CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R ET du 23 juillet 2003
sur le recours interjeté par A. X.________, dont le conseil est l'avocat Guillaume Perrot, à Lausanne
contre
la décision de la Municipalité de Lausanne du 15 avril 2003 (licenciement au 31 juillet 2003).
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Composition de la section: M. Jean-Claude de Haller, président; M. Rolf Wahl et M. Jean-Daniel Henchoz, assesseurs. Greffier: M. Thierry de Mestral.
Vu les faits suivants:
A. A. X.________ est né le ********. Il a été nommé en qualité de ******** à la direction des Services industriels de Lausanne (ci-après: les SI), provisoirement le 1er janvier 1972, puis définitivement le 1er janvier 1973.
Les SI ont accordé leur confiance à A. X.________ qui a obtenu plusieurs promotions:
- le 1er janvier 1990: adjoint technique;
- le 1er novembre 1990: chef du bureau technique (traitement classe 7);
- le 1er janvier 1992: chef de bureau technique (traitement classe 6);
- le 1er janvier 1996: chef de bureau technique (traitement classe 5);
- le 1er janvier 2000: chef de la distribution du gaz.
Lors de ses deux derniers entretiens de collaboration, A. X.________ a obtenu la mention très bien, ce qui correspond à des exigences remplies, voire dépassées; il a parfaitement rempli toutes les tâches de son poste, comme le mentionne le dernier entretien de collaboration, daté de 2001.
B. Ces bonnes relations de travail se sont brutalement dégradées après que le Tribunal correctionnel de l'arrondissement de Lausanne eut, par jugement du 13 décembre 2002 (confirmé par la Cour de cassation pénale du Tribunal cantonal le 27 juin 2003), condamné A. X.________ pour acceptation d'un avantage à la peine de quatre mois d'emprisonnement, avec sursis pendant deux ans (ch. VII), libéré A. X.________ du chef d'accusation de contrainte (ch. VIII) et dit que A. X.________ était le débiteur de l'Etat de Vaud de la somme de 10'000 fr. à titre de créance compensatrice (ch. IX).
C. On extrait du jugement pénal du 13 décembre 2002 les passages suivants:
"Depuis 1991, A. X.________ est devenu chef du Bureau technique au service du gaz des SI Lausanne, fonction qu'il a occupée jusqu'au début de l'année 2000. Ce service traitait de la maintenance du réseau du gaz, de la pose et du remplacement des canalisations. Selon l'accusé, il s'occupait de la supervision de l'avancement des travaux et du contrôle s'agissant des travaux d'urgence. Il était ainsi responsable de faire les attachements en vérifiant, au moyen des rapports journaliers notamment, que les factures étaient en conformité avec les travaux. Aux débats, il a reconnu qu'il avait un certain pouvoir de décision sur la tarification des travaux. L'accusé a expliqué qu'il n'avait en revanche pas la compétence pour adjuger des travaux et que le choix des entreprises de génie civil se faisait par soumissions publiques ou restreintes, une adjudication directe étant toutefois possible en cas d'urgence. Il a précisé en cour d'enquête qu'il n'avait qu'une compétence d'adjudication de 2'000 fr., qu'à partir de là c'était le chef de service jusqu'à 10'000 fr., puis le directeur des SI jusqu'à 50'000 fr. et que pour une somme supérieure c'était la Municipalité elle-même qui décidait. A cet égard, A. X.________ a expliqué aux débats que c'était lui qui établissait les tableaux sur les résultats des soumissions présentées à la Municipalité. On constate ainsi qu'il avait un certain pouvoir d'appréciation de ces soumissions. Il est également vraisemblable qu'il ait eu un pouvoir de suggestion, ce qui n'est pas contesté par ********, responsable de la comptabilité des SI de la Ville de Lausanne, à tout le moins pour des montants qui peuvent encore être considérés comme relativement faibles.
(...)
Sur la base du nombre de factures découvertes par l'inspecteur Gitz et en tenant compte d'une moyenne d'une heure et demie par facture, le salaire horaire versé à B. X.________ correspond à 173 fr. 50 en 1993, 177 fr. 30 en 1994 et 440 fr. 75 en 1995, ce qui équivaut, transformé en semaine de quarante heures, à un salaire mensuel théorique de 26'000 à 60'000 francs".
