CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET du 11 juillet 2002
sur le recours interjeté par :
1) A.________
2) B.________ SA
tous deux représentés par Me Rémy Wyler, avocat à Lausanne
contre
les décisions rendues le 6 décembre 2001 par le chef du Département de la santé et de l'action sociale refusant à A.________ l'autorisation d'exercer la médecine dentaire au service de B.________ SA.
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Composition de la section: M. François Kart, président; Mme Dina Charif Feller et M. Edmond C. de Braun, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. A.________, citoyen canadien, né en 1946, a obtenu en 1973 un diplôme de médecin-dentiste délivré par l'Université de ******** à Montréal. Depuis lors, il a exercé sans interruption la médecine dentaire, obtenant en 1979 une autorisation d'exercer pour la province de l'Ontario et en 1991 pour la province de Québec.
B. L'épouse de A.________, ressortissante des Etats-Unis, est entrée en Suisse au mois de janvier 2001 pour prendre un emploi et un permis B lui a été délivré le 24 août 2001. A.________ est entré en Suisse le 20 février 2001 et un permis B lui a été délivré le 24 août 2001 au titre du regroupement familial.
Du 9 mai au 8 juin 2001, A.________ a effectué un remplacement à la clinique dentaire régionale de ******** dans le canton du Valais.
C. Le 17 octobre 2001, A.________ a conclu un contrat de travail avec B.________ SA à X.________. En date du 2 novembre 2001, A.________ et B.________ SA ont requis du Service de la santé publique le premier une autorisation de pratiquer la médecine dentaire à titre dépendant et la seconde une autorisation de s'adjoindre un médecin-dentiste assistant. Par décision du 6 décembre 2001, le chef du Département de la sécurité et de l'action sociale (ci-après: le département) a refusé de délivrer les autorisations requises.
D. A.________ et B.________ SA se sont pourvus contre ces décisions auprès du Tribunal administratif le 21 décembre 2000: ils concluent à leur annulation et au renvoi de l'affaire au département, respectivement à son chef, pour nouvelle décision. Le chef du Département a déposé sa réponse au recours le 7 février 2002 en concluant au rejet du recours; il a complété sa réponse le 14 mars 2002 en fournissant la liste des médecins-dentistes et des assistants médecins-dentistes porteurs d'un diplôme étranger autorisés à pratiquer dans le canton de Vaud en indiquant les motifs ayant justifié ces autorisations. Les parties ont ensuite déposé des observations finales les 27 mars et 22 avril 2002.
Considérant en droit:
1. Les recourants font valoir que, dans leur requête du 2 novembre 2001 adressée au Service de la santé publique, ils avaient demandé qu'une autorisation soit délivrée à A.________ sur la base des art. 76 et 93 de la loi du 29 mai 1985 sur la santé publique (LSP), régissant l'octroi des autorisations de pratiquer une profession médicale à titre dépendant, en invoquant un certain nombre d'arguments justifiant selon eux la délivrance de cette autorisation (notamment l'absence d'intérêt public justifiant un refus et la non-constitutionnalité d'une décision fondée le cas échéant sur la clause du besoin). Les recourants font grief à l'autorité intimée de ne s'être pas prononcée sur ces différents arguments et d'avoir examiné leur requête sur la base de l'art. 91 LSP, disposition qui s'applique aux autorisations de pratiquer à titre indépendant. Ils invoquent par conséquent une violation de leur droit d'être entendu au sens de l'art. 29 al. 2 Cst.
