CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET
du 7 août 2001
sur le recours interjeté par EMS A.________ SA et B.________, tous deux domiciliés à Saint-George et représentés par l'avocat Jean-René H. Mermoud, rue du Petit St-Jean 5, à Lausanne
contre
les décisions du Département de la santé et de l'action sociale du 23 septembre 1999 (fixant au 30 juin 2001 l'échéance de l'exploitation de l'EMS A.________ SA) et du 29 mai 2001 (refusant de prolonger cette échéance)
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Composition de la section: M. Jean-Claude de Haller, président; M. Jean-Claude Maire et M. Jean-Luc Colombini, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. Par décision du 19 octobre 1998, le département de la santé et de l'action sociale (DSAS) a refusé de renouveler l'autorisation d'exploiter l'EMS A.________ SA, à X.________, et ordonné la fermeture définitive de cet établissement. Un recours interjeté contre cette décision a été partiellement admis par le Tribunal administratif (arrêt du 10 juin 1999), le dossier étant retourné au DSAS pour nouvelle décision au sens des considérants. On extrait de ces derniers notamment les passages suivants :
"2. (...)
ea) Tout d'abord, l'inadéquation des lieux à l'exploitation d'un EMS de type psychogériatrique, du reste admise par les recourants, a été démontrée à satisfaction, en particulier lors de la vision locale effectuée par le tribunal de céans le 19 avril 1999. Il appert en effet que l'EMS A.________ SA se trouve sur un terrain pentu et qu'il est constitué de trois bâtiments distincts, dont un bâtiment principal où les repas sont servis et où se trouve le personnel soignant. Ces bâtiments, tous dépourvus d'ascenseurs, sont reliés entre eux par des escaliers extérieurs, ce qui rend l'accès des patients occupant les chambres des deux bâtiments accessoires au bâtiment principal difficile, voire impossible, selon leur état de santé. Quant aux patients logés dans le bâtiment principal, force est d'admettre que pour eux également, l'accès aux différents étages est peu aisé au vu de l'absence d'ascenseur.
eb) A ce qui précède s'ajoute le fait qu'il n'existait pas de système de protection contre l'incendie ni de système d'appel entre les bâtiments, ce permet de conclure que le bien-être, la santé, voire la vie des patients ont bel et bien été mis en danger. Il y a toutefois lieu d'admettre que les diverses mesures prises récemment par M. B.________, à la demande de l'ECA, ont quelque peu remédié à ces défauts, comme on le verra ci-après.
ec) (...)
f) Le Tribunal administratif considère en définitive que les griefs relatifs à la conception architecturale peu favorable de l'institution sont fondés dans la mesure où la disposition des lieux est très peu pratique, qu'elle présente des dangers d'accidents et restreint en tout cas de manière importante la politique d'admission possible (pas de clients sérieusement handicapés). Sur ce dernier point précis, le tribunal de céans considère en outre qu'on peut effectivement reprocher à la direction de n'être pas assez restrictive, pour des raisons commerciales évidentes, en admettant des gens qui ne sont pas assez autonomes (le seul critère de la chaise roulante, exclue de manière évidente par la disposition des lieux, n'étant pas suffisant). De même, en ce qui concerne le personnel, le tribunal observe qu'il est insuffisant pour les infirmiers, mais qu'en revanche les dispositions prises pour l'animation sont correctes. Les griefs relatifs à la tenue des dossiers ont été écartés, s'agissant finalement d'une question technique, non soumise à des normes obligatoires (les fameuses normes ASI), et laissée par conséquent à l'appréciation de la direction et du personnel infirmier. Enfin, en matière de précautions contre l'incendie, même si l'on considère que les récents travaux peuvent être considérés comme suffisants, on doit conclure que l'intervention du département était ainsi fondée. Il reste à voir si cette intervention pouvait aller jusqu'à la fermeture de l'établissement et au refus d'autorisation d'exploiter l'EMS C.________ à ********.
