CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET du 31 octobre 2001
sur le recours interjeté par A.________, à X.________, représenté par Me Marc-Aurèle Vollenweider, avocat à 1003 Lausanne
contre
les deux décisions rendues les 8 et 18 mai 2001 par le Vétérinaire cantonal (séquestre d'animaux; modalités de la levée du séquestre).
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Composition de la section: M. Jacques Giroud, président; M. Pascal Langone et M. Rolf Wahl, assesseurs. Greffier: M. Jean-François Neu.
Vu les faits suivants:
A. A.________ détient, à son domicile de X.________, un grand nombre d'animaux domestiques tels que chiens, chats, lapins, chinchillas et gerbilles. A la suite de diverses plaintes, la Société vaudoise de protection des animaux (SVPA) est intervenue au domicile de l'intéressée les 12 octobre 1999, 8 novembre 1999 et 13 avril 2000 pour tenter de la raisonner quant aux problèmes engendrés par la détention de trop nombreux animaux, l'informer des dispositions légales applicables et l'inviter à prendre les mesures d'assainissement nécessaires.
Selon un rapport de la gendarmerie du 24 avril 2001, l'un des sept chiens de l'intéressée - une femelle bouvier appenzellois - a mordu B.________ le 11 avril 2001; le même animal avait mordu C.________ au mois de mars précédent. D'autres de ses chiens, laissés libres, avaient déjà agressé un couple de promeneurs en avril 1994, un touriste en janvier 1995 et une dame âgée en juillet 1995.
B. Le 7 mai 2001, le vétérinaire cantonal a ordonné le séquestre et la mise en fourrière, pour examen vétérinaire, de la chienne bouvier précitée. Le 8 mai 2001, une inspection au domicile de Mme A.________, en présence notamment du Préfet du Pays-d'Enhaut, a révélé que, parmi les animaux recensés, 9 gerbilles, 6 chinchillas et 14 lapins étaient détenus dans des cages trop petites, sales, sans nourriture, sans eau et dans une obscurité presque totale. Par décision du même jour, le vétérinaire cantonal a ordonné le séquestre de ces animaux et leur mise en fourrière, également pour examen.
Dans un rapport du 9 mai 2001 à l'attention du vétérinaire cantonal, la SVPA a demandé à ce que des mesures drastiques soient prises contre l'intéressée afin de limiter le nombre d'animaux et l'a dénoncée pour infraction à plusieurs dispositions de la loi (LPA) et de l'ordonnance (OPan) fédérales sur la protection des animaux relatives aux conditions de détention et d'alimentation de ceux-ci. Dans un rapport établi le 10 mai 2001 concernant la chienne séquestrée, le Président de la SVPA, D.________, a relevé que l'animal, peureux, manquait de contact social, n'avait aucune éducation et, vu son caractère agressif par peur, représentait un danger pour la sécurité du public; il a conclu à ce qu'il soit astreint au port d'une muselière dès la sortie de l'appartement, précisant qu'il devait s'agir de sa dernière chance et que s'il devait être repéré sur la voie publique sans cet accessoire, il devait être saisi et euthanasié. Mentionnant en outre que le 9 mai, à la suite d'un long entretien, Mme A.________ s'était engagée à ne plus accepter de nouveaux animaux et à se défaire peu à peu de ceux qu'elle détenait en surnombre pour ne garder chez elle qu'un chien, un chat et quatre chinchillas, ce rapport conclut à ce que, hormis la chienne, les animaux séquestrés soient remis à la SVPA pour que celle-ci puisse en disposer librement.
C. Par lettre du 14 mai 2001 adressée au Préfet du district et au Tribunal administratif, A.________ a recouru contre les deux décisions de séquestre précitées en réclamant provisoirement la restitution de son chien et de l'un de ses chinchillas; elle faisait valoir que ses animaux, certes nombreux, étaient tous en bonne santé et n'avaient jamais souffert de maltraitance de sa part, ni reçu de nourriture déséquilibrée.
D. Dans un préavis du 15 mai 2001 à l'attention du Service vétérinaire, le Préfet du Pays-d'Enhaut a accepté que la chienne de A.________ lui soit restituée, pour autant que les mesures préconisées dans le rapport établi par D.________ soient strictement respectées.
E. Par décision du 18 mai 2001, le vétérinaire cantonal a accepté de lever le séquestre de la chienne à condition qu'elle soit muselée dès sa sortie de l'appartement, sous peine d'être à nouveau séquestrée puis euthanasiée si elle devait être repérée sans muselière sur la voie publique. Il a également levé le séquestre du chinchilla réclamé par l'intéressée, ordonné la remise des autres animaux séquestrés à la SVPA pour placement, fixé à l'intéressée un délai de deux mois pour se séparer de ses animaux "surnuméraires" et ne garder, à compter de cette date, qu'un chien, un chat et quatre chinchillas, interdiction lui étant signifiée de détenir des animaux dans son garage aux conditions actuelles.