a) La jurisprudence, rendue sous l'empire de l'art. 4 aCst, qui s'applique également à l'art. 29 al. 2 Cst (ATF 127 I 56 consid. 2b, 126 V 130 consid. 2a), a déduit du droit d'être entendu, en particulier, le droit pour le justiciable de s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise à son détriment, celui de fournir des preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de la décision, celui d'avoir accès au dossier, celui de participer à l'administration des preuves, d'en prendre connaissance et de se déterminer à leur propos (ATF 126 I 16 consid. 2a/aa, 124 V 181 consid. 1a, 375 consid. 3b et les réf.). La jurisprudence a également déduit du droit d'être entendu le droit d'obtenir une décision motivée. L'autorité n'est toutefois pas tenue de prendre position sur tous les moyens des parties; elle peut se limiter aux questions décisives. Il suffit, de ce point de vue, que les parties puissent se rendre compte de la portée de la décision prise à leur égard et, le cas échéant, recourir contre elle en connaissance de cause (ATF non publié du 12 juillet 1996 en la cause A; J-P; A.C. et E.H. c/ arrêt du TA du 1er mars 1996, consid. 2b et les arrêts cités; arrêt TA 97/0095).
b) Il est vrai que la motivation de la décision attaquée est pour le moins succincte et que, de manière surprenante, elle ne se prononce pas, en tous les cas explicitement, sur l'application de l'art. 93 LSP pourtant expressément invoqué par les recourants. On admet cependant que le vice relatif à une motivation insuffisante peut être réparé dans le cadre d'une procédure de recours lorsque l'autorité administrative donne les motifs de sa décision dans le cadre de sa réponse et que le recourant a la possibilité de répliquer (ATF 116 V 28; Pierre Moor, Droit administratif, vol. II, 2e éd. p. 304). En l'espèce, tel a été le cas: un éventuel vice dans la motivation de la décision attaquée a par conséquent été réparé dans le cadre de la procédure devant le tribunal de céans.
2. Les recourants font valoir que, sous peine de violer les art. 27 et 36 al. 2 et 3 Cst, une loi cantonale ne peut restreindre le droit d'exercer librement une profession de la santé que si cette mesure se justifie par un motif de police et respecte le principe de la proportionnalité. Selon eux, la réglementation prévue par la LSP en matière d'autorisation de pratiquer la médecine dentaire ne respecterait pas ces exigences.
a) Comme les recourants mettent en cause la conformité de normes du droit cantonal au droit supérieur, cette question doit être examinée à titre préjudiciel (v. A. Auer, G. Malinverni et M. Hottelier, Droit constitutionnel suisse Vol I p. 661).
b) L'art. 27 Cst garantit la liberté économique. Celle-ci comprend notamment le libre choix de la profession, le libre accès à une activité économique lucrative privée et son libre exercice. Selon la jurisprudence rendue sous l'empire de l'art. 31 aCst, la liberté économique (intitulée alors liberté du commerce et de l'industrie) protège toute activité économique privée exercée à titre professionnel et tendant à l'obtention d'un gain ou d'un revenu (ATF 123 I 212 consid. 3 p. 217; 119 Ia 378 consid. 4b, p. 381).
Selon l'art. 36 Cst, qui codifie les principes dégagés par la jurisprudence du Tribunal fédéral, une restriction à un droit fondamental doit reposer sur une base légale (al. 1), être justifiée par un intérêt public ou la protection d'un droit fondamental d'autrui (al. 2) et être proportionnée au but visé (al. 3); en outre, l'essence des droits fondamentaux est inviolable (al. 4). La jurisprudence a précisé que les cantons peuvent apporter des restrictions de police au droit d'exercer librement une activité économique (ATF 123 Ia précité, p. 217). Les restrictions de police sont celles qui visent à protéger l'ordre public, à savoir la tranquillité, la sécurité, la santé ou la moralité publiques, à préserver d'un danger ou à l'écarter ou encore à prévenir les atteintes à la bonne foi en affaires par des procédés déloyaux et propres à tromper le public (ATF 125 I 322, p. 326 ss). Les restrictions cantonales à la liberté économique ne peuvent en revanche pas se fonder sur des motifs de politique économique et intervenir dans la libre concurrence pour favoriser certaines branches d'activité ou certaines formes d'exploitation en dirigeant l'économie selon un certain plan, à moins que cela ne soit prévu par une disposition constitutionnelle spéciale (ATF 123 précité, p. 217; 120 Ia 67, consid. 2a, p. 70; 119 Ia 348 consid. 2b, p. 353/354).
c) La pratique de la médecine dentaire est protégée par la liberté économique. Il convient dès lors d'examiner si les restrictions résultant de la réglementation cantonale mise en cause sont justifiées par un intérêt public suffisant et si elles respectent le principe de la proportionnalité.
aa) A teneur de l'art. 74 al. 1 LSP, la profession de médecin-dentiste figure parmi les professions de la santé. Selon l'art. 75 al. 1 LSP, l'exercice d'une profession de la santé est soumise à l'autorisation préalable du département qui fixe les conditions.