3. (...)
c) En l'espèce, le Tribunal administratif juge que la fermeture, inévitable à terme, est en soi justifiée. Toutefois, il n'apparaît pas que la santé ou la sécurité des pensionnaires soient actuellement menacées au point de justifier la mesure dont est recours. Les avis des intervenants et les déclarations des témoins sont en tout cas de nature à atténuer les inquiétudes que l'on pourrait avoir, d'autant plus qu'aucune plainte n'a été enregistrée à leur connaissance. Dans ces conditions, le respect du principe de la proportionnalité aurait dû amener l'autorité intimée à ne pas recourir à la mesure extrême qu'est le retrait immédiat de l'autorisation, mais à se borner à fixer aux recourants un délai pour procéder à la fermeture de l'établissement et pour régulariser dans l'intervalle la situation en complétant l'effectif de son personnel infirmier. Il est ainsi excessif (art. 36 lit. a LJPA) d'ordonner la fermeture immédiate d'un établissement qui fonctionne, sans plainte ni incident particulier, depuis plus de quinze ans. Le retrait de l'autorisation doit dans ces conditions être annulé et un délai de l'ordre de deux ans doit être laissé aux recourants pour procéder à la fermeture de l'EMS, en prenant toutefois la précaution entre-temps de renforcer le personnel infirmier pour qu'il soit conforme aux exigences du département.
L'arrêt du Tribunal administratif n'a pas été attaqué et est entré en force. Le 23 septembre 1999, en exécution de cet arrêt, le DSAS a prolongé l'autorisation d'exploiter jusqu'au 30 juin 2001 (avec quelques conditions relatives notamment à la dotation en personnel) et a confirmé que l'EMS serait fermé à cette échéance. La direction de l'EMS A.________ SA n'a pas réagi.
B. Le 1er mai 2001, le conseil des recourants a informé le DSAS qu'il envisageait la construction d'un nouvel établissement, à côté des bâtiments existants, destiné à accueillir dans un bâtiment unique environ 40 résidents. La réalisation de ce projet nécessitant la prolongation de l'autorisation délivrée à l'EMS A.________ SA, le DSAS était invité à prendre une position de principe sur le projet.
C. Par lettre du 10 mai 2001, le DSAS a répondu qu'une reconstruction sur le site était inadéquate, en raison de la situation topographique et géographique, et que la date du 30 juin 2001 pour "démobiliser l'EMS" restait en vigueur. Le conseil du recourant a réagi le 18 mai 2001, en invoquant l'existence d'un précédent et la présence proche de l'Hôpital de ******** et faisant valoir que les circonstances avaient changé depuis l'arrêt du Tribunal administratif, notamment parce que d'autres EMS avaient obtenu des prolongations d'autorisations. Les recourants ont demandé expressément la prolongation provisoire de l'autorisation d'exploiter l'EMS A.________ SA. Par lettre du 29 mai 2001, le DSAS a refusé d'entrer en matière, se référant à la décision de fermeture pour le 30 juin 2001 signifiée le 23 septembre 1999. C'est contre cette décision qu'est dirigé le présent recours, déposé le 20 juin 2001, les recourants ayant entre-temps changé de conseil.
D. Par décision du 4 juillet 2001, l'effet suspensif a été refusé au recours, décision qui a fait l'objet d'un recours incident déposé le 16 juillet 2001 et actuellement pendant.
E. Egalement le 4 juillet 2001, le juge instructeur a informé les parties que le recours paraissait dépourvu de chance de succès et que le tribunal statuerait sans autre mesure d'instruction conformément à la procédure de l'art. 35a LJPA. Les recourants ont protesté, selon courriers des 16 et 23 juillet 2001.
Considérant en droit:
1. En procédure administrative contentieuse, la décision de l'autorité de première instance est le seul objet de la contestation, avec la conséquence que l'autorité de recours n'examine que les points tranchés par cette décision. Si c'est une décision d'irrecevabilité qui est attaquée, on se limite aux questions de recevabilité; si c'est un refus de réexamen, le tribunal se borne à cet aspect du problème (sur tous ces points, voir notamment RDAF 1999 I 254 et JAAC 65 (2001) No 43).