En résumé, la justice pénale a reproché à A. X.________ d'avoir, dans le cadre de ses fonctions, usé de son influence pour attribuer (ou faire attribuer) des travaux à une société de son ami A. Y.________ en échange de contre-prestations pécuniaires. A. X.________ a perçu ces avantages de manière indirecte, par l'intermédiaire de son épouse B. X.________ qu'A. Y.________ avait engagée, en février 1993 pour taper des factures pour son groupe d'entreprises.
Il a également été fait grief à A. X.________ de s'être "fait offrir un téléviseur d'une valeur de 2'398 fr. par C. Z.________, qui travaillait aussi pour le Service du gaz de la Ville de Lausanne. A la demande du fonctionnaire communal, C. Z.________ s'est rendu à un rendez-vous sur un chantier au centre de Lausanne et a été d'accord d'acheter cet appareil. Il espérait avoir plus de travail aux SI, ainsi que le lui faisait miroiter A. X.________."
D. Suite au jugement pénal du 13 décembre 2002, les SI ont ouvert une enquête disciplinaire contre A. X.________: ils l'en ont informé par lettre du 18 décembre 2002. Parallèlement, le Syndic de Lausanne lui a écrit, le 30 décembre suivant, pour lui faire part de la décision municipale d'ouvrir une enquête administrative à son encontre. Le 29 janvier 2003, Eliane Rey, Directrice des SI et Christian de Torrenté, chef du service juridique de la Ville ont entendu A. X.________, assisté de son conseil, au sujet des faits qui lui étaient reprochés. A. X.________ a été avisé que ces faits paraissaient devoir aboutir à son licenciement pour justes motifs. Enfin, le Syndic de Lausanne à écrit le 7 février 2003 à A. X.________ ce qui suit:
"La Municipalité, dans sa séance du 6 février dernier, a pris connaissance des faits qui vous sont reprochés; elle a décidé, vu leur gravité, de vous licencier pour le 31 mai 2003.
C'est là toutefois une décision de principe puisque vous avez décidé d'en appeler à la Commission paritaire qui se prononcera d'ici à quelques semaines.
(...)"
A. X.________ a été suspendu de ses fonctions à titre préventif.
E. Le 5 mars 2003, sans attendre le préavis de la Commission paritaire qui a siégé le 26 mars suivant, A. X.________ a adressé un recours au Tribunal administratif contre la "décision de principe" du 7 février 2003 et a demandé, à titre de mesures provisionnelles, à être réintégré au sein de l'administration communale. La municipalité de la Commune de Lausanne (ci-après: la municipalité) a déposé sa réponse le 26 mars 2003.
Le 31 mars 2003, le juge instructeur du Tribunal administratif a écarté la requête de mesures provisionnelles (ch. I) et a confirmé pour la durée de la procédure cantonale de recours la mesure de suspension du recourant à titre préventif (ch. II).
F. Par décision du 15 avril 2003, la municipalité a licencié pour justes motifs A. X.________ pour le 31 juillet 2003 en maintenant son droit au traitement jusqu'à cette date. A. X.________ a recouru contre cette décision le 6 mai 2003. Il a conclu à l'admission du recours, à l'annulation de la décision du 15 avril 2003 et à sa réintégration dans ses fonctions. Il a en outre produit un certificat médical (du 6 mars 2002) attestant que A. X.________ avait consulté un médecin pour soigner des troubles psychiques survenus à la suite de son licenciement.
G. Le Tribunal administratif a tenu audience le 18 juin 2003. Christian de Torrenté y a représenté la municipalité. Il a admis que celle-ci s'était mal exprimée le 7 février 2003, précisant qu'il avait toujours été question d'un licenciement pour justes motifs, et que l'ouverture d'une enquête administrative avait pour but d'entendre A. X.________. Pour le surplus, il a repris l'argumentation développée dans le mémoire réponse de la municipalité du 26 mars 2003: il serait impossible de recueillir le préavis de la Commission paritaire sans que celle-ci ait connaissance de la décision que la municipalité envisage de prendre contre un fonctionnaire, de sorte que la municipalité prend une décision de principe sur la base du dossier, décision qui n'a encore aucun effet sur les droits et les obligations du fonctionnaire et transmet le dossier à la Commission paritaire; c'est seulement à réception du préavis très sommairement motivé de celle-ci que la municipalité prend une décision formelle, qui confirme ou infirme sa position initiale, notamment si la Commission paritaire ne se range pas à la position municipale de principe.