Les différents types d'autorisations figurent à l'art. 76 LSP, dont la teneur est la suivante :
"Il existe deux types d'autorisations :
a) l'autorisation de pratiquer à titre indépendant
b) l'autorisation de pratiquer à titre dépendant.
Peuvent seuls être autorisés à pratiquer à titre indépendant les porteurs :
a) d'un titre enregistré par la Croix-Rouge Suisse pour les professions dont la formation est contrôlée par elle;
b) d'un titre admis par le département pour les professions relevant de la loi fédérale sur la formation professionnelle ou dont la formation est réglementée par le canton. Les porteurs de titres non enregistrés par la Croix-Rouge suisse ou ne correspondant pas aux exigences fixées par le département ne peuvent être autorisés que si les besoins de la santé l'exigent impérativement.
Les art. 91, 120, 122b, 135 et 141 sont réservés."
Les conditions permettant d'exercer une profession médicale à titre indépendant sont précisées à l'art. 91 LSP, dont la teneur est la suivante :
"Peuvent seul être autorisés à pratiquer une profession médicale à titre indépendant :
a) les titulaires du diplôme fédéral de cette profession;
b) les professeurs porteurs d'un diplôme étranger qui sont chargés de l'enseignement d'une branche obligatoire dans une université suisse;
c) les personnes vouées à ces professions, qui, à la suite d'un examen d'Etat subi dans un Etat étranger, ont obtenu un diplôme les autorisant sans aucune restriction à pratiquer dans le territoire de cet Etat - pour autant que la réciprocité est stipulée par un traité.
Le département peut autoriser à exercer à titre indépendant une personne ne répondant pas aux exigences de la loi fédérale, mais justifiant d'une formation équivalente :
a) lorsque la couverture des besoins de la population en matière de santé n'est plus assurée;
b) lorsque le requérant est au bénéfice d'une spécialisation particulière ou maîtrise une technique non répandue en Suisse. Le Préavis du Conseil de santé est requis ainsi que celui de l'association professionnelle concernée. L'autorisation peut être limitée dans le temps et assortie de conditions.
Sous la note marginale "Assistants", l'art. 93 LSP dispose pour sa part ce qui suit :
"L'assistant exerce à titre dépendant sous la responsabilité et la surveillance directe d'un médecin, d'un médecin-dentiste, d'un médecin-vétérinaire ou d'un pharmacien autorisé à pratiquer à titre indépendant.
Le médecin, le médecin-dentiste, le médecin-vétérinaire ou le pharmacien qui désire s'adjoindre un assistant doit en obtenir l'autorisation du département.
L'assistant doit être porteur du diplôme fédéral ou d'un titre agréé par le département. L'article 114 est réservé.
La fonction d'assistant d'un médecin, d'un médecin-dentiste ou d'un médecin-vétérinaire indépendant a pour but d'assurer, dans le cadre d'un cabinet ou d'un établissement sanitaire, la formation postuniversitaire de l'intéressé et, à ce titre, elle ne peut revêtir qu'un caractère temporaire. La durée de l'autorisation est limitée aux besoins de la formation postuniversitaire.
A titre exceptionnel, un médecin, un médecin-dentiste ou un médecin-vétérinaire indépendant peut être autorisé à s'adjoindre un assistant ayant terminé sa formation postgraduée, lorsque des motifs impérieux de santé publique le commandent. Dans ce cas, l'autorisation pourra être prolongée aussi longtemps qu'existeront les motifs ayant justifié son octroi.
