la décision, notamment lorsque les travaux litigieux sont nécessaires pour éviter une mise en danger concrète et immédiate de biens de police comme la santé et la sécurité, ou pour des motifs relevant de la protection de l’environnement (v. notamment arrêts TA RE.1998/0007 du 9 avril 1998, RE.1997/0028 du 5 septembre 1997, RE.1997/0025 du 5 septembre 1997, RE.1996/0062 du 6 février 1997).
Il résulte de la jurisprudence constante de la section des recours que le pouvoir d’examen de cette dernière est limité à la légalité (art. 36 lit. a et c LJPA, cette dernière lettre a contrario), y compris l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation. La section des recours s’abstient de tenir compte de l’issue probable de la procédure, sauf si elle manifeste ; au surplus, elle examine pour l’essentiel si le juge instructeur a commis un excès ou un abus de son pouvoir d’appréciation et n’annule sa décision que s'il a omis de tenir compte d’éléments importants ou les a appréciés de manière erronée (Tribunal administratif, section des recours, RE.2004/0020 précité, RE.1999/0014 du 14 juillet 1999, RE.2001/0005 du 29 mars 2001 ; v. dans le même sens ATF L, du 11 novembre 1998, non publié, 2A.452/1998).
2. Dans le cas d’espèce, le juge instructeur, en se fondant pour partie sur les rapports des bureaux d'ingénieurs en sa possession au sujet de certains tronçons et pour partie sur les affirmations du Service des routes selon lesquelles les limitations de tonnage ordonnées pour les autres tronçons litigieux reposaient également sur les conclusions des experts mis en oeuvre, a décidé de lever l’effet suspensif qui avait été accordé provisoirement au moment de l’enregistrement des recours. Il a considéré que l’intérêt public invoqué par le service intimé à l'appui de sa demande de levée de l’effet suspensif, à savoir éviter le risque d’accident en cas de rupture d’un des ouvrages d’art concernés, l’emportait sur les intérêts économiques invoqués par les recourants. Dans la pesée des intérêts à laquelle il a procédé, le juge instructeur a ainsi considéré que la protection de la sécurité publique l’emportait sur les intérêts économiques invoqués par les recourants, quand bien même ceux-ci apparaissaient relativement importants.
En tranchant la question de l’effet suspensif de cette manière, le juge instructeur s’est conformé à la jurisprudence mentionnée ci-dessus selon laquelle, en principe, il y a lieu de refuser l’effet suspensif lorsque la mise en œuvre immédiate de la décision attaquée est nécessaire pour éviter une mise en danger concrète et immédiate de biens de police comme la santé ou la sécurité publique. Vu l’intérêt public en jeu, on ne saurait reprocher au juge instructeur d’avoir levé l’effet suspensif pour tous les tronçons concernés sur la base de l’évaluation du Service des routes selon laquelle, sur la base des expertises en sa possession, la sécurité des usagers était sérieusement compromise, ceci quand bien même le juge intimé n’avait pas pu prendre connaissance de tous les rapports d’expertise. On notera à cet égard que, de manière générale, le juge doit s'imposer une certaine retenue dans l'examen des questions de nature technique, notamment à l'égard des préavis des services cantonaux spécialisés (v. arrêt TA AC 96/0031 du 2 décembre 1996 et références citées). Il ne doit ainsi s'écarter de ces derniers que s'il a des raisons suffisantes de douter de leur bien-fondé. Dans le cas d'espèce, le juge instructeur n'avait pas a priori de raisons de mettre en cause les conclusions du service cantonal spécialisé (soit le Service cantonal des routes) en ce qui concerne la dangerosité des ouvrages litigieux. Au surplus, il lui appartenait de se prononcer à très bref délai sur la requête de levée de l'effet suspensif, soit avant la fin de l'année 2004, dès lors que l'ouverture du réseau routier au trafic 40 tonnes entrait en vigueur le 1er janvier 2005. Dans ces conditions, faute de disposer d'autres avis d'experts susceptibles de remettre en cause les conclusions du Service des routes, on voit mal comment le juge instructeur aurait pu, vu le type d'intérêt public en jeu, ne pas entrer en matière sur la requête formulée par ce service tendant à la levée de l'effet suspensif. On ne saurait en tous les cas considérer qu’à cette occasion le juge instructeur a excédé son pouvoir d’appréciation ou abusé de celui-ci.