F. A.________ a recouru contre cette décision devant le Tribunal administratif par acte de son conseil du 8 juin 2001 et conclu à son annulation en requérant l'octroi d'un effet suspensif et de l'assistance judiciaire. Ce recours à été joint à celui déposé le 14 mai 2001 pour faire l'objet d'un seul arrêt.
G. La SVPA s'est prononcée sur les recours par courrier le 15 juin 2001, sous la plume de D.________. Celui-ci fit valoir A.________ avait été d'accord que sa chienne lui soit rendue à condition qu'elle soit mise en muselière et n'avait pas parlé de reprendre les autres animaux séquestrés, ni de recourir contre la décision des autorités; il a en outre précisé que la fille de Mme A.________, accompagnée de son père, avait repris possession de la chienne et d'un chinchilla le 19 mai 2001, après s'être acquittée des frais de fourrière et avoir déclaré renoncer aux autres animaux, refusant même de reprendre les cages emportées lors du séquestre.
L'autorité intimée a produit son dossier en renonçant à répondre au recours. La recourante a quant à elle précisé la motivation de son pourvoi par actes des 11 juillet et 21 août 2001, contestant avoir admis les mesures préconisées par la SVPA telles qu'ordonnées par l'autorité intimée.
H. La requête d'assistance judiciaire a été rejetée par le juge instructeur le 22 juin 2001, celle d'effet suspensif par décision rendue le 12 juillet suivant par la même autorité.
Les arguments des parties seront repris ci-après dans la mesure utile.
Considérant en droit:
1. Déposés dans le délai et le respect des autres exigences prévues à l'art. 31 LJPA, les deux recours, joints pour faire l'objet d'un seul arrêt, sont recevables en la forme.
2. a) A teneur de son article 1er, le règlement du 14 mai 1997 sur le séquestre et la mise en fourrière d'animaux (ci-après: le règlement; RSV 6.9.B) détermine les modalités de séquestre, de prise en charge, de mise en fourrière et le sort des animaux errants, suspects d'épizootie ou dangereux, ainsi que la prise en charge des frais; il est également applicable aux animaux séquestrés conformément aux art. 24 et 25 de la loi fédérale sur la protection des animaux (LPA; RS 455). L'art. 24 LPA dispose ainsi que l'autorité administrative peut interdire temporairement ou pour une durée indéterminée la détention ou le commerce d'animaux, ou l'exercice d'une activité professionnelle impliquant leur utilisation, aux personnes qui ont été punies pour avoir enfreint à plusieurs reprises ou gravement les dispositions de la loi, les prescriptions d'exécution ou les décisions particulières prises par l'autorité (lit. a), et aux personnes qui, pour cause de maladie mentale, de faiblesse d'esprit, d'alcoolisme ou pour d'autres raisons, sont incapables de détenir un animal (lit. b). L'art. 25 LPA prévoit quant à lui que l'autorité intervient immédiatement lorsqu'il est établi que des animaux sont gravement négligés ou détenus de façon complètement erronée; elle peut alors les séquestrer préventivement et les loger dans un endroit approprié, aux frais du détenteur; s'il le faut, elle fait vendre ou abattre ces animaux.
b) Le règlement confère au vétérinaire cantonal, sur préavis du préfet ou du vétérinaire délégué, la compétence d'ordonner le séquestre des animaux errants, suspectés d'épizootie ou dangereux, de déterminer les modalités de séquestre et d'en ordonner la levée (art. 4); il peut prendre, en cas de nécessité, toute mesure utile pour l'élimination des animaux errants (art. 5); il est également l'autorité compétente pour les autres mesures prévues par la législation sur la protection des animaux et décide notamment des mesures de mise à mort et de vente des animaux séquestrés, les articles 118 à 122 du Code rural et foncier (RSV 3.1.B) étant réservés (art. 6). Ces dispositions prescrivent qu'en matière de police des animaux dangereux, la municipalité peut contraindre le propriétaire de l'animal à prendre les mesures propres à éviter les dommages (art. 119 al. 1), l'animal pouvant être abattu sur ordre du préfet, après préavis municipal, s'il n'y a pas d'autre moyen de parer au danger qu'il représente (art. 120).
3. Dans son pourvoi du 14 mai 2001, la recourante a critiqué le séquestre de tous ses animaux, mesure dont elle ne conteste cependant plus le bien-fondé, à teneur de son écriture du 8 juin suivant, que concernant les 5 chinchillas, 11 lapins et 9 gerbilles remis à la SVPA pour placement, faisant valoir qu'il ne pouvait s'agir d'animaux errants, suspects d'épizootie ou dangereux, seuls susceptibles d'être séquestrés au sens de l'art. 4 du règlement.