Sur le fond, le représentant de la municipalité a expliqué, en substance, que A. X.________ occupait, au sein de l'administration communale, un poste où il traitait des dossiers ayant des implications pécuniaires, ce qui suppose une relation de confiance intégrale. Cela implique qu'un fonctionnaire occupant un tel poste se mette à l'abri des pressions de tiers, ce que A. X.________ n'a pas fait en acceptant les faveurs d'A. Y.________ et d'C. Z.________. Pour la municipalité, ces avantages sont clairement en relation avec le poste occupé.
A. X.________ a de son côté admis à l'audience que les faits qui lui ont été reprochés étaient répréhensibles. Il a soutenu n'avoir jamais eu le sentiment de commettre un délit aussi grave que celui qui lui a été reproché.
Considérant en droit:
1. Déposé dans le délai de vingt jours fixé par l'art. 31 al. 1 de la loi vaudoise du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (ci-après: LJPA), le recours est intervenu en temps utile. Il est au surplus recevable en la forme.
2. Nommé provisoirement le 1er janvier 1972 puis définitivement le 1er janvier 1973, le recourant est fonctionnaire de la Commune de Lausanne. En cette qualité, il est soumis au règlement lausannois pour le personnel et l'administration communale du 11 octobre 1977 (ci-après: RPAC), en application de l'art 1 al. 1 RPAC.
L'art. 23 RPAC stipule ce qui suit:
"Il est interdit au fonctionnaire de solliciter, d'accepter ou de se faire promettre en raison de sa situation, pour lui ou pour autrui, des dons, cadeaux, pourboires, ou autres avantages (al. 1).
Il lui est également interdit de prendre un intérêt pécuniaire direct ou indirect aux soumissions, adjudications et ouvrages de la Commune (al. 2). "
En l'espèce, l'autorité intimée reproche au recourant d'avoir profité de sa position au sein de l'administration communale en percevant des avantages, directement ou indirectement (par l'intermédiaire de son épouse B. X.________, notamment). Il aurait donc eu un intérêt pécuniaire aux soumissions, adjudications et ouvrages de la commune, en violation de l'art. 23 RPAC. Ces faits ont été retenus comme constant par le jugement du Tribunal correctionnel de l'arrondissement de Lausanne du 13 décembre 2002, confirmé par l'arrêt de la Cour de cassation pénale du 27 juin 2003 et le tribunal de céans les tient pour établis, conformément à la jurisprudence selon laquelle l'autorité administrative ne peut s'écarter du jugement pénal que si elle est en mesure de se fonder sur des constatations de fait inconnues du juge pénal ou qu'il n'a pas prises en considération, s'il existe des preuves nouvelles dont l'appréciation conduit à un autre résultat, si l'appréciation à laquelle s'est livré le juge pénal se heurte clairement aux faits constatés (voir notamment ATF 119 Ib 158, consid. 3; SJ 1994, p. 310).
3. L'art. 27 RPAC prévoit que "la Municipalité peut prononcer une sanction disciplinaire contre le fonctionnaire qui néglige ses devoirs ou les enfreint intentionnellement". L'art. 28 RPAC énonce les sanctions disciplinaires qui peuvent être prononcées, la plus grave étant la révocation.
L'art. 70 RPAC stipule ce qui suit:
"La Municipalité peut en tout temps licencier un fonctionnaire pour de justes motifs en l'avisant trois mois à l'avance au moins si la nature des motifs ou de la fonction n'exige pas un départ immédiat (al. 1).