Certes, comme les recourants l’ont fait valoir dans leurs écritures, il apparaît que des convois de plus de 40 tonnes ont utilisé tout ou partie des ouvrages d’art litigieux par le passé, notamment sur la base d’autorisations délivrées par le Service des routes et le Service des automobiles et de la navigation, ceci sans problèmes particuliers. On peut également s’étonner avec les recourants de ce que le Service des routes n’ait apparemment pas réagi immédiatement lorsqu’il a pris connaissance des expertises sur lesquelles il se fonde aujourd’hui. Ces différents éléments, quand bien même ils sont susceptibles de mettre en doute le caractère d’urgence des limitations ordonnées, ne sont cependant pas suffisants pour remettre en cause le bien-fondé de la décision prise par le juge intimé qui, dans le doute, a privilégié la sécurité publique. La section des recours ne saurait dès lors annuler ou réformer la décision prise par ce dernier, ce d’autant moins qu’elle est aujourd’hui en possession de la totalité des rapports d’expertises sur lesquels le Service des routes s’est fondé pour ordonner les restrictions litigieuses. Or, ces rapports confirment que, en l’état, les ouvrages d’art concernés ne sont pas en mesure de supporter le passage de camions de 40 tonnes, à tout le moins jusqu'à ce que certains travaux de renforcement soient effectués. Dans la plupart des cas, les expertises confirment précisément les tonnages imposés par l'autorité intimée. Dans d'autres cas (Estacades du Trésil et des Grands-Crêts sur la RC 251a), elles constatent que l'ouvrage d'art ne supportera pas le passage des 40 tonnes, sans indiquer le tonnage maximal admissible. Pour ces ouvrages également, l'autorité de céans ne dispose pas d'éléments justifiant de s'écarter, au stade provisionnel, des limitations décidées par le service cantonal spécialisé sur la base des rapports qui lui ont été remis.
Contrairement à la requête formulée dans ce sens par certains recourants, il n’appartient au surplus pas à la section des recours, dans le cadre d'une procédure de nature incidente, de se livrer à un examen de la situation de chacun des ouvrages d’art litigieux et de procéder dans ce cadre à des mesures d’instruction telles que vision locale, audition de témoins ou expertises. Il n’appartient notamment pas à la section des recours de mettre en œuvre, dans ce cadre, des expertises afin d’examiner si les griefs formulés par les recourants à l’encontre des rapports des bureaux d'ingénieurs mis en oeuvre par le Service des routes sont fondés. Ce type de mesures d’instruction devra cas échéant être décidé par le magistrat instructeur chargé de la cause au fond.
3. Dans leur recours incident, certains recourants ont relevé, à juste titre, que les limitations ordonnées par le Service des routes vont au-delà de la question de savoir si les ouvrages d'art peuvent supporter des 40 tonnes puisque, par exemple pour la RC 705a, le tonnage est désormais limité à 18 tonnes à plusieurs endroits alors que la limitation était précédemment à 28 tonnes. Ces recourants ont dès lors demandé qu’à titre subsidiaire, la décision relative à l’effet suspensif soit précisée en ce sens que des tonnages supérieurs à ceux ordonnés par le Service des routes, tout en demeurant inférieurs à 40 tonnes, sont admis. A cet égard, il convient de relever ce qui suit :
a) Dans leur pourvoi du 10 janvier 2005, les recourants Communes d’Ormont-Dessous et consorts ont conclu, à titre subsidiaire, à ce que la décision sur effet suspensif soit réformée en ce sens que l’effet suspensif soit partiellement accordé s’agissant des restrictions de tonnage sur la RC 705a, le poids maximal étant fixé à 28 tonnes. Plus subsidiairement encore, ces recourants ont conclu à ce que la décision sur effet suspensif soit réformée en ce sens que l’effet suspensif soit partiellement accordé s’agissant des restrictions de tonnage sur la RC 705a, le poids maximal étant fixé à 28 tonnes avec des mesures de modération du trafic fixées à dires d’expert.
