CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET du 23 mai 2003
sur le recours interjeté par X.________ dont le conseil est l'avocat Bruno Kaufmann, Case postale 84 à 1702 Fribourg
contre
la décision du 16 janvier 2001 de la Municipalité de Montreux, représentée par Me Daniel Dumusc, avocat à Montreux, mettant fin aux rapports de service.
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Composition de la section: M. Eric Brandt, président; M. Antoine Thélin et M. Rolf Wahl, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. Dès le ********, X.________ est entré au service de la Municipalité de Montreux (ci-après : la municipalité) en qualité de garde de police auxiliaire. Son engagement reposait sur un contrat de droit privé et était limité d'abord au 30 juin 1999; il a été ensuite prolongé au 31 décembre suivant.
Le comportement de X.________ a donné lieu à une lettre d'avertissement datée du 1er juin 1999, puis d'une autre du 22 novembre; celle-ci fixait à l'agent un "dernier délai" au 30 mars 2000 pour corriger les aspects critiqués, faute de quoi l'employeur mettrait fin à l'engagement.
Le 21 décembre 1999, la municipalité a écrit à X.________ dans les termes suivants, en prévision de la prochaine échéance du contrat: "Nous avons le plaisir de vous informer que ... notre Municipalité a décidé de poursuivre notre (sic) collaboration en qualité de garde de police". La lettre fixait les conditions salariales applicables dès janvier 2000 et, en outre, elle répétait textuellement l'avertissement signifié le 22 novembre.
B. Par lettre du 16 janvier 2001, la municipalité a déclaré à X.________ qu'elle mettait fin aux rapports de service avec effet au 30 avril 2001, au motif que la situation s'était dégradée et que des manquements importants n'étaient toujours pas corrigés. Un échange de correspondance est ensuite intervenu entre la municipalité et l'avocat consulté par l'employé.
C. Celui-ci, agissant personnellement, a adressé au Tribunal administratif un recours daté du 23 mars 2000, tendant à l'octroi d'une indemnité correspondant à six mois de salaire en raison d'un licenciement tenu pour abusif.
Le juge instructeur s'est fait remettre le dossier constitué par la municipalité, puis il a communiqué aux parties que le Tribunal administratif semblait incompétent pour statuer sur un litige régi par le droit privé; le recourant disposait d'un délai pour déclarer s'il maintenait ou retirait son recours.
X.________ a consulté un autre avocat et, par son intermédiaire, a déclaré maintenir le recours: il soutient que la lettre de la municipalité du 21 décembre 1999 constitue une décision de nomination en qualité de fonctionnaire communal, et que le Tribunal administratif est donc compétent pour connaître de la cause.
Invitée à répondre, la municipalité a elle aussi mandaté un avocat; elle conclut principalement à l'irrecevabilité du recours, et subsidiairement à son rejet.
Considérant en droit:
1. Le Tribunal administratif est en principe compétent pour connaître du recours dirigé contre une décision administrative communale (art. 4 al. 1 LJPA); les contestations concernant l'exécution de contrats de droit administratif sont cependant exclues (art. 1 al. 3 let. d LJPA, dans sa teneur antérieure à la loi du 26 novembre 2002).
Selon la jurisprudence du Tribunal administratif, l'acte par lequel la municipalité met fin aux rapports de service d'un membre du personnel communal ne constitue une décision susceptible de recours, au regard des dispositions précitées, que si lesdits rapports sont issus d'une décision unilatérale de la municipalité, fondée sur le statut du personnel adopté par la commune en application de l'art. 4 al. 1 ch. 9 de la loi sur les communes. Lorsque ces rapports ont au contraire leur origine dans un contrat, notamment dans un contrat de travail de droit privé régi par les art. 319 et suivants CO, le contentieux de leur résiliation échappe à la compétence du Tribunal administratif (arrêt du 5 septembre 1997 in RDAF 1998 I 58; arrêt du 14 février 1995 in RDAF 1995 p. 479).
