CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET du 24 juillet 2003
sur le recours interjeté par :
- Jean LAUBER, à Allaman
- Anton Bühlmann et consorts, tous à Allaman ou à Féchy
- Les Antiquaires du Château d'Allaman, pour qui agit leur président J.-E. Mermier, à Allaman,
- L.V.F. S.A., à Féchy,
- Jaccoud Transports S.A., à Féchy
- la Commune de Féchy, dont le conseil est l'avocat Raymond Didisheim, à Lausanne,
- Cornaz & Fils SA, dont le conseil est l'avocat Benoît Bovay, à Lausanne,
- Marcello et Monica Fernandez, dont le conseil est l'avocat Jean-Emmanuel Rossel, Morges,
contre
la décision du Département des infrastructures, Service des routes, du 7 mars 2002, publiée dans la Feuille des avis officiels du 26 mars 2002, instaurant d'une part une signalisation "Circulation interdite aux voitures automobiles et aux motocycles", riverains autorisés (OSR 2.13), et d'autre part une zone à vitesse limitée au moyen des signaux OSR 2.59.2 (zone à vitesse limitée à 30 km/h).
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Composition de la section: M. Pierre Journot, président; M. Jean-Claude Maire et M. Jean-Daniel Henchoz, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. Une partie des faits de la présente cause a déjà été constatée par le Tribunal administratif dans un arrêt connu des parties, rendu sur recours de Cornaz & fils SA contre une mesure d'interdiction de circuler pour les camions. On tire de cet arrêt GE 1999/0159 du 31 janvier 2002, disponible sur le site internet du Tribunal, le passage suivant:
"Le village d'Allaman est bordé au sud par la route cantonale Lausanne-Genève (RC 1, "Route Suisse"). Il est traversé dans l'axe nord-sud par la RC 54, dont la tracé à l'intérieur du village est sinueux. Au sortir du village du côté nord, la RC 54 longe le Château d'Allaman puis rejoint le débouché du chemin qui mène à l'usine du Clos de la recourante. Au-delà en direction du nord, la RC 54 relie le village, en passant sous la voie CFF, à l'autoroute Lausanne-Genève, par la jonction autoroutière Aubonne-Allaman. La RC 54 se poursuit vers le nord est pour rejoindre la RC 55, qui assure la liaison directe entre Aubonne au nord et la "Route Suisse" au sud.
Les terrains situés au sud de l'autoroute, de part et d'autre de la voie CFF, sur les territoires d'Allaman, Aubonne, Etoy et Saint-Prex, sont inclus dans le plan d'affectation cantonal 299 "Littoral Parc". Entre la jonction autoroutière Aubonne-Allaman et le village d'Allaman, on y trouve notamment le centre commercial Ikea et celui, en construction, de Coop. Le PAC 299 a fait l'objet d'un rapport d'impact sur l'environnement (et rapport 26 OAT) du 31 mai 1996 dont il résulte qu'il doit s'inscrire dans les grandes lignes du plan directeur cantonal et des pôles de développement économique et répondre aux souhaits des quatre communes concernées (Rapport du 31.5.96, ch. 7.1). Ce rapport montre que la traversée du village d'Allaman par la RC 54 constitue l'un des problèmes liés au respect de l'OPB: le trafic journalier moyen y atteint 2000 véhicules/jour (chiffres 1993) et elle ne pourra pas absorber, pour respecter l'OPB, plus de 1'000 véhicules/jour supplémentaires (Rapport du 31.5.1996, ch. 1.3). Avec le développement complet du pôle d'intérêt cantonal impliquant la construction d'une demi-jonction autoroutière à Saint-Prex, l'augmentation de trafic en traversée d'Allaman sur la RC 54 sera de l'ordre de 500 véhicules/jour (Rapport du 31.5.1996, ch. 6.3).
Ce rapport précise encore (ch. 5.2) que parmi les mesures d'aménagement proposées par le plan d'affectation figure la suppression de la RC 54 dans la traversée d'Allaman par création d'une place de retournement au nord du Château et la création d'une zone 30 km/h dans la localité. Le giratoire de retournement a fait l'objet d'un préavis municipal du 14 juin 2001, qui précise que cet ouvrage est "pris en charge par le PAC". Quant à l'instauration de la zone 30 km/h, elle aurait été refusée, apparemment par l'autorité cantonale, selon les indications fournies par la commune en audience.