La section des recours ne saurait entrer en matière sur ces conclusions subsidiaires dès lors qu’il résulte des rapports relatifs à la RC 705a produits par le service des routes que les ouvrages concernés ne supportent pas, en l'état, un tonnage supérieur à 18 tonnes. Seules des expertises complémentaires pourraient, cas échéant, permettre de vérifier si les propositions des recourants sont admissibles sur le plan de la sécurité publique. Or, pour les raisons évoquées ci-dessus, on ne saurait ordonner ce type de mesures dans le cadre d'une procédure incidente.
b) Pour les mêmes raisons que celles qui viennent d’être évoquées, il n’y a pas lieu de faire droit à la conclusion prise par les recourants ASTAG et consorts dans le recours incident du 7 janvier 2005 tendant à ce que, à titre provisionnel, un poids maximal de 34 tonnes soit autorisé sur la RC 705a.
4. Il résulte de ce qui précède que les recours incidents doivent être rejetés et les frais mis à la charge des recourants.
Par ces motifs la section des recours du Tribunal administratif arrête:
I. Les recours incidents sont rejetés.
II La décision du juge instructeur du 29 décembre 2004 dans les causes GE.2004.0185, GE.2004.0186, GE.2004.0187 et GE.2004.0194 est confirmée.
III. Un émolument de 500 (cinq cents) francs est mis à la charge des recourants Municipalité de Carrouge et consorts.
IV. Un émolument de 500 (cinq cents) francs est mis à la charge des recourants ASTAG et consorts.
V. Un émolument de 500 (cinq cents) francs est mis à la charge des recourants Association forestière vaudoise et du Bas-Valais et consorts."
B. Dans la procédure au fond, le Service des routes a répondu aux recours le 16 mars 2005 puis le tribunal a tenu le 18 avril 2005 une audience durant laquelle les parties présentes ont passé la convention suivante:
"Convention
entre le Département des infrastructures, d’une part et les recourants, d’autre part :
Le Service des routes s’engage à :
1. fournir dans les 10 jours au tribunal et aux recourants un état de la situation des restriction actuelles et planifiées sur les routes du canton ainsi qu’une planification des travaux d’assainissement.
2. d’ici la fin du mois de mai 2005 à effectuer les sondages préconisés sur l’estacade de Rossinière et à fournir d’ici le 20 juin 2005 les conclusions et le cas échéant le programme d’action afin de permettre au plus vite l’ouverture aux 40 tonnes sur cette estacade
3. préalablement à la pose des panneaux de restriction sur le port sur le Grenet, à mettre sur pied d’entente avec les Municipalités d’Essertes, Servion, Ferlens et Vuibroye un itinéraire de déviation
4. associer étroitement les recourants à la « task force » mise sur pied par le Département des infrastructures, notamment l’ASTAG, les communes recourantes et l’association forestière vaudoise et du Bas-Valais.
Moyennant exécution de ce qui précède, parties sollicitent du Tribunal la suspension de l’instruction qui sera reprise à la requête de la partie la plus diligente."
Aucune des parties n'a requis la reprise de l'instruction. Comme cela résulte de l'exposé des motifs des deux décrets dont il sera question plus loin, le Service des routes a pris des mesures telles que le rétrécissement de la chaussée sur les ouvrages litigieux, avec pose de signalisations. Certains tronçons ont été rouverts au trafic lourd avec des restrictions, par exemple en trafic alterné sur le côté montagne des estacades litigieuses. Par exemple, la route du Col des Mosses a pu être rouverte au trafic pour 32 tonnes. Au fil du temps et des mesures prises par l'autorité intimée, divers recourants ont retiré leur recours, souvent en motivant ce retrait par l'évolution de la situation et les travaux entrepris sur les tronçons concernés, voire par le fait que les restrictions de tonnage avaient été levées totalement. Le juge instructeur a pris acte des retraits sans frais et interpellé les recourants restant en cause en date des 19 novembre 2008 et 10 mars 2009, en exposant qu'il était temps de mettre fin à la suspension de la procédure et en attirant leur attention sur le décret adopté par le Grand Conseil le 8 novembre 2005 accordant un crédit-cadre de CHF 14'010'000.