Un médecin, un médecin-dentiste ou un médecin-vétérinaire indépendant ne peut s'adjoindre plus d'un assistant.
Les responsables des services médicaux des établissements sanitaires peuvent s'adjoindre plusieurs assistants. Le département peut limiter ce nombre en fonction de l'organisation du service médical de l'établissement."
bb) Les restrictions dont la conformité à la liberté économique doit être vérifiée sont essentiellement celles résultant de l'art. 91 LSP. Cette disposition pose en effet le principe fondamental selon lequel, sous réserve de quelques exceptions qui n'entrent pas en ligne de compte dans le cas d'espèce, seuls les titulaires d'un diplôme fédéral peuvent exercer la médecine dentaire dans le canton. Il convient plus particulièrement d'examiner si cette réglementation, qui n'autorise pas le département à examiner de cas en cas si un diplôme étranger peut être considéré comme équivalent, est conforme au principe de la proportionnalité.
Dans un arrêt du 4 mai 1999 (ATF 125 I 267), le Tribunal fédéral a examiné le recours d'un médecin-dentiste allemand à qui le canton des Grisons avait refusé l'autorisation de pratiquer la médecine dentaire à titre indépendant, ceci quand bien même ce dernier travaillait depuis plusieurs années comme médecin assistant chez un dentiste à Coire. L'autorité compétente avait refusé cette autorisation sur la base de la loi cantonale sur la santé qui, à l'instar de la loi vaudoise, réserve l'autorisation d'exercer à titre indépendant aux seuls titulaires du diplôme fédéral de dentiste.
Confirmant une jurisprudence rendue en 1997 au sujet d'une loi zurichoise comparable, le Tribunal fédéral a jugé que la loi grisonne, dont la conformité à la liberté du commerce et de l'industrie était mise en cause par le recourant, respectait le principe de la proportionnalité. Selon le Tribunal fédéral, une telle solution se justifie par la difficulté qu'éprouveraient les autorités compétentes en matière de santé publiques si on exigeait qu'elles vérifient systématiquement l'équivalence des diplômes étrangers. En réponse à l'argument du recourant qui prétendait démontrer aisément qu'un diplôme allemand est au moins équivalent à un diplôme suisse, le Tribunal fédéral a précisé qu'il est admissible de refuser une autorisation de pratiquer même si, dans un cas particulier, le requérant est capable de démontrer l'équivalence de son diplôme. Selon le tribunal fédéral, le fait qu'une réglementation générale s'applique, dans certaines circonstances, à un cas particulier pour lequel la signification intrinsèque de la loi ne serait pas réalisée n'est pas rare et ne constitue pas encore une violation du principe de la proportionnalité (consid. 2c).
cc) Le tribunal de céans ne voit pas de raison de s'écarter de cette jurisprudence, qui concerne deux lois cantonales réglementant l'autorisation de pratiquer la médecine dentaire de manière comparable à la législation vaudoise. Une réglementation cantonale qui imposerait d'examiner systématiquement l'équivalence de tous les diplômes étrangers semblerait effectivement difficilement praticable, eu égard notamment au nombre et à la diversité des formations.
La réglementation querellée s'avère ainsi adéquate et nécessaire pour atteindre le but d'intérêt public visé, soit la protection de la santé publique. Partant, elle respecte le principe de la proportionnalité.
3. Les recourants voient également une violation de la liberté économique dans le fait que la loi cantonale sur la santé publique permet d'accorder des autorisations de pratiquer à des médecins-dentistes non titulaires d'un diplôme suisse lorsque, dans une région donnée, la couverture des besoins de la population n'est plus assurée. Ils font valoir que cette réglementation poursuit un but de politique économique (clause du besoin).