Un second rapport (Littoral Parc PAC 299, planification des circulations, Transitec juillet 2000) indique que les charges de trafic ont évolué entre 1993 et 1999. L'augmentation a été très sensible sur l'autoroute et la jonction d'Aubonne mais moins forte sur le réseau cantonal où les charges de trafic sont restées relativement stables, sauf sur le réseau convergeant vers la jonction d'Aubonne (RC 54 et RC 55 et RC 1). Le transit à travers le village d'Allaman (RC 54) atteint 2400 véhicules/jour (valeur 1999)."
On ajoutera que le plan d'affectation cantonal No 299 (Littoral Parc) a fait l'objet d'une décision finale sur étude d'impact sur l'environnement rendue par le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports le 12 décembre 1996. Au chapitre consacré à la circulation, cette décision contient le passage suivant (p. 11) :
"Dans la partie ouest du PAC, soit les secteurs d'aménagement situés à l'ouest de l'Aubonne, les travaux d'infrastructure routière à réaliser sont les suivants :
- aménagement de la route du Château d'Allaman en rue villageoise accompagné d'une signalisation adéquate (bordiers autorisés - zone 30 km/h) et création d'une place de retournement afin de supprimer le trafic de transit à travers le village d'Allaman, possibilité offerte par le déclassement de la RC 54c et la surélévation du passage dénivelé sous la voie du chemin de fer de la RC 55c prévue pour 1997;
- (...)."
Au chiffre 8 consacré à l'appréciation globale de la compatibilité du projet de planification avec l'environnement, la décision finale du 12 décembre 1996 énumère les conditions particulières auxquelles est subordonnée l'approbation du plan, qui sont notamment les suivantes (p. 20) :
"1. les mesures édictées par le rapport d'impact devront être réalisées.
2. une nouvelle demi-jonction à Saint-Prex devra être créée avant la mise en oeuvre des possibilités offertes par la seconde étape;
3. le déclassement de la RC 54c en traversée d'Allaman en route communale sera effectuée dès que la mise en conformité du passage sous voies de la RC 55c et la place de retournement au sud du secteur 7 seront effectifs;
(..)"
B. A la suite de diverses interventions apparemment formulées dans le cadre de la procédure relative au giratoire des Grangettes, au nord-est du Château d'Allaman, et émanant notamment du recourant Jean Lauber et de Rémy Pithon, la municipalité a répondu à ces intervenants qu'elle allait intervenir auprès du Service cantonal des routes pour établir une signalisation conforme à la décision finale du 12 décembre 1996 (place de retournement au nord du château, 30 km/h en traversée de village et bordiers autorisés dans celle-ci).
C. Le 27 février 2002, la Municipalité d'Allaman a adressé à tous les habitants de la commune une circulaire dont le contenu est pour l'essentiel le suivant:
"Jouxtant [sic] avec l'ouverture du “ Coop Littoral Centre ”, une signalisation vient d'être installée pour que la place de retournement située après le château ait l'effet escompté, soit de renvoyer le trafic vers le nord, l'autoroute ou la RC 55 C du Coulet.
Pour ce faire, et dès ledit retournement, une signalisation “ 30 km/h, interdiction générale de circuler, riverains autorisés ” a été posée. Elle suivra tout prochainement au bas du village et à l'arrivée de la Route du Signal. Pour l'instant, il s'agit d'une signalisation dissuasive provisoire installée d'entente avec le Service des Routes, lequel devra ensuite la légaliser .
Aucun contrôle de police ne sera donc fait dans l'immédiat, mais par la suite, consigne sera donnée à la gendarmerie pour que tous les habitants d'Allaman puissent traverser le village sans être inquiétés, qu'ils résident ou non dans le tronçon limité.
Bien entendu, cette mesure, ainsi que la modération du trafic installée dans le village ne sont pas sans pénaliser quelque peu les résidents, mais c'est le seul moyen de freiner l'important flux de circulation qui va arriver dans le quartier de la gare. D'avance, nous vous remercions de votre compréhension.
D. Par lettre du 12 mars 2002, l'avocat François Chaudet est intervenu pour SFC-Foncière de la Côte en demandant que soit neutralisée immédiatement la signalisation routière qui venait d'être posée avec la mention "Bordiers autorisés". Il exposait notamment que cette signalisation dissuadait les automobilistes venant d'Aubonne ou de l'autoroute de se rendre au Château des Antiquaires.
Saisi de cette correspondance, le Service des routes a répondu que la nouvelle réglementation serait publiée dans la Feuille des avis officiels, que la plaque complémentaire "Riverains autorisés" permet aux visiteurs du château d'accéder chez les antiquaires et qu'une signalisation directionnelle serait imposée pour guider les visiteurs du château. Le Service des routes ajoutait qu'il n'envisageait pas de modifier, pour l'instant, la signalisation posée le 27 février 2002.