L'intéressée omet toutefois qu'à teneur de l'art. 6 du règlement, le vétérinaire cantonal est également compétent pour prendre les autres mesures prévues par la législation sur la protection des animaux, en l'occurrence le séquestre immédiat qu'autorise l'art. 25 LPA lorsque des animaux sont détenus de manière erronée. Tel est manifestement le cas d'animaux détenus en surnombre dans des cages trop petites, sales, sans nourriture, sans eau et dans un obscurité presque totale, ce qui a été dûment constaté par les autorités qui se sont rendues le 8 mai 2001 au domicile de la recourante.
L'ordre de séquestre s'avérant donc justifié, il fonde la compétence du vétérinaire cantonal d'en déterminer les modalités et d'en ordonner la levée (art. 4 al. 2 du règlement), décision qui a fait l'objet du prononcé du 18 mai 2001, dont il convient d'éprouver le bien-fondé au regard des moyens soulevés par la recourante.
4. a) A.________ conteste tout d'abord les conditions posées à la levée du séquestre de sa chienne. Elle tient l'exigence relative au port d'une muselière pour disproportionnée, considérant que la dangerosité de l'animal n'est pas établie et qu'il suffit de le tenir en laisse; elle remet également en cause la légalité de la menace consistant à sanctionner le non respect de cette mesure par le séquestre et l'euthanasie de l'animal.
b) Les droits et obligations qui sont l'objet d'une décision peuvent être affectés de diverses modalités (terme, condition, précarité, charge), fixées dans des clauses accessoires (P. Moor, Droit administratif, vol. II, ch. 1243, p. 47 ss). Si l'autorité ne peut joindre à une décision positive à laquelle l'administré a droit des clauses que la loi ne prévoit pas, il n'est pas nécessaire que la base légale soit explicite lorsque ces charges ont pour but de préciser le contenu de l'obligation principale telle qu'elle est posée par la loi. Dans les cas où, au contraire, l'octroi d'une décision positive repose sur un libre pouvoir d'appréciation - comme c'est le cas en l'occurrence s'agissant de juger de la dangerosité d'un animal pour en lever le séquestre - l'administration peut y adjoindre des clauses sans être liée par le principe de la légalité; elle est en revanche tenue par les principes généraux de l'intérêt public et de la proportionnalité (Moor, op. cit., p. 50, et les références citées).
c) En l'espèce, du dossier constitué, il ressort clairement que la chienne représente un danger: il est établi qu'elle a déjà mordu à deux reprises et le rapport de la SVPA la décrit comme peureuse, agressive et inabordable par des personnes étrangères à la famille où elle vit. Partant, la seule tenue en laisse préconisée par la recourante, acte qui ne procède d'aucune mesure particulière, mais d'une obligation imposée à tout détenteur de chien, ne saurait suffire à écarter le risque que l'animal morde à nouveau, contrairement au port de la muselière. Cette mesure, nécessaire et suffisante pour prévenir une morsure, n'est imposée qu'à l'extérieur des murs de la recourante: elle s'inscrit donc dans un rapport adéquat et raisonnable avec le but de sécurité publique invoqué, d'autant que l'autorité pouvait opter pour l'euthanasie de l'animal, réputé dangereux.
Cela étant, l'exigence du port de la muselière, bien que formulée comme une condition de la levée du séquestre, doit être plutôt considérée, compte tenu de la menace dont elle est assortie, comme une clause de retrait insérée dans la décision litigieuse (Moor, op. cit., p. 48). Cette insertion confère en effet un caractère précaire à la faculté donnée à l'administrée de bénéficier de la levée du séquestre, respectivement de conserver son chien. Cependant, en pareil cas, si l'autorité peut révoquer son prononcé sans être liée aux conditions générales de la révocation, cela ne signifie pas qu'elle dispose d'une entière liberté. La décision affectée d'une clause de retrait reste en force jusqu'à ce qu'une décision de révocation soit prise, décision qui doit être motivée par des considérations pertinentes d'intérêt public, dans un rapport cohérent avec l'objet même de la décision et la législation qui la fonde et dans le respect du principe de la proportionnalité. La décision entreprise doit donc être comprise en ce sens que, si l'animal est repéré sans muselière sur la voie publique, l'autorité intimée, qui en la compétence, pourra à nouveau le séquestrer en tant qu'il est réputé dangereux, puis prendre la mesure qu'imposeront les circonstances de ce nouveau séquestre, le cas échéant en ordonnant l'euthanasie à laquelle elle avait précédemment renoncé.
d) De ce qui précède, il ressort que l'exigence du port de la muselière doit être confirmée, étant précisé que le non respect de cette mesure peut autoriser le vétérinaire cantonal à engager une nouvelle procédure de séquestre, dans le respect des règles propres à cette procédure. Les conclusions de la recourante, qui se borne à requérir l'annulation du prononcé, sont en conséquence rejetées.
