CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET
du 21 août 2003
sur le recours interjeté par Plakanda Awi AG, Boulevard de Grancy 39, 1006 Lausanne, représentée par Me Cornelia Seeger Tappy, avocate à Lausanne
contre
la décision de la Municipalité de Payerne, représentée par Me Philippe-Edouard Journot, avocat à Lausanne, du 25 novembre 2002, lui refusant l'autorisation d'aménager deux emplacements destinés à l'affichage publicitaire.
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Composition de la section: M. François Kart, président; M. Patrice Girardet et M. Jean‑W. Nicole, assesseurs. Greffier: M. Cyrille Bugnon.
Vu les faits suivants:
A. Plakanda Awi AG est une entreprise spécialisée dans l'affichage publicitaire. Par courrier du 1er octobre 2002, elle a sollicité auprès de la Municipalité de Payerne l'autorisation d'aménager deux panneaux d'affichage publicitaire de format R12 (130 X 271,5 cm) sur la parcelle 777 du cadastre communal. Ce bien-fonds est régi par le plan de quartier "Général Guisan", légalisé le 14 octobre 1999. Il est la propriété de COOP Immobilien AG (ci-après COOP), qui y a fait construire un centre commercial. Les panneaux d'affichage projetés seraient érigés dans la zone 2B du plan de quartier, constituée d'aménagements extérieurs et située au nord-est du centre commercial. Le périmètre 2B est délimité au sud par les voies CFF, au nord par la RC 518 et à l'est par le bâtiment du centre commercial proprement-dit. Il comprend un giratoire permettant l'accès au parking depuis la RC 518, ainsi que des aménagements extérieurs (pelouse, arborisation diverse). L'un des panneaux serait érigé le long du mur du bâtiment, l'autre au centre du périmètre, en bordure de la voie d'accès. La COOP a autorisé leur présence sur sa parcelle.
B. La Commune de Payerne a fait effectuer une étude sur l'aménagement des espaces publics de son territoire, dans le soucis notamment d'améliorer la gestion des procédés de réclame en ville et aux abords de celle-ci. Cette étude a abouti le 8 octobre 1999 à un concept directeur, sur la base duquel la commune a entrepris la refonte de son règlement sur les procédés de réclame, toujours en voie d'adoption. Lors de la construction de son centre commercial, la municipalité a exigé que COOP lui soumette pour approbation "un concept global (plan d'ensemble) des procédés de réclame (totem, enseignes, affichages)", destinés à être aménagés sur la parcelle 777. Un tel plan a été élaboré par COOP et, après quelques modifications, il a été entériné par décision municipale du 30 janvier 2002. Il comporte des détails précis sur le genre, le format et le texte des procédés, lesquels sont visualisés sur des plans annexés à la décision.
C. Par décision du 25 novembre 2002, la municipalité a refusé d'accorder l'autorisation sollicitée au motif que les panneaux porteraient atteinte à l'esthétique d'un axe routier menant au centre-ville. Dans sa décision, la municipalité précisait qu'elle avait demandé des concessions architecturales à la COOP afin de préserver l'aspect de l'entrée de la ville, direction Corcelles, notamment par la mise en place d'un écran végétal sur la façade du bâtiment sur laquelle devrait être implanté un des panneaux litigieux.
D. Plakanda Awi AG recourt au Tribunal administratif en concluant à la réforme de la décision municipale, en ce sens que l'autorisation est accordée. La municipalité conclut au rejet du recours. Lors d'une audience tenue le 19 juin 2003, le tribunal a entendu les parties et procédé à une visite des lieux. La recourante a produit treize photographies illustrant des exemples d'affichage dans la ville de Payerne. Ernest Bucher, ingénieur au service de la commune entré en fonction en 1997, a déclaré qu'aucune demande d'affichage n'avait été sollicitée depuis cette date, excepté une autorisation accordée à un concurrent de la recourante pour des panneaux destinés à recevoir des affiches culturelles.