En l'espèce, l'acte de recours du 20 juin 2001 s'en prend d'une part à la décision du 29 mai 2001, et d'autre part à celle du 23 septembre 1999. Il convient donc de déterminer le caractère décisionnel ou non de ces actes ainsi que leur portée.
2. Le courrier du 23 septembre 1999 a certes une portée de décision puisque, conformément à l'arrêt du Tribunal administratif, il fixe un délai au 30 juin 2001, c'est-à-dire de l'ordre de deux ans, pour la fermeture de l'EMS A.________ SA. Mais il s'agit d'un simple acte d'exécution non attaquable (ATF 119 Ib 498 consid. 3bb). De toute manière, il n'a pas été entrepris à l'époque. Or, et même si le courrier du département ne mentionnait pas l'existence des voie et délai de recours, il incombait aux recourants (et en particulier à B.________, qui savait par expérience puisqu'il sortait d'une procédure de recours, qu'une décision doit être attaquée dans un certain délai) de contester l'échéance fixée si elle lui paraissait irréalisable. Le défaut d'indication des voie et délai de recours n'affecte en effet pas la validité d'une décision administrative mais uniquement la régularité de la notification, qui ne doit dès lors pas causer de préjudice à son destinataire. Un recours tardif sera ainsi jugé recevable, s'il est interjeté dans un délai raisonnable, les règles de la bonne foi et le principe de la sécurité du droit exigeant que l'intéressé s'informe des moyens de droit à sa disposition puis qu'il agisse en temps utile (voir GE 94/0011, du 14 juin 1995, consid. 4 et les références citées). En l'espèce, et en application de ces principes, il est exclu d'admettre qu'une décision soit attaquée plus de 18 mois après avoir été portée à la connaissance de l'intéressé (voir GE 94/0011, déjà cité, arrêt dans lequel le Tribunal administratif a considéré qu'un délai de 6 mois était largement excessif). Dès lors la fixation en 1999 du délai de fermeture de l'établissement au 30 juin 2001 ne peut plus être contestée aujourd'hui.
3. Le courrier du 29 mai 2001 du DSAS, également contesté par l'acte de recours, est un refus de rendre une nouvelle décision sur une prolongation de l'exploitation de l'établissement au-delà du 30 juin 2001. Sa portée doit s'analyser en fonction des démarches qui l'ont immédiatement précédé. Il faut à cet égard constater que les recourants ont demandé, le 1er mai 2001, au DSAS de se prononcer sur le principe de la construction d'un nouvel établissement, opération impliquant nécessairement la prolongation de l'exploitation de l'EMS actuel. La réponse du DSAS (du 10 mai 2001) a été clairement négative, invoquant que la situation topographique et géographique excluait une reconstruction sur le site et confirmant que l'EMS devait être évacué au 30 juin 2001 conformément à l'arrêt du Tribunal administratif mis en oeuvre par la décision du 23 septembre 1999. S'ils entendaient contester cette appréciation, les recourants auraient dû déposer un recours contre cette décision déjà (même si elle n'indiquait pas les voie et délai de recours, circonstance dépourvue de portée dès lors que le courrier en question était adressé à un avocat). Au lieu d'agir de la sorte, les recourants ont préféré s'adresser à nouveau au département pour demander une reconsidération. Ils ont ainsi pris le risque d'un refus d'entrer en matière pur et simple, ne permettant plus une contestation du refus de prolongation, mais seulement du refus de réexamen. C'est ce qui s'est produit, la décision du DSAS du 29 mai 2001 n'étant qu'un refus d'entrer en matière sur la demande de nouvel examen. Un tel acte n'ouvre pas un nouveau délai de recours sur le fond (soit sur le refus de prolongation du délai d'évacuation) et il ne peut pas être attaqué pour des motifs qui auraient pu être invoqués à l'encontre de la décision initiale (cf. ATF 106 Ia 386; 105 Ia 20; 104 Ia 175). En pareil cas, l'administré peut seulement faire vérifier par l'autorité de recours s'il existait des circonstances obligeant l'autorité inférieure à procéder à un nouvel examen et si cette dernière a ainsi refusé à tort de statuer à nouveau sur le fond (ATF 113 Ia 153-154; 109 Ib 251 c. 4 a).
