CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET du 3 avril 2001
sur le recours interjeté par X.________, représenté par CAP, Assurance Protection Juridique, rue St-Martin 26, 1005 Lausanne,
contre
la décision de la Cheffe du Département de l'Economie du 23 novembre 2000 refusant de lui délivrer une autorisation d'exercer le commerce d'automobiles d'occasion.
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Composition de la section: M. François Kart, président; M. Jean-Luc Colombini et M. Edmond de Braun, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. X.________ exerce le commerce de voitures d'occasion depuis le mois d'octobre 1986 au bénéfice d'une autorisation renouvelée la dernière fois le 10 juillet 1997.
Jusqu'en juin 1999, le recourant a exercé son activité à W.________. A partir de cette date, il a transféré son commerce à Y.________.
B. Par ordonnance de condamnation du 2 décembre 1999, le Juge d'instruction de l'arrondissement de l'Est-Vaudois a condamné le recourant à trente jours d'emprisonnement avec sursis pendant deux ans pour complicité d'escroquerie et faux dans les titres. Il résulte de cette ordonnance que, aux mois de juin et juillet 1991, X.________ a établi des quittances fictives à hauteur de 500 francs pour un kit complet d'occasion et à hauteur de 2'500 francs pour quatre pneus et jantes, ces documents étant destinés à permettre à des clients d'obtenir des prestations d'assurance supplémentaires en relation avec des déclarations de vol de véhicule. X.________ n'a rien touché pour le prix de ses services. La peine prononcée le 2 décembre 1999 est complémentaire à une peine de trois jours d'emprisonnement avec sursis et 500 francs d'amende prononcée le 16 avril 1997 pour violation grave des règles de la circulation et circulation avec un véhicule défectueux (plaques mal posées).
C. Par décision du 24 mai 2000, le Département de l'Economie a annulé avec effet au 31 mai 1999 l'autorisation du recourant d'exercer le commerce d'occasion d'automobiles à W.________ en mentionnant le transfert du commerce à Y.________. Le 17 juillet 2000, le recourant a déposé une demande d'autorisation d'exercer le commerce d'occasions auprès de la Municipalité de Z.________. Le 29 août 2000, la Cheffe de l'Office cantonal de la police du commerce a imparti un délai au recourant au 15 septembre 2000 pour produire l'ordonnance de condamnation rendue le 2 décembre 1999. Ce document a été transmis par le recourant à l'Office cantonal de la police du commerce le 1er novembre 2000.
D. Dans une décision du 23 novembre 2000, la Cheffe du Département de l'Economie a refusé d'accorder au recourant l'autorisation requise. Dans cette décision, elle relevait que le recourant exploitait son commerce de véhicules d'occasion depuis le 1er juin 1999 sans autorisation ad'hoc, le fait qu'il n'avait pas respecté le délai qui lui avait été imparti pour produire l'ordonnance de condamnation du 2 décembre 1999 ainsi que la condamnation pour complicité d'escroquerie et faux dans les titres résultant de cette ordonnance. Elle relevait ainsi une violation des art. 3 al. 1, 4 al. 1 et 6 de la loi du 22 mai 1984 sur le commerce d'occasions. Cette décision a été notifiée au recourant le 4 décembre 2000.
D. Le recourant s'est pourvu au Tribunal administratif contre cette décision en date du 22 décembre 2000. Le Département a déposé sa réponse le 18 janvier 2001.
Par décision du 30 janvier 2001, le juge instructeur a accordé l'effet suspensif.
Le Tribunal administratif a statué sans autres mesures d'instruction après que les parties aient été informées que le tribunal statuerait à huis clos.
Considérant en droit:
1. Aux termes de l'art. 3 de la loi du 22 mai 1984 sur le commerce d'occasions (ci après: la loi) :
Nul ne peut exercer le commerce d'occasions sans une autorisation spéciale du Département de la justice, de la police et des affaires militaires.
L'autorisation indique l'activité principale pour laquelle elle est donnée. Elle est renouvelable; sa durée est fixée par le Département.