Considérant en droit:
1. Aux termes de l'art. 17 de la loi du 6 décembre 1988 sur les procédés de réclame (ci-après LPR), les affiches ne sont autorisées que sur les emplacements et les supports spécialement désignés à cet effet, de façon permanente ou temporaire, par l'autorité compétente (al. 1er). Les communes doivent autoriser un ou plusieurs emplacements si la demande leur en est faite (al. 2). La municipalité est chargée de l'application de la loi et de ses dispositions d'exécution sur tout le territoire communal (art. 23). Pour déterminer les emplacements admissibles, l'autorité doit prendre en considération les buts poursuivis par la loi, qui sont, aux termes des art. 1 et 4 LPR, d'assurer la protection des sites, le repos public, ainsi que la sécurité routière, des piétons et des véhicules. L'art. 18 LPR prévoit que les communes peuvent édicter, en matière de procédés de réclame, un règlement communal d'application destiné à poursuivre ces objectifs.
La Commune de Payerne a fait usage de cette compétence en édictant son règlement sur les procédés de réclame légalisé le 11 mai 1973 (ci-après RC).
2. L'application de ces règles relevant avant tout des circonstances locales, l'autorité chargée d'en assurer le respect se trouve dotée d'un large pouvoir d'appréciation (ATF 115 Ia 367; RDAF 1987, p. 155). A défaut de base légale l'autorisant à examiner l'opportunité de ce genre de décision, le Tribunal administratif ne dispose dès lors que d'un pouvoir d'examen limité à la conformité au droit, au déni de justice ou à la constatation inexacte ou incomplète de faits pertinents, respectivement à la sanction d'un abus ou d'un excès de ce pouvoir d'appréciation (art. 36 LJPA). L'existence d'un pouvoir discrétionnaire ne signifie pas en effet que l'autorité soit libre d'agir comme bon lui semble. Elle ne peut ni renoncer à exercer ce pouvoir, ni faire abstraction des principes constitutionnels régissant le droit administratif, tels ceux de la légalité, de l'égalité de traitement, de la proportionnalité ou de la prohibition de l'arbitraire (B. Knapp, Précis de droit administratif, 4ème édition, N° 161 et ss). Dans l'exercice de son pouvoir d'appréciation, elle est notamment liée par les critères qui découlent du sens et du but de la réglementation applicable, de même que par les principes généraux du droit (ATF 107 Ia 204; 104 Ia 212 et les références).
3. La recourante soutient que les emplacements choisis pour l'implantation des panneaux litigieux ne méritent pas de protection particulière sur le plan esthétique. Elle soutient en outre que la municipalité a autorisé divers emplacements d'affichage, dont plusieurs groupes de panneaux R12, le long des voies d'accès à la ville et à l'intérieur de la ville. Elle invoque par conséquent une inégalité de traitement.
a) Le Tribunal administratif a déjà eu l'occasion de trancher la question de savoir si une autorité municipale pouvait refuser d'autoriser la pose de nouveaux panneaux d'affichage afin d'éviter leur prolifération sur le territoire communal (arrêts GE 98/049 du 2 mai 2002; GE 97/185 du 16 avril 1998; GE 98/025 du 19 mai 1998 et GE 98/126 du 5 juillet 1999). Il a relevé à cet égard que la règle de l'art. 17 al. 2 LPR, selon laquelle les communes doivent autoriser un ou plusieurs emplacements si la demande leur en est faite, n'impose qu'une obligation limitée (créer un ou quelques emplacements), et qu'une fois cette obligation remplie, elle peut refuser "discrétionnairement" tout autre emplacement (arrêt GE 92/011 du 7 juin 1993 et les références citées, notamment le rappel des travaux préparatoires de la loi, BGC automne 1988, p. 461 et ss, spécialement 477 et 503). Le tribunal a aussi souligné à cette occasion que cette disposition ne conférait pas à l'administré un droit à l'obtention d'une autorisation, en tout cas lorsqu'aucune disposition du règlement communal ne prévoit un tel droit, et a conclu que l'autorité municipale a le pouvoir de refuser une autorisation lorsqu'elle estime qu'un secteur donné comporte déjà suffisamment d'emplacements d'affichage et que l'octroi de nouvelles autorisations entraînerait une dégradation de l'esthétique d'un quartier ou d'un secteur. Ainsi, une municipalité peut, dans une vision à plus longue échéance, souhaiter préserver une localité d'une prolifération excessive de panneaux publicitaires (ibidem). Comme rappelé ci-avant, ce pouvoir d'appréciation doit cependant s'exercer dans les limites des principes constitutionnels régissant le droit administratif.