- pour le renforcement d'ouvrages d'art du réseau routier cantonal prioritaire pour le trafic de 40 tonnes (BGC session novembre 2005 p. 4950), puis sur le nouveau décret adopté le 10 février 2009 accordant un crédit additionnel de 4'500'000 fr. pour le renforcement au trafic 40 t de divers ouvrages d'art (FAO no 17 du 27 février 2009 p. 3). Le juge instructeur a également indiqué que le tribunal devrait examiner s'il ne devrait pas statuer sur le fond dans le même sens que la section des recours du Tribunal administratif dans son arrêt RE.2005.0003 du 24 mars 2005. La commune de Lutry a exposé à plusieurs reprises, notamment le 12 décembre 2008, qu'elle maintenait son recours pour le motif que la limitation de tonnage sur la RC 780 subsistait. Le dernier avis du juge communiquait aux parties une liste contenant les indications suivantes:
Recours encore pendants au 10 mars 2009:
ADRIAN LANZ TRANSPORTE, Gstaad
Me Hofstetter
Association Forestière Vaudoise et du Bas-Valais, Echandens
Me de Luze
Association pour le développement du Pays-d'Enhaut, Château-d'Oex
ASTAG - Berne, Bern
Me Hofstetter
ASTAG - Vaud, Paudex
Me Hofstetter
BAUWERK AG, Gstaad
Me Hofstetter
BERGBAHNEN SAANENLAND-SIMMENTAL AG, Saanenmöser
Me Hofstetter
BETTLER Fritz, Gstaad
Me Hofstetter
BONARIA AG, Gstaad
Me Hofstetter
BUCHS Bruno, Gstaad
Me Hofstetter
FISCHER Rémy, Le Sépey
Me de Luze
FRISCHBETON OEY AG, Saanen
Me Hofstetter
GEHRET M. AG, Feutersoey
Me Hofstetter
GERMAIN François, St-George
Me de Luze
GEWERBEVEREIN, Gstaad
Me Hofstetter
GFELLER Samuel, Schönried
Me Hofstetter
GOBELI Bau, Saanen
Me Hofstetter
Groupement des transporteurs du district d'Aigle
GSTAAD-SAANENLAND TOURISMUS, Gstaad
Me Hofstetter
HAUSWIRTH Christian, Saanen
Me Hofstetter
HEFTI HOLZ GmbH, Turbach
Me Hofstetter
HEFTI-RYTER AG, Lauenen b. Gstaad
Me Hofstetter
HEINZ ADDOR TRANSPORTS, Gstaad
Me Hofstetter
INDUSTRIE DU BOIS SUISSE, Sion
JUNGEN AG, Gstaad
Me Hofstetter
LANDWIRTSCHAFTLICHE GENOSSENSCHAFT, Gstaad
Me Hofstetter
LANDWIRTSCHAFTLICHER VEREINIGUNG SAANENLAND, Feutersoey
Me Hofstetter
MATTI Peter, Turbach
Me Hofstetter
MORATTI & SOHNE AG, Gstaad
Me Hofstetter
MORATTI METTLEN AG, Saanen
Me Hofstetter
Municipalité de Lutry, Lutry
PIGUET Emile, Le Solliat
Me de Luze
REICHENBACH Arthur, Gstaad
Me Hofstetter
RIEBEN AG, Gstaad
Me Hofstetter
ROLLI, Gasel
Me Hofstetter
SCHOPFER Ledi, Feutersoey
Me Hofstetter
SORSAG AG, Gstaad
Me Hofstetter
STEFFEN AG, Saanen
Me Hofstetter
THONEN AG, Gstaad
Me Hofstetter
WALDVEREINIGUNG SAANENLAND, Saanen
Me Hofstetter
WYSSEN Daniel, Saanen
Me Hofstetter
Recours retirés au 10 mars 2009:
BERGREGION OBERSIMMENTAL-SAANENLAND, Blumenstein
Me Haldy
Commune de Château-d'Oex, Château-d'Oex
Me Haldy
Commune de Gsteig, Gsteig b. Gstaad
Me Haldy
Commune de Lauenen, Lauenen b. Gstaad
Me Haldy
Commune de Rougemont, Rougemont
Me Haldy
Commune de Saanen, Saanen
Me Haldy
Défense-Base logistique de l'armée, St-Maurice
DESPOND SA, Bulle
GLASSON MATERIAUX SA, Bulle
GROUPEMENT FORESTIER DU P.E., Rossinière
HENCHOZ Jacques-Aimé, L'Etivaz
MORIER-GENOUD Michel, Château-d'Oex
Municipalité d'Aigle, Aigle
Me Haldy
Municipalité de Carrouge, Carrouge
Me Haldy
Municipalité de Corcelles-le-Jorat, Corcelles-Le-Jorat
Municipalité de Corcelles-près-Payerne, Corcelles-Près-Payerne