E. Par lettre du 7 mars 2002, le Service des routes a écrit à la Municipalité d'Allaman que le Département des infrastructures "approuve" la mesure décidée par la municipalité, à savoir, entre le giratoire du château et la RC1a, l'instauration d'une signalisation interdisant la circulation aux voitures automobiles et aux motocycles avec plaque complémentaire "Riverains autorisés", ainsi que l'instauration d'une zone à vitesse limitée à 30 km/h.
Ces deux mesures de signalisation ont été publiées dans la Feuille des avis officiels du 26 mars 2002.
F. Cette publication a fait l'objet d'une contestation émanant de SFC-Foncière de la Côte à Perroy, propriétaire du Château d'Allaman, qui se plaignait de la baisse du chiffre d'affaires des différents commerçants locataires du château. Cette intervention a été adressée au Service des routes puis transmise au Tribunal administratif qui l'a enregistrée comme recours mais ce dernier a été déclaré irrecevable, faute de paiement de l'avance de frais, par décision du juge instructeur du 8 mai 2002.
G. La publication intervenue dans la Feuille des avis officiels du 26 mars 2002 a suscité en outre les recours suivants :
a) Anton Bühlmann et consorts contestent l'interdiction de circuler, riverains autorisés, qui constitue pour eux une inégalité de traitement entre les habitants du village et les autres habitants de la commune résidant en-dehors de l'agglomération, et qui constitue un frein à l'activité économique de nombreuses personnes. Ils observent que la circulaire municipale du 27 février 2002 assure les habitants qu'ils pourront toujours traverser le village mais que la publication du 26 mars 2002 n'en fait pas mention. Ils préconisent l'utilisation d'une plaque complémentaire "Ayants-droit autorisés".
b) Les Antiquaires du Château d'Allaman ont contesté l'interdiction générale de circuler avec mention "Bordiers autorisés" en faisant valoir qu'elle portait gravement préjudice à la bonne marche de leurs affaires. Ils suggèrent d'ajouter un panneau indiquant "Accès au Château autorisé".
c) L.V.F. S.A., à Féchy, conteste "l'accumulation de restrictions sur ces différentes routes" (elle vise apparemment d'autres artères voisines).
d) Jaccoud Transports SA intervient dans les mêmes termes que L.V.F. S.A.
e) La Commune de Féchy demande l'annulation de l'interdiction de circuler des voitures et motocycles, riverains autorisés, en invoquant les augmentations du trafic dans le village de Féchy et la gêne que la mesure contestée impose sur l'itinéraire entre Féchy et Allaman.
f) Cornaz & Fils SA demande l'annulation de l'interdiction de circulation, riverains autorisés. Elle fait valoir que cette mesure complique considérablement la circulation entre ces deux usines au nord et au sud du village. Cette recourante expose que contrairement à ce que croit la municipalité, elle ne pourra pas être considérée comme riverain. Elle conteste en outre que la mesure trouve son fondement dans le plan d'affectation cantonal 299 Littoral Parc ou dans le rapport d'impact y afférent.
g) Marcello et Monica Fernandez demandent l'annulation de l'interdiction de circuler en raison de la gêne qu'elle constitue pour les clients du restaurant "Le Chasseur" qu'ils exploitent.
H. Jean Lauber est également intervenu par lettre du 12 avril 2002 en exposant qu'il ne conteste pas la signalisation mais qu'il demande qu'elle soit complétée par des indications de direction destinées à décourager les conducteurs de traverser le village.
Rémy Pithon est également intervenu par lettre du 10 avril 2002. En substance, il s'exprime en faveur de la mesure litigieuse et soumet à l'autorité son point de vue pour le cas où un recours serait déposé.
I. Par lettre du 24 avril 2002, le Service des routes a informé le tribunal qu'il avait fait masquer la signalisation contestée.
Par décision du 30 avril 2002, le juge instructeur a accordé l'effet suspensif au recours, la signalisation litigieuse ne devant pas être posée ou rester masquée.