b) Dans un arrêt récent, le Tribunal fédéral a précisé qu'une commune, autonome dans le domaine de l'appréciation esthétique des constructions, installations, réclames et enseignes, peut, sans sortir du cadre de sa liberté de décision, s'opposer à l'implantation d'une réclame supplémentaire dans le but d'"éviter qu'un quartier déjà pas très beau ne devienne franchement laid", pour autant toutefois qu'une politique stricte et cohérente soit, à l'avenir, appliquée dans le quartier en question, sans quoi l'annonceur débouté aurait le droit de renouveler sa demande en invoquant le droit à l'égalité de traitement (ATF non publié du 7 décembre 1999 dans la cause 1P.402/1999c, commune de La Chaux-de-Fonds contre P. AG, cité in Territoire & Environnement, publication de l'ASPAN, mai 2001, p. 21). Pour examiner le grief relatif à l'égalité de traitement, il convient par conséquent d'examiner si la décision litigieuse s'inscrit dans une politique cohérente de la gestion des procédés de réclame dans le secteur litigieux et, plus généralement, dans la commune de Payerne.
b) aa) L'instruction a révélé que la municipalité a entrepris depuis quelques années une réflexion sur la gestion des procédés de réclame sur le territoire communal, notamment dans le soucis de préserver son centre historique et de rendre la cité plus attrayante, pour le tourisme notamment. Il en est résulté la conception directrice des espaces publics d'octobre 1999. Le souci de la municipalité de gérer les procédés de réclame dans le secteur litigieux s'est notamment concrétisé dans le règlement du plan de quartier "Général Guisan" qui a été adopté en relation avec la construction du centre COOP. L'art. 2.1 du règlement prévoit ainsi que "les façades seront traitées avec un soin particulier en rapport avec l'avant plan qu'elles forment vis-à-vis de la Vieille Ville" (al. 1er) et que "le choix de matériaux et des couleurs sera soumis préalablement pour accord à la municipalité, de même que les moyens d'éclairage et les procédés de réclame choisis (enseignes, signalisation, etc. )"(al. 2). Enfin, la municipalité a exigé de la COOP qu'elle lui fournisse, préalablement à la mise à l'enquête publique de son centre commercial, un plan d'ensemble des procédés de réclame (totem, enseignes, affichage) liés à ce centre. On précisera que le plan d'ensemble tend non seulement à la sauvegarde esthétique de la zone en tant que telle, mais aussi à celle de la vue sur la cité et son abbatiale, plus généralement, à celle de l'accès accueillant le visiteur au centre de l'agglomération.
b) bb)L'aménagement des principaux axes menant au centre-ville semble être l'objet d'une attention particulière de la part de l'autorité communale. La RC 518, depuis laquelle les panneaux litigieux seraient clairement visibles, compte parmi ces axes. Lors de la vision des lieux, le tribunal a constaté, qu'au passage du pont enjambant les voies CFF, l'usager en provenance de Corcelles jouit d'un point de vue sur la vieille ville et l'abbatiale de Payerne. Au premier plan de son champ de vision se tient le centre commercial, en particulier le côté où la recourante souhaiterait ériger ses panneaux publicitaires. On ne saurait dès lors suivre la recourante lorsque celle-ci affirme que les panneaux litigieux n'auraient aucun impact visuel lorsqu'on entre dans Payerne depuis cet axe. Le fait que le périmètre du plan de quartier constitue une zone à caractère essentiellement commercial bordée par une voie ferrée n'exclut pas, au surplus, toute mesure de protection. Lors de l'audience, la municipalité a ainsi expliqué qu'elle avait exigé la réduction de drapeaux à l'enseigne COOP à cet endroit dans le but de ne pas masquer la vue sur la vieille ville en arrière-plan. Elle a indiqué également que la façade nord-est du bâtiment, actuellement en béton brut, serait prochainement recouverte d'éternit afin d'éviter qu'elle ne jure avec son arrière-plan. L'on peut ainsi considérer que l'esthétique de ce lieu, qui offre la première vision sur la ville, a fait l'objet d'une réflexion approfondie.