4. Suivant les principes que la jurisprudence et la doctrine déduisent de la Constitution fédérale, une autorité est tenue de se saisir d'une demande de réexamen lorsque les circonstances se sont notablement modifiées depuis la première décision ou lorsque le requérant allègue des faits ou des moyens de preuve importants qu'il ne connaissait pas lors de la première décision ou dont il ne pouvait pas se prévaloir ou n'avait pas de raison de se prévaloir à cette époque (ATF 113 Ia 152 et les arrêts cités). En l'espèce, les recourants font valoir essentiellement un changement de pratique du DSAS, consécutif à la pénurie qu'aurait provoqué sa politique de fermeture d'EMS. Selon eux, le département tolérerait aujourd'hui la prolongation de l'exploitation de certains EMS en dépit de défauts comparables à ceux constatés à X.________ et ils citent différents exemples. Mais, même établi, un tel élément serait sans pertinence.
D'une part, il résulte du dossier, et notamment de l'arrêt de 1999 du Tribunal administratif, que l'inadéquation des locaux de l'EMS A.________ SA tient essentiellement à des circonstances locales très particulières, ce qui rend inopérante une comparaison avec d'autres cas, étant rappelé que de toute manière il n'existe pas de droit à l'égalité de traitement dans l'illégalité. C'est d'ailleurs le lieu de remarquer que c'est uniquement en raison de la fermeture programmée de l'EMS que la direction de l'ECA a renoncé à exiger des transformations indispensables (note du 19 janvier 2001 de l'ECA). D'autre part, et surtout, un changement de pratique postérieur aux décisions prises en 1999 à l'endroit de l'EMS A.________ SA ne serait pas de nature à justifier un réexamen. Une pratique administrative est l'accumulation de décisions d'exécution allant dans le même sens et elle peut être considérée comme une ordonnance administrative non rédigée (Knapp, Précis de droit administratif, 4ème éd., No 402). Un changement de pratique est toujours possible, mais il doit respecter les principes constitutionnels régissant le droit administratif. En particulier, et conformément au principe de l'égalité de traitement, la nouvelle pratique doit s'appliquer aussitôt et dans tous les cas pendant (voir notamment RDAF 1996 p. 159 et les réf. cit.). Ainsi, à l'instar d'un changement de jurisprudence, un changement de pratique n'a d'effet que pour l'avenir, et il n'est un motif ni de révision ni de reconsidération (ATF 120 V 131, et les réf. cit.). A supposer donc que le département ait effectivement modifié sa politique en matière d'exploitation d'EMS, cette circonstance ne saurait remettre en cause les décisions antérieures, étant rappelé que la fermeture de l'EMS A.________ SA a été décidée définitivement en 1999, et que tous les cas cités par les recourants sont postérieurs (2000 et 2001).
Dès lors, et la voie de la demande de réexamen ne devant pas servir à éluder les dispositions légales sur les délais de recours (ATF 109 Ib 250), le département était en droit, le 29 mai 2001, de refuser de reconsidérer le cas et de s'en tenir à son refus de prolonger le délai fixé en 1999.
4. Manifestement mal fondé, le recours doit être rejeté selon la procédure simplifiée de l'art. 35a LJPA, en tant qu'il est même recevable. Un émolument judiciaire sera mis à charge des recourants, qui n'ont pas droit à des dépens (art. 55 LJPA). Le montant de l'émolument doit toutefois être réduit pour tenir compte de la liquidation de la cause en la forme simplifiée et sans mesure d'instruction.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté, en tant qu'il est recevable;
II. Un émolument judiciaire de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge des recourants, solidairement.
III. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 7 août 2001/gz
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.