5. a) A.________ soutient ensuite que l'ordre de se défaire de tous ses animaux, à l'exception d'un chat, d'un chien et de quatre chinchillas, ainsi que la remise des animaux séquestrés à la SVPA pour placement auprès de tiers, ne se fondent sur aucune base légale. A cet égard, elle exclut que ces mesures aient pu être ordonnées en application de l'art. 24 lit. a LPA, disposition à teneur de laquelle l'autorité peut interdire la détention d'animaux aux personnes punies pour avoir enfreint à plusieurs reprises ou gravement les dispositions de la LPA, les prescriptions d'exécution ou les décisions particulières prises par l'autorité.
b) S'il ne ressort pas du dossier constitué que la recourante a été formellement sanctionnée pour les infractions aux prescriptions de la LPA (art. 2, 3, 4 et 22) et de l'OPan (art. 1, 2, 5, 14, 24a et 24b) telles qu'énumérées par la SVPA dans son rapport de dénonciation du 9 mai 2001, le surnombre des animaux et les conditions inacceptables de détention de certains d'entre eux sont des faits, dûment constatés par les représentants de plusieurs autorités et dont rendent compte certaines photographies versées au dossier. L'autorité, qui a signifié à l'intéressée de nombreux avertissements en l'enjoignant de prendre de nécessaires mesures d'assainissement, a déjà été amenée à prendre des mesures extrêmes, tels l'ordre donné en juillet 1995 d'euthanasier des chiens laissés errants (rapport de police du 24 janvier 2001) ou la saisie d'animaux laissés sans subsistance (inspection du 13 avril 2000). La recourante ayant systématiquement minimisé les mises en garde qui lui ont été signifiées, son comportement, qui confine au déni de la réalité, respectivement au "manque total de clairvoyance et de responsabilité" dénoncé par la SVPA, dénote manifestement d'une incapacité à détenir, sinon un animal, autant d'animaux. Doit donc être tenue pour réalisée, sinon la condition prévue à l'art. 24 lit. a LPA, celle de la lettre b in fine de cette disposition, propre à fonder une mesure d'interdiction de détenir des animaux aux personnes qui, pour des motifs qui ne sont pas limitativement énumérés, s'en révèlent incapables.
L'autorité intimée ayant opté, conformément au principe de proportionnalité, pour une mesure moins sévère que celle de l'interdiction totale de détenir des animaux qu'auraient pu commander les circonstances, l'on ne saurait lui faire le reproche d'avoir laissé à la recourante un nombre raisonnable d'animaux, ni de lui avoir imparti un délai acceptable pour se défaire du "surnuméraire". La mesure de limitation échappant ainsi aux griefs de l'illégalité et de l'arbitraire, il ne se justifiait pas non plus de restituer à la recourante les animaux séquestrés, les art. 25 LPA et 6 du règlement fondant alors la compétence du vétérinaire cantonal de les faire vendre, respectivement de charger la SVPA d'un tel placement.
Le recours s'avère ainsi également mal fondé sur ces points.
6. La recourante conteste enfin l'interdiction qui lui a été signifiée de détenir des animaux "dans son garage, aux conditions actuelles, sans aération et dans l'obscurité". Elle considère que cette mesure est dénuée de base légale, conteste la compétence du vétérinaire cantonal de la prononcer et requiert une inspection locale, afin de démontrer que "les conditions actuelles" ne justifient pas une telle interdiction.
Que l'intéressée soutienne que les conditions de détention ont pu changer depuis l'inspection effectuée le 8 mai 2001 ne change rien au fait qu'à cette occasion, des conditions de détention inacceptables ont été dûment constatées. Cela étant, le prononcé de l'autorité se borne ici à énoncer l'obligation qu'impose la loi à tout détenteur d'animaux de s'assurer que ceux-ci ne soient pas confinés dans un espace clos, sans aération et dans l'obscurité (art. 2 et 4 LPA; art. 1 et 7 OPan). L'interdiction signifiée à la recourante ne saurait dès lors être qualifiée de décision sujette à recours au sens de l'art. 29 LJPA, de sorte que son pourvoi s'avère sur ce point irrecevable.
7. Des considérants qui précèdent, il résulte que les recours de A.________ doivent être rejetés, aux frais de leur auteur et sans allocation de dépens (art. 55 LJPA).
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Les recours sont rejetés, en tant que recevables.
II. Les décisions rendues par le Vétérinaire cantonal les 8 mai et 18 mai 2001 sont confirmées.
III. Les frais de la cause, arrêtés à 1'000 (mille) francs, sont mis à la charge de A.________.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
gz/Lausanne, le 31 octobre 2001/jfn
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).