Dans sa réponse au recours du 16 mai 2002, le Service des routes expose qu'il se trouve devant un dilemme: d'une part il peut se fonder sur la décision finale du 12 décembre 1996 mais il est accusé de violation du principe de la proportionnalité par les recourants, ce qui lui a valu selon lui l'admission du précédent recours de Cornaz & Fils SA. D'autre part, le Service des routes déclare ne pas pouvoir appliquer les mesures préconisées en 1996 et faire alors l'objet de critiques de la part des opposants qui se sont fiés en son temps aux promesses de l'Etat. Le Service des routes conclut en exposant qu'il a repris des contacts avec la municipalité pour réexaminer encore une fois le problème de la circulation. Il suggère de suspendre la procédure jusqu'à l'automne 2002 par exemple. Le Service des routes observait que la création de la zone 30 km/h ne paraissait pas contestée et qu'il y aurait lieu de lever l'effet suspensif sur ce point.
Dans ses déterminations du 16 mai 2002, la Municipalité d'Allaman expose qu'elle se trouve devant le même dilemme que le Service des routes et qu'elle va réexaminer le problème avec lui. Elle demande la suspension de la procédure jusqu'à fin 2002, voire pour une année.
Par lettres des 17 et 21 mai 2002, le juge instructeur a suggéré, plutôt qu'une suspension de la procédure, que le Service des routes révoque sa décision en tant qu'elle instaure une interdiction de circuler sauf pour les bordiers, quitte à prendre une nouvelle décision à l'automne ou une année plus tard, ce qui laisserait subsister dans l'intervalle la zone 30 km/h qui ne semblait contestée par aucun des recourants.
Par lettre du 10 juin 2002, le Service des routes a déclaré qu'il n'envisageait pas, compte tenu des discussions avec la commune, de révoquer la décision entreprise.
Interpellés, la plupart des recourants ont déclaré qu'ils ne s'opposaient pas à la levée de l'effet suspensif concernant la zone 30 km/h. Cette signalisation-là a été posée.
J. Le conseil de la municipalité est intervenue téléphoniquement en demandant qu'une suite soit donnée aux dernières écritures déposées. Les parties ont alors été informées que le tribunal examinerait si la cause pouvait être jugée en l'état et qu'il rendrait probablement un arrêt en juillet 2003. Le conseil des recourants Fernandez a demandé qu'une audience ait lieu sur place.
Considérant en droit:
1. Dans la teneur que lui a donnée la loi fédérale du 14 décembre 2001, en vigueur sur ce point depuis le 1er janvier 2003 (ROLF 2002 III 2767), l'art. 3 LCR a la teneur suivante:
Art. 3 - Compétence des cantons et des communes
1 La souveraineté cantonale sur les routes est réservée dans les limites du droit fédéral.
2 Les cantons sont compétents pour interdire, restreindre ou régler la circulation sur certaines routes. Ils peuvent déléguer cette compétence aux communes sous réserve de recours à une autorité cantonale.
3 La circulation des véhicules automobiles et des cycles peut être interdite complètement ou restreinte temporairement sur les routes qui ne sont pas ouvertes au grand transit; les courses effectuées pour le service de la Confédération sont toutefois autorisées. Est réservé le recours au Tribunal fédéral pour violation des droits constitutionnels des citoyens.
4 D’autres limitations ou prescriptions peuvent être édictées lorsqu’elles sont nécessaires pour protéger les habitants ou d’autres personnes touchées de manière comparable contre le bruit et la pollution de l’air, pour assurer la sécurité, faciliter ou régler la circulation, pour préserver la structure de la route, ou pour satisfaire à d’autres exigences imposées par les conditions locales. Pour de telles raisons, la circulation peut être restreinte et le parcage réglementé de façon spéciale, notamment dans les quartiers d’habitation. La décision cantonale de dernière instance concernant de telles mesures peut faire l’objet d’un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Les communes ont qualité pour recourir lorsque des mesures touchant la circulation sont ordonnées sur leur territoire.
(...)
Dans cette nouvelle teneur, la compétence du Conseil fédéral pour connaître des recours prévue par l'ancien art. 3 al. 4 LCR a été supprimée. Désormais, le recours de droit administratif au Tribunal fédéral est ouvert aussi bien pour les mesures relevant de l'art. 3 al. 3 LCR relatif aux interdictions de circuler que pour les mesures relevant de l'art. 3 al. 4 LCR concernant les restrictions dites fonctionnelles de circulation (FF 1999 II 4125 s.).