2. D'après l'art. 1er du statut du personnel de la commune de Montreux (SP), adopté par le Conseil communal le 3 juillet 1985, le statut est applicable aux personnes nommées en qualité de fonctionnaire par la municipalité, pour exercer une fonction ou un emploi permanent au service de la commune. En règle générale, la nomination est d'abord provisoire, en principe pour une durée d'une année, et, le cas échéant, elle est suivie d'une nomination définitive (art. 9 SP). Dans les deux cas, elle doit être communiquée par écrit, avec diverses indications concernant la fonction et les conditions d'engagement (art. 10 SP). La municipalité peut résilier librement les rapports de service (art. 9 al. 2 SP) jusqu'à la nomination définitive; ensuite, elle ne peut résilier que pour les causes prévues à l'art. 12 ch. 4 SP. Par ailleurs, selon l'art. 87 du statut, la municipalité est habilitée à engager du personnel par contrat de droit privé; pour les personnes engagées à plein temps qui pourraient être nommées en qualité de fonctionnaire, cet engagement ne doit cependant pas excéder quatre ans, sous réserve des cas spéciaux.
Le recourant ne met pas en doute qu'il a d'abord été engagé sur la base d'un contrat de travail de droit privé, mais il soutient que sa nomination en qualité de fonctionnaire est intervenue ensuite, avec la lettre de la municipalité du 21 décembre 1999. Il est donc nécessaire d'examiner si cet écrit peut effectivement être compris comme une décision de nomination selon les art. 1er et 10 SP. Dans l'affirmative, le Tribunal administratif est compétent pour connaître de la cause; dans le cas contraire, le recours est irrecevable.
3. Dans les relations entre les autorités et les particuliers, de même que dans les relations entre particuliers, les déclarations réciproques des personnes ou organes concernés doivent être interprétées selon le principe de la confiance, c'est-à-dire d'après le sens qui peut et doit leur être donné de bonne foi, d'après leur texte et leur contexte, ainsi que d'après toutes les circonstances qui les ont précédées et accompagnées (ATF 126 III 119 consid. 2a p. 120, 125 III 435 consid. 2a/aa p. 436/437; Jean-François Egli, La protection de la bonne foi dans le procès, in Juridiction constitutionnelle et juridiction administrative, Zurich 1992, p. 236/237).
Par la nature des indications qu'elle contient relativement aux conditions d'engagement, en particulier par le fait qu'elle ne spécifie désormais aucune durée déterminée pour les rapports de service, la teneur de la déclaration contenue dans la lettre du 21 décembre 1999 est compatible avec celle d'une éventuelle décision de nomination. Il est toutefois hautement invraisemblable que la municipalité ait voulu nommer à titre définitif, avec la stabilité que ce statut comporte, une personne qui ne lui donnait pas entièrement satisfaction. L'avertissement répété dans cette lettre confirme, au contraire, que l'agent devait encore faire ses preuves et que son avenir au sein du personnel communal demeurait incertain. Par ailleurs, on ne saurait présumer que la municipalité ait voulu placer l'agent sous le régime d'une nomination à titre provisoire car cette mutation, qui peut être envisagée théoriquement, n'eût répondu à aucune justification raisonnable. En réalité, la lettre exprime simplement que la municipalité voulait convertir les rapports contractuels de durée déterminée, durée qui arrivait à expiration, en rapports de durée indéterminée; c'est uniquement en ce sens que la déclaration en cause peut être comprise de bonne foi.
Il résulte de ce qui précède qu'au moment de la résiliation des rapports de service, le ********, ceux-ci demeuraient fondés sur un contrat régi par les art. 319 et suivants CO, de sorte que cette résiliation ne constitue pas une décision administrative susceptible de recours. Il n'est pas nécessaire d'examiner si au surplus, selon l'opinion de l'intimée, le recours a été introduit hors délai au regard de l'art. 31 LJPA.
4. Le Tribunal administratif ne prélève pas d'émoluments judiciaires dans le contentieux de la fonction publique communale. La commune intimée, qui a mandaté un avocat et obtient gain de cause, a droit aux dépens; ils doivent lui être alloués à la charge du recourant.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est irrecevable.
II. Il n'est pas perçu de frais de justice.
III. Le recourant est débiteur de la Commune de Montreux d'une somme de 800 (huit cents) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 23 mai 2003/gz
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.