Municipalité de Forel-sur-Lucens, Forel-Sur-Lucens
Me Haldy
Municipalité de Leysin, Leysin
Me Haldy
Municipalité de Mézières, Mézières
Me Haldy
Municipalité de Moudon, Moudon
Municipalité de Payerne, Payerne
Municipalité de Ropraz, Ropraz
Me Haldy
Municipalité de Rossinière, Rossinière
Me Haldy
Municipalité de Savigny, Savigny
Me Haldy
Municipalité de Servion, Servion
Me Haldy
Municipalité de Vucherens, Vucherens
Me Haldy
Municipalité d'Essertes, Essertes
Me Haldy
Municipalité d'Ormont-Dessous, Le Sépey
Me Haldy
Municipalité d'Ormont-Dessus, Les Diablerets
Me Haldy
WALDBESITZERVEREIN Obersimmental-Saanenland, Oeschseite
C. Le Tribunal a indiqué aux recourants restant en cause qu'il statuerait à fin mars 2009 sur les recours qui n'auraient pas été retirés d'ici au 27 mars 2009.
Le groupement des transporteurs professionnels du district d'Aigle a retiré son recours par lettre du 13 mars 2009. Industrie du bois Suisse romande en a fait de même par lettre du 25 mars 2009. Enfin, la Commune de Lutry a également retiré son recours le 27 mars 2009 en exposant avoir reçu du Service des routes l'assurance que l'abrogation de la limitation de tonnage sur la RC 780 serait publiée courant avril 2009.
Les recourants représentés par l'avocat de Luzer ont demandé le 16 mars 2009, pour pouvoir se déterminer sur le maintien de leur recours, que le Service de routes soit interpellé pour savoir quels sont les tronçons concernés par le recours qui font l'objet des décrets. Les recourants représentés par l'avocat Hostetter ont formé la même requête. Le juge instructeur a indiqué que ce courrier serait soumis au tribunal qui déciderait soit de compléter l'instruction, soit de passer au jugement.
Le Tribunal, qui a pris connaissance de ces dernières interventions, a délibéré par voie de circulation dans la composition indiquée en tête du présent arrêt et annoncée aux parties en raison de la fin des fonctions de l'assesseur Tzieropoulos, remplacé par l'assesseur Favre.
Considérant en droit
1. Comme cela a déjà été jugé dans une cause concernant la route communale Bretonnières - Agiez (arrêt du Tribunal administratif GE.2005.0144 du 12 juin 2006; v. ég. GE.2000.0080 du 15 décembre 2000), la limitation du tonnage décidée par l'autorité cantonale constitue une mesure de réglementation locale du trafic au sens de l'art. 3 LCR qui prévoit notamment, dans sa teneur en vigueur depuis le 1er janvier 2007, ce qui suit:
Art. 3 Compétence des cantons et des communes
1 La souveraineté cantonale sur les routes est réservée dans les limites du droit fédéral.
2 Les cantons sont compétents pour interdire, restreindre ou régler la circulation sur certaines routes. Ils peuvent déléguer cette compétence aux communes sous réserve de recours à une autorité cantonale.
3 La circulation des véhicules automobiles et des cycles peut être interdite complètement ou restreinte temporairement sur les routes qui ne sont pas ouvertes au grand transit; les courses effectuées pour le service de la Confédération sont toutefois autorisées.
4 D’autres limitations ou prescriptions peuvent être édictées lorsqu’elles sont nécessaires pour protéger les habitants ou d’autres personnes touchées de manière comparable contre le bruit et la pollution de l’air, pour éliminer les inégalités frappant les personnes handicapées, pour assurer la sécurité, faciliter ou régler la circulation, pour préserver la structure de la route, ou pour satisfaire à d’autres exigences imposées par les conditions locales Pour de telles raisons, la circulation peut être restreinte et le parcage réglementé de façon spéciale, notamment dans les quartiers d’habitation. Les communes ont qualité pour recourir lorsque des mesures touchant la circulation sont ordonnées sur leur territoire.