2. Selon l'art. 36 lit. a et c LJPA, le recourant peut invoquer la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation, l'inopportunité ne pouvant être invoquée que si une loi spéciale le prévoit. Or, aucune disposition légale, de droit fédéral ou cantonal, ne confère au Tribunal administratif un libre pouvoir d'examen en matière de circulation routière. Il est vrai que la pratique du Conseil fédéral pouvait conduire à mettre en doute l'application de l'art. 36 LJPA; le Tribunal administratif en avait même déduit qu'il devait exercer un libre pouvoir d'examen sur les mesures relevant de l'art. 3 al. 4 LCR (GE 1992/0127 du 19 mai 1994, RDAF 1994 p. 483) et en tous les cas, la situation demeurait assez confuse (voir l'arrêt GE 1996/0080 du 14 février 1997 et les nombreuses références citées). Il n'y a cependant plus lieu de tenir compte de la jurisprudence du Conseil fédéral, qui n'est plus compétent en la matière. Il convient donc de s'en tenir strictement à l'art. 36 LJPA selon lequel le contrôle du Tribunal administratif est limité à la légalité.
3. En l'espèce, le Département des infrastructures a décidé, à la demande de la Municipalité d'Allaman, d'instaurer dans le village une signalisation "Circulation interdite aux voitures automobiles et aux motocycles", riverains autorisés (OSR 2.13) mais tant la municipalité concernée que le département intimé lui-même ont répondu aux recours en exposant qu'ils entendaient réexaminer la situation et en demandant que la procédure soit suspendue, jusqu'à l'automne ou pour une année. Le conseil de la commune est toutefois intervenu, apparemment à l'échéance de ce délai, en demandant que la cause soit jugée.
Les mesures de circulation consécutives à la construction de grands centres commerciaux tels que ceux qui se trouvent aux abords d'Allaman (par exemple le "Coop Littoral Centre" évoqué dans la circulaire de la municipalité du 27 février 2002) posent des questions délicates. On doit donc attendre de l'autorité qui les ordonne qu'elle se fonde sur un examen complet de l'ensemble des circonstances et qu'elle soit en mesure de motiver sa décision de manière convaincante. Il n'appartient pas à l'autorité judiciaire, dont le pouvoir d'examen est limité au contrôle de la légalité, de procéder à la pesée des intérêts à la place des autorités exécutives. A ceci s'ajoute qu'en l'espèce, il semble qu'il conviendrait de rechercher des données de fait relatives à l'importance du trafic et à ses conséquences. Force est en tout cas de constater que de telles données font défaut, du moins pour la situation récente résultant de la construction des installations prévues par le PAC 299. Le Tribunal administratif n'est donc pas en mesure de juger le fond de la cause et il n'a en conséquence pas d'autre solution que d'annuler la mesure litigieuse, comme le juge instructeur avait tent¿de suggérer au Service des routes de le faire. Le dossier sera donc renvoyé à ce service pour éventuelle nouvelle décision, seule subsistant l'instauration de la zone "30 km/h" qui n'est finalement pas contestée, ainsi que le juge instructeur le constatait dans un avis du 19 juin 2003 qui n'a suscité aucune contradiction.
On précisera ici que la présent arrêt ne préjuge pas de la nouvelle décision que pourrait prendre le Département intimé ni de la question de savoir si, comme le Service des routes paraît l'envisager, la décision finale sur étude d'impact doit être considérée comme une décision d'ores et déjà entrée en force sur la question de la mesure de signalisation litigieuse. Inversement, et contrairement à ce que paraît penser le Service des routes, l'admission du recours de Cornaz & Fils SA ne préjuge en aucune manière le sort de la mesure litigieuse car dans l'arrêt GE 1999/0159 du 31 janvier 2002, le Tribunal administratif s'était contenté de constater que l'interdiction visant les camions de la recourante constituait une entrave sérieuse pour celle-ci mais que son effet paraissait dérisoire en regard de la situation globale du village.
4. Vu ce qui précède, les recours ne sont que partiellement admis car les conclusions des recourants demandant l'annulation définitive de la mesure contestée ne leur sont pas allouées. Cela justifie de rendre le présent arrêt sans frais ni dépens.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Les recours sont partiellement admis.
II. La décision du Département des infrastructures, Service des routes, du 7 mars 2002, est annulée en tant qu'elle instaure une signalisation "Circulation interdite aux voitures automobiles et aux motocycles", riverains autorisés (OSR 2.13). Le dossier est renvoyé au Département des infrastructures pour nouvelle décision.
III. La décision du Département des infrastructures, Service des routes, du 7 mars 2002, est maintenue en tant qu'elle instaure une zone à vitesse limitée au moyen des signaux OSR 2.59.2 (zone à vitesse limitée à 30 km/h).
IV. L'arrêt est rendu sans frais ni dépens.
Lausanne, le 24 juillet 2003/gz
Pour le président :
Jean-Claude de Haller, juge administratif
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).