Les recourants ne sauraient être suivis sur ce point : la législation cantonale, que ce soit l'art. 91 al. 2 lit. a LSP ou l'art. 93 al. 5 LSP, poursuit en effet clairement un but de santé publique. Cette législation ne vise en effet pas à intervenir dans la libre concurrence pour favoriser certaines branches d'activité ou certaines formes d'exploitation, mais simplement à garantir à l'ensemble de la population du canton l'accès à un dentiste pratiquant dans un périmètre raisonnable. Le fait que, indirectement, ce type de réglementation assure une certaine protection aux praticiens implantés dans les régions où les besoins sont déjà satisfaits n'implique pas à lui seul une atteinte à la liberté économique. On relèvera d'ailleurs que la législation grisonne dont, on l'a vu, la constitutionnalité a été confirmée par le Tribunal fédéral, prévoit également un système exceptionnel d'autorisation à titre dérogatoire lorsque la couverture des besoins l'exige.
4. Reste à examiner si l'autorité intimée a fait une application correcte des dispositions dont les recourants ont contesté à tort la constitutionnalité. A cet égard, les recourants soutiennent qu'une autorisation aurait dû être délivrée en application de l'art. 91 al. 1 lit. a LSP puisqu'il serait manifeste que le diplôme canadien de A.________, ajouté à son expérience professionnelle, lui assurerait un niveau de formation au moins équivalent au diplôme fédéral.
a) On notera en préambule que la systématique des art. 76, 91 et 93 LSP est susceptible de prêter à confusion: l'art. 76 LSP distingue en effet l'autorisation de pratiquer à titre indépendant de l'autorisation de pratiquer à titre dépendant alors que les art. 91 et 93 LSP définissent l'exercice d'une activité médicale à titre d'indépendant (art. 91 LSP) et celle d'assistant (art. 93 LSP). A la lecture de ces dispositions, on ne saisit ainsi pas clairement quelle disposition légale pourrait le cas échéant s'appliquer à celui qui, comme le recourant, n'entend pas exercer une activité de médecin-dentiste comme indépendant mais qui ne peut pas non plus être considéré comme un assistant au sens où l'entend l'art. 93 LSP.
b) Il n'est pas nécessaire d'examiner plus avant cette question. En effet, dès lors que l'activité de médecin-dentiste est clairement soumise à autorisation, une autorisation de pratiquer ne pourrait être délivrée au recourant qu'à forme de l'art. 91 ou à celle de l'art. 93 LSP.
aa) Une autorisation ne saurait être délivrée sur la base de l'art. 91 al. 1 lit. a LSP. Le sens littéral de cette disposition est en effet clair : seuls les titulaires du diplôme fédéral de médecin-dentiste peuvent se prévaloir de cette disposition. Il n'est par conséquent pas possible, par une interprétation extensive, d'assimiler un diplôme étranger au diplôme fédéral, même si la personne concernée est en mesure de démontrer que les exigences pour l'obtention de son diplôme sont égales ou supérieures à celle du diplôme fédéral. Une telle interprétation serait en effet contraire à la volonté clairement exprimée par le législateur.
bb) Une autorisation ne saurait pas d'avantage être délivrée sur la base des art. 91 al. 1 lit. b et c LSP ou 91 al. 2 lit b LSP puisque le recourant n'enseigne pas dans une université suisse, qu'il n'existe pas de traité entre le Canada et la Suisse et que recourant ne démontre pas être au bénéfice d'une spécialisation particulière ou maîtriser une technique non répandue en Suisse.
cc) S'agissant de l'hypothèse visée par l'art. 91 al. 2 lit a LSP, la décision attaquée relève que la couverture des besoins en matière de soins dentaires de la population de la région ******** est largement assurée. Les recourants ne le contestent pas mais relèvent qu'un besoin impérieux aurait été reconnu pour accorder une autorisation de pratiquer la médecine dentaire à Y.________ alors que cette commune se situe à environ 20 minutes de voiture de ********. Les recourants invoquent ainsi une violation du principe constitutionnel de l'égalité de traitement.
Le principe de l'égalité de traitement est désormais consacré à l'art. 8 Cst. Commet une inégalité de traitement l'autorité qui traite de façon différente deux situations qui sont tellement semblables qu'elles requièrent un traitement identique (distinction insoutenable) ou qui traite de façon identique deux situations qui sont tellement différentes qu'elle requièrent un traitement différent (ATF 118 I a 1 p. 2).