Constituent de justes motifs l'incapacité ou l'insuffisance dans l'exercice de la fonction et toutes autres circonstances qui font que, selon les règles de la bonne foi, la poursuite des rapports de service ne peut être exigée (al. 2). "
Le recourant reproche à l'autorité intimée de ne pas distinguer clairement entre la sanction disciplinaire (art. 27 RPAC) et le licenciement pour justes motifs (art. 70 RPAC). Le représentant de l'intimée a clarifié ce point à l'audience du 18 juin 2003: malgré les termes imprécis qui ont parfois été employés, il a toujours été question de licenciement pour justes motifs (art. 70 RPAC). Cette explication est corroborée par les pièces versées au dossier. L'intimée qui a entendu le recourant le 29 janvier 2003 lui a fait savoir que les faits qui lui étaient reprochés paraissaient devoir aboutir à son "licenciement pour justes motifs". L'intimée utilise l'expression "de vous licencier" dans sa décision du 15 avril 2003.
Le Tribunal administratif retient donc que l'intimée a pris la décision de licencier le recourant pour justes motifs au sens de l'art. 70 RPAC.
4. Un licenciement pour justes motifs n'implique pas nécessairement qu'une faute soit imputable au fonctionnaire. L'autorité qui licencie doit cependant démontrer que la continuation de l'activité est devenue impossible, même en raison d'événements ne tenant pas au comportement de l'intéressé. Peuvent ainsi être considéré comme justes motifs toutes circonstances qui, d'après les règles de la bonne foi, font admettre que l'autorité qui nomme ne peut plus continuer les rapports de service (art. 70 al. 2 RPAC). Un agent public peut être licencié pour justes motifs tenant à sa personne ou dans l'intérêt du service, lorsque par exemple un conflit de personnalité affecte le bon fonctionnement de celui-ci (B. Knapp, Précis de droit administratif, 4ème éd., Bâle 1991, p. 646).
En l'espèce, le recourant conteste l'existence de justes motifs susceptibles d'aboutir à son licenciement nonobstant le jugement le condamnant à une peine de quatre mois d'emprisonnement avec sursis pendant deux ans pour acceptation d'un avantage.
5. Conformément au principes dégagés par la jurisprudence du Tribunal fédéral en droit privé (mais qui peuvent être appliqués par analogie en droit de la fonction publique), pour justifier un licenciement le manquement imputé au collaborateur, indépendamment de la question de la faute, doit être objectivement de nature à ruiner le rapport de confiance, ou tout le moins à l'ébranler à un point tel qu'on ne saurait exiger la continuation des rapports de service (voir par exemple ATF 116 II 145, consid. 6a et les réf. cit.). L'ampleur des exigences à poser pour que soit justifiée une résiliation ne se détermine pas de façon abstraite ou générale, mais dépend concrètement de la position et des responsabilités de l'intéressé, de la nature et de la durée des rapports de travail, ainsi que du genre et de l'importance des griefs en cause (ibidem). Il a également été jugé qu'une infraction pénale commise au détriment de l'employeur constitue ordinairement un juste motif de résiliation (voir notamment ATF 117 II 560 consid. 3b), à la différence d'une infraction commise au détriment de tiers, qui ne justifie en principe une résiliation que si elle revêt une gravité particulière ou porte atteinte à la réputation de l'entreprise, ou encore met en cause l'honorabilité de l'intéressé, avec les problèmes que cela peut poser dans la collaboration avec les autres membres du personnel.
En l'espèce, le recourant a été condamné pour acceptation d'un avantage (selon l'art. 316 CP ancien, en raison du principe de la lex mitior), délit qui fait partie des infractions contre les devoirs de fonction et les devoirs professionnels du titre XVIIIème du Code pénal. Il s'agit donc typiquement d'une infraction commise au détriment de l'employeur, avec la circonstance aggravante que ce dernier est une collectivité publique, et que le but de la disposition pénale est précisément d'éviter de donner l'impression que l'administration pourrait être corrompue ou influencée. L'existence d'une telle condamnation, à elle seule et objectivement, quelle que soit la gravité subjective de la faute commise, est de nature à rompre la confiance que les responsables d'une administration doivent pouvoir placer dans leurs subordonnés, et justifie par conséquent un licenciement, et même probablement un licenciement avec effet immédiat. Cette constatation générale conduit déjà à considérer la mesure prise par la municipalité de Lausanne à l'encontre du recourant comme fondée, et par conséquent au rejet du recours.