b)cc) Il résulte de ce qui précède que les décisions querellées ont été prises conformément à une politique communale en matière de procédés de réclame qui apparaît avoir été mise en place depuis plusieurs années par la municipalité. Cette politique s'avère cohérente dès lors qu'elle vise à maîtriser la prolifération des procédés de réclame ainsi que leur effet indésirables en matière d'esthétique, ceci notamment en exigeant dans certains cas des mesures de planification. On constate également que, contrairement à d'autres affaires jugées par le tribunal, la recourante n'a pas démontré que des autorisations auraient été délivrées en violation des principes mis en place depuis quelques années dans le cadre de cette politique. Certes, la recourante a produit des pièces qui montrent que des emplacements pour l'affichage ont été autorisés dans le passé dans des secteurs qui pourraient également être sensibles sur le plan paysager. Ainsi que cela résulte des explications fournies par le responsable communal lors de l'audience, ces autorisations sont toutefois toutes antérieures à 1997, correspondant à l'année où il a pris ses fonctions. Interpellée au sujet de photographies produites par la recourante, la municipalité a admis que cinq panneaux d'affichage ont été autorisés postérieurement à 1997 sur le parking situé à l'ouest du centre commercial. La municipalité a expliqué qu'elle avait délivré ces autorisations parce qu'il s'agissait d'affichage à caractère culturel, qu'elle entend distinguer de l'affichage publicitaire proprement dit. On notera que cette décision s'écarte des recommandations contenues dans le concept directeur du 8 octobre 1999, qui préconise de réserver les emplacements tels que les parkings à l'affichage publicitaire. Elle ne permet pas cependant à elle seule de conclure à l'existence de contradictions et d'inégalités dans la mise en oeuvre de la politique municipale. Elle est en effet fondée sur une distinction qui n'est pas arbitraire et qui est opérée par le concept directeur lui-même. On relèvera en outre que le parking sur lequel les emplacements d'affichage ont été autorisés n'est pas compris dans le périmètre du plan de quartier "Général-Guisan" et qu'il n'était par conséquent pas concerné par le plan d'ensemble exigé de COOP. Quoi qu'il en soit, force est d'admettre que, de par son emplacement au centre d'un parking, cet affichage n'a pas le même impact esthétique que les panneaux litigieux sur le site. On ne peut ainsi déduire du comportement de la municipalité une violation du principe de l'égalité de traitement.
4. Il résulte de ce qui précède que la municipalité était en droit, dans le cadre du large pouvoir d'appréciation qui lui est conféré en la matière, de refuser les autorisations demandées par la recourante en invoquant des motifs d'esthétique et de protection des sites, ceci sans violer le principe d'égalité de traitement. Il n'est dès lors pas nécessaire d'examiner si, comme la municipalité l'a soutenu dans sa réponse, cette décision peut se fonder au surplus directement sur la violation de certaines dispositions du règlement communal et du plan de quartier "Général-Guisan".
5. Il résulte des considérants que le recours doit être rejet. Vu le sort du recours, il convient de mettre les frais de la cause à la charge de la recourante. La Municipalité de Payerne, qui a consulté un avocat, a droit à des dépens.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la Municipalité de Payerne du 25 novembre 2002 est confirmée.
III. Un émolument de 1'000 (mille) francs est mis à la charge de la recourante.
IV. Plakanda Awi AG versera la somme 1'500 (mille cinq cents) francs à la Municipalité de Payerne à titre de dépens.
Lausanne, le 21 août 2003
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.