Dans le cas d'espèce, les recourants ne sauraient être suivis lorsqu'ils soutiennent que la délivrance d'une autorisation de pratiquer à Y.________ impliquerait, sous l'angle de l'égalité de traitement, d'en faire de même à X.________. En effet, même si ces deux localités sont relativement proches, on peut considérer qu'il existe des différences objectives justifiant un traitement différencié. On peut ainsi comprendre qu'une autorisation soit délivrée à un médecin qui n'est pas titulaire du diplôme fédéral pour pratiquer à Y.________, si ceci s'avère nécessaire pour que les habitants de cette commune puissent avoir accès rapidement à des soins dentaires. On relèvera à cet égard que toutes les personnes susceptibles de faire appel à un dentiste ne disposent pas d'un véhicule et qu'on ne saurait exiger d'elles qu'elles se déplacent dans une autre localité, même si celle-ci se trouve à quelques minutes de voiture.
Vu ce qui précède, les recourants ne peuvent se fonder sur l'art, 91 al. 2 lit. a LSP pour exiger la délivrance d'une autorisation de pratiquer la médecine dentaire en ville de X.________.
dd) Enfin, à teneur de l'art. 93 LSP, seul peut être considéré comme assistant celui qui exerce son activité dans le cadre d'une formation postuniversitaire, ce qui n'est manifestement pas le cas du recourant. Au surplus, les recourants ne démontrent pas que des motifs impérieux de santé publique au sens de l'art. 93 al. 5 LSP pourraient justifier l'octroi d'une autorisation à titre exceptionnel.
c) En résumé, les décisions querellées reposent sur une application correcte des art. 76, 91 et 93 LSP.
4. Dans le cadre de la procédure, l'autorité intimée a produit la liste des médecins-dentistes autorisés à pratiquer à titre dépendant ou indépendant dans le canton de Vaud sans être porteurs du diplôme fédéral et sans enseigner dans une université suisse ou être au bénéfice d'un traité international. En se fondant sur cette liste, les recourants font valoir qu'un certain nombre d'autorisations auraient été délivrées à des médecins-dentistes ne répondant pas à l'une ou l'autre des conditions prévues par les art. 91 et 93 LSP. Ce faisant, ils invoquent à nouveau une violation du principe constitutionnel de l'égalité de traitement.
L'examen de la liste fournie par le département montre que la plupart des autorisations ont été délivrées pour l'un ou l'autre des motifs prévus par les art. 91 et 93 LSP, à savoir essentiellement dans des cas de formation postuniversitaire ou afin de couvrir les besoins de la population. Des autorisations ont ainsi été délivrées pour différents services dentaires scolaires ainsi que pour la polyclinique dentaire universitaire en raison de la difficulté à trouver des diplômés suisses.
On relèvera au surplus que, d'une façon générale, un administré ne peut pas invoquer le principe de l'égalité de traitement pour bénéficier d'un traitement accordé illégalement à des tiers. En d'autres termes, il n'y a pas d'égalité dans l'illégalité (SJ 2001, p. 529 ss; ATF 115 Ia 81 consid. 2 p. 83 et les réf. cit.), à moins qu'il existe une pratique illégale de l'autorité sur laquelle cette dernière refuse de revenir (ATF 103 Ia 242 consid. 3a, p. 244) et qu'aucun intérêt public ou privé prépondérant ne s'y oppose (ATF 123 II 248 consid. 3c, p. 254). Or, en l'espèce, même si certaines autorisations ont pu être délivrées irrégulièrement au cours du temps, l'examen de la liste fournie par le département montre qu'il s'agit tout au plus de cas isolés, qui ne sauraient fonder une pratique de l'autorité.
5. Il résulte des considérants que le recours doit être rejeté. Un émolument de justice, arrêté à 2'000 francs, est mis à la charge des recourants.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. Les décisions du chef du Département de la santé et de l'action sociale du 6 décembre 2001 sont confirmées.
III. Un émolument de justice de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge des recourants.
Lausanne, le 11 juillet 2002/gz
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.