6. On peut toutefois ajouter, pour être complet, différents éléments d'appréciation propres au cas d'espèce. Il ressort du jugement pénal que le recourant avait une certaine marge d'autonomie pour les soumissions et que, vraisemblablement, il avait un pouvoir de proposition important concernant l'attribution des marchés. Il en résulte que sa compétence d'adjudication, théoriquement limitée à 2'000 fr. était en pratique supérieure. Il est ainsi correct de considérer que le poste du recourant impliquait des responsabilités financières relativement importantes. Compte tenu de la position du recourant et de la confiance particulière que suppose la nomination à un tel poste, il est certain que l'intéressé n'offrait plus de garanties suffisantes quant à un exercice convenable de la fonction (art. 5 RPAC). La municipalité ne peut donc qu'être suivie lorsqu'elle invoque la rupture du lien de confiance, laquelle ne permet plus de maintenir le recourant à un poste susceptible d'être exposé à la critique.
7. Selon le recourant, la décision querellée violerait le principe de proportionnalité. Ce principe a pour fonction principale de "canaliser" l'usage de la liberté d'appréciation: lorsque la loi laisse à l'autorité le choix entre diverses mesures, pour lesquelles elle est également compétente, sa liberté est restreinte, la sélection est orientée par l'exigence d'une adéquation à la fin d'intérêt public qui est poursuivie (P. Moor, Droit administratif, vol. I, Les fondements généraux, Berne 1994, no 5.2.1.1).
Le principe de la proportionnalité comporte traditionnellement trois aspects : d'abord le moyen choisi doit être propre à atteindre le but fixé (règle d'aptitude); deuxièmement, entre plusieurs moyens, on doit choisir celui qui porte l'atteinte la moins grave aux intérêts privés (règle de nécessité); enfin l'on doit mettre en balance les effets de la mesure choisie sur la situation de l'administré avec le résultat escompté du point de vue de l'intérêt public (proportionnalité au sens étroit) (sur tous ces points, voir notamment RDAF 1998 I 175, et les réf. cit., plus particulièrement ATF 123 I 112).
S'agissant de la règle d'aptitude, la mesure prise par la municipalité a pour but d'écarter le recourant d'un poste qui comporte des responsabilités financières. Par définition, le licenciement permet d'atteindre ce but.
S'agissant de la règle de nécessité, qui se confond in casu avec celle de la proportionnalité au sens étroit, on ne voit pas quelle autre mesure moins incisive pourrait permettre d'atteindre le but d'intérêt public recherché (soit le bon fonctionnement des services de distribution du gaz et, sur un plan plus général, la protection de la confiance que le public doit avoir dans l'administration). Une simple sanction financière n'entrait pas en ligne de compte, à l'évidence. Un déplacement, même avec réduction de traitement, n'aurait rien changé à une situation jugée à juste titre intolérable par la municipalité, soit la gestion d'affaires publiques par une personne condamnée pour avoir fait intervenir ses intérêts privés dans l'accomplissement de ses tâches. Il est certain qu'un licenciement pour un fonctionnaire arrivant en fin de carrière a des conséquences particulièrement pénibles. La municipalité a d'ailleurs dans une certaine mesure tenté de les atténuer, en ne prononçant pas un licenciement avec effet immédiat, mais en respectant le délai prévu par le statut communal. Mais ces conséquences, pour graves qu'elles soient, ne sont pas hors de proportions avec l'intérêt public à ce que la gestion des affaires de la collectivité soit confiée à des personnes présentant toutes les garanties d'intégrité nécessaires. Dans la situation donnée, le licenciement était la seule mesure envisageable dès lors que ces garanties n'existaient plus.
8. Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours. Conformément à la jurisprudence constante du Tribunal administratif en matière de contentieux de la fonction publique communale, il ne sera pas prélevé d'émolument ni alloué de dépens.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.
III. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 23 juillet 2003/gz
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.