Selon l'art. 101 al. 3 de l'ordonnance du Conseil fédéral sur la signalisation routière du 5 septembre 1979 (OSR), les signaux et les marques ne doivent pas être ordonnés et placés sans nécessité ni faire défaut là où ils sont indispensables. S'il est nécessaire d'ordonner une réglementation locale du trafic, l'art. 107 al. 5 OSR précise que l'autorité doit opter pour la mesure qui atteint son but en restreignant le moins possible la circulation. Lorsque les circonstances qui ont déterminé une réglementation locale du trafic se modifient, cette réglementation sera réexaminée et, le cas échéant, abrogée par l'autorité. Ainsi, les cantons et les communes bénéficient d'une grande marge d'appréciation, mais les décisions prises sur la base de l'art. 3 al. 4 LCR doivent respecter le principe de la proportionnalité. (GE.2005.0144 déjà cité; GE 2004.0177 du 13 juin 2005, cons. 5 et réf. citées). En d'autres termes, les mesures administratives de limitation ne sont licites que si elles sont propres à atteindre le but d'intérêt public recherché, en restreignant le moins possible la circulation et tout en ménageant le plus possible la liberté individuelle. Il faut qu'il existe un rapport raisonnable entre le but visé et les restrictions de liberté qu'il nécessite (Bussy, Rusconi, Code suisse de la circulation routière, 3ème éd. n. 5.7 ad art. 3 al. 4).
2. La Municipalité de Lutry demande, dans son recours du 17 décembre 2004 (dossier joint GE.2004.0194), l'annulation de la limitation à 28 tonnes du passage supérieur de la Crottaz en faisant valoir que cette limitation empêchera le passage des camions de 40 tonnes sur la RC 780a entre Lutry et Vevey, ce qui reportera ce trafic sur la jonction d'autoroute Belmont-Lutry dont l'accès principal est constitué par la RC 770b qui traverse le territoire de Lutry du sud au nord et dont la pente et l'aménagement ne permettent pas un tel trafic de véhicules lourds. On peut se demander si la municipalité de Lutry ne doit pas se voir dénier la qualité pour recourir, comme l'avait fait l'arrêt GE.2000.0080 du 15 décembre 2000 pour le motif que les recourants n'étaient pas concernés par la limitation litigieuse, mais seulement exposés à ce que le trafic soit détourné sur les chemins qu'ils habitent. Elle ne se trouve apparemment pas dans l'hypothèse (qui lui conférerait qualité pour recourir selon l'art. 3 al. 4 in fine LCR) où des mesures touchant la circulation sont ordonnées sur son territoire. Peu importe cependant car pour les motifs exposés ci-dessous, le bien-fondé de la limitation imposée sur le passage supérieur de la Crottaz ne peut pas être mis en doute faute d'un avis d'expert contredisant les données techniques utilisées par l'autorité intimée. Le fait que le passage de la Crottaz ait, comme l'indique la lettre du Service des routes à la Municipalité de Lutry du 14 décembre 2005, été transféré à la commune de Corseaux en tant que tronçon en traversée de localité (voir à ce sujet GE.2005.0097 du 21 décembre 2005) ne change rien à cette situation. La Commune de Lutry ayant finalement retiré son recours, il y a lieu d'en prendre acte.
3. ASTAG et consorts, dans leur recours du 20 décembre 2004 déposé par l'avocat Hofstetter, invoquent principalement le préjudice économique et environnemental causé par les limitations de tonnage. Il en va de même pour le recours du même jour déposé sous la plume de l'avocat de Luze par l'Association Forestière Vaudoise et du Bas-Valais et ses consorts. De même également, dans son recours du 14 décembre 2004, le Groupement des transporteurs du district d'Aigle se borne à faire valoir que les limitations de tonnage litigieuses pénalisent lourdement l'économie régionale.
Les recours ont été déposés alors que les expertises techniques n'étaient pas connues des recourants. Certains d'entre eux mettent en doute les impératifs de sécurité qui motivent les décisions attaquées. Tel est en particulier le cas de celui des recourants ASTAG et consorts représentés par l'avocat Hofstetter. Le Service des routes s'est déterminé à ce sujet dans sa réponse du 16 mars 2005 en exposant notamment que s'il est vrai qu'un certain contingent de poids lourds de 40 tonnes a circulé sur les ouvrages litigieux, c'était avant que le modèle de charge élaboré par l'OFROU en 2001 n'amène à constater finalement que les normes de sécurité n'étaient pas respectées. Depuis lors, les différents recourants n'ont pas entrepris de contester les données techniques sur lesquelles l'autorité intimée s'est fondée. En réalité, l'essentiel du temps qu'a duré l'audience du 18 avril 2005 a été consacré par les recourants à faire prendre par le Secrétaire général du département intimé des engagements sur les mesures à prendre en vue de rétablir la circulation sur les tronçons litigieux. Un certain nombre de mesures ont été prises et des travaux effectués, si bien qu'une partie des recours semble avoir perdu leur objet, quand ils n'ont pas été purement et simplement retirés.
Le tribunal constate dans ces conditions, comme l'avait déjà fait la Section des recours dans son arrêt du 24 mars 2005, qu'on voit mal, compte tenu de l'intérêt public en jeu qui est d'éviter des accidents majeurs, comment on pourrait envisager de lever les restrictions litigieuses qui seraient toujours en vigueur actuellement. Il aurait fallu pour cela que des expertises complémentaires permettent de mettre en doute celles sur lesquelles l'autorité intimée s'est fondée. Les recourants n'ont pas - à juste titre probablement - requis de telles mesures d'instruction, si bien qu'il est inutile en l'état que le tribunal établisse par le menu la liste des restrictions pour lesquelles les recours auraient encore un objet. Pour les mêmes motifs, il est inutile d'interpeller le Service des routes sur la question de savoir quels sont les tronçons concernés par les recours encore pendants qui font l'objet des décrets évoqués ci-dessus.
Il résulte de ce qui précède que les recours qui n'ont pas été retirés doivent être rejetés dans la mesure où ils ont encore un objet.
4. Le recours de l'Association pour le développement du Pays-d'Enhaut est réputé retiré, comme l'indique l'avis du juge instructeur du 10 mars 2009, qui rappellait que cette association avait déclaré qu'il lui paraissait suffisant que ses fondatrices, les communes de Rossinière, Rougemont et Château d'Oex (qui ont retiré leur recours) représentent ses intérêts.
Il y a lieu de prendre également acte du retrait du recours de la Commune de Lutry, ainsi que de celui du Groupement des transporteurs professionnels du district d'Aigle et de celui d'Industrie du bois Suisse romande.
5. S'agissant des frais, il y a lieu de renoncer à en percevoir auprès des auteurs des recours qui ont été retirés.
Pour ce qui concerne les autres recours qui sont rejetés dans la mesure où ils ont encore un objet, il y aurait lieu en principe de prélever un émolument (art. 49 al. 1 LPA). Cependant, comme l'indique la réponse du Service des routes du 16 mars 2005, la décision d'ouvrir les routes au trafic des 40 tonnes pour le 1er janvier 2005 date du 1er novembre 2000. On peut donc se demander, comme l'a fait la section des recours dans son arrêt du 24 mars 2005, pourquoi le Service des routes n'a pas réagi immédiatement lors du dépôt des expertises dans le courant de 2004 et pourquoi il a attendu le 30 novembre 2004 pour publier les restrictions litigieuses prenant effet au 1er janvier 2005, puis prendre ensuite seulement les diverses mesures qui ont permis de lever ou d'atténuer ces restrictions. Les contraintes budgétaires et de procédure invoquées par le Service des routes ne changent rien au fait que c'est probablement ce retard qui a provoqué le dépôt des recours dans l'urgence. Dans ces conditions, il y a lieu de laisser les frais à la charge de l'Etat, comme le permet l'art. 49 al. 2 LPA pour le cas où les frais ont été causés par le comportement de la partie qui obtient gain de cause. Il n'y a toutefois pas lieu d'allouer des dépens.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Il est pris acte du retrait des recours de l'Association pour le développement du Pays-d'Enhaut, du Groupement des transporteurs professionnels du district d'Aigle, d'Industrie du bois Suisse romande et de la Commune de Lutry
II. Les autres recours sont rejetés dans la mesure où ils ont encore un objet.
III. L'arrêt est rendu sans frais.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 1er avril 2009
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.