Aux termes de l'art. 4 de la loi :
Pour obtenir une autorisation, le requérant doit avoir l'exercice des droits civils, jouir d'une bonne réputation et n'avoir subi aucune condamnation à raison de faits contraires à la probité ou à l'honneur.
Lorsque le requérant est une personne morale, une société en nom collectif ou en commandite, ces conditions doivent être remplies par la personne qui en assume la direction effective.
Le requérant doit justifier qu'il dispose des locaux nécessaires à l'exercice de son activité commerciale en produisant un titre de propriété ou un bail d'une année au moins.
La décision attaquée se fonde sur ces deux articles en se référant à la condamnation prononcée le 2 décembre 1999 par le Juge d'instruction de l'Est-Vaudois pour complicité d'escroquerie et faux dans les titres.
Elle invoque au surplus l'art. 6 de la loi qui, en substance, prévoit que le marchand d'occasions est tenu de s'assurer du droit de disposition de ses fournisseurs et qu'il doit différer l'achat de tout objet dont il y a lieu de suspecter l'origine délictueuse en avisant immédiatement le juge informateur ou la police. La décision attaquée n'indique toutefois pas en quoi le recourant aurait violé cette disposition et le dossier ne contient aucun élément probant à cet égard. Il n'y a dès lors pas lieu d'examiner cette question plus avant.
2. La Constitution fédérale du 18 avril 1999, entrée en vigueur le 1er janvier 2000, consacre la liberté économique parmi les droits fondamentaux. Elle contient notamment les dispositions suivantes :
"Art. 26 Liberté économique
La liberté économique est garantie.
Elle comprend notamment le libre choix de la profession, le libre accès à une activité économique lucrative privée et son libre exercice.
Art. 36 Restrictions des droits fondamentaux
Toute restriction d'un droit fondamental doit être fondée sur une base légale. Les restrictions graves doivent être prévues par une loi. Les cas de danger sérieux, directs et imminents sont réservés.
Toute restriction d'un droit fondamental doit être justifiée par un intérêt public ou par la protection d'un droit fondamental d'autrui.
Toute restriction d'un droit fondamental doit être proportionnée au but visé.
L'essence des droits fondamentaux est inviolable.
Art. 94 Principes de l'ordre économique
La Confédération et les cantons respectent le principe de la liberté économique.
(...).
Les dérogations au principe de la liberté économique en particulier les mesures menaçant la concurrence, ne sont admises que si elles sont prévues par la Constitution fédérale ou fondées sur les droits régaliens des cantons."
Comme le Tribunal fédéral le rappelle régulièrement (voir p. ex. ATF du 2 septembre 1997 dans RDAF 1998 p. 162, spécialement p. 169), la liberté du commerce et de l'industrie garantie par l'art. 31 Cst (aujourd'hui remplacé par les dispositions de la Constitution du 18 avril 1999 citées ci-dessus, qui consacre la liberté économique) protège toute activité économique privée exercée à titre professionnel et tendant à l'obtention d'un gain ou d'un revenu. Elle peut être invoquée tant par les personnes morales que par les personnes physiques de droit privé. Elle n'est cependant pas absolue. Elle n'est garantie que sous réserve de la législation fédérale et les cantons peuvent aussi apporter, en vertu de l'art. 31 al. 2 Cst (voir les actuels art. 36 et 94 Cst) des restrictions de police au droit d'exercer librement une activité économique. Les restrictions cantonales doivent reposer sur une base légale, être justifiées par un intérêt public prépondérant et, selon le principe de la proportionnalité, se limiter à ce qui est nécessaire à la réalisation des buts d'intérêt public poursuivis. De surcroît, les restrictions cantonales ne peuvent se fonder sur des motifs de politique économique et intervenir dans la libre concurrence pour favoriser certaines branches d'activité ou certaines formes d'exploitation en dirigeant l'économie selon un certain plan, à moins que cela ne soit prévu par une disposition constitutionnelle spéciale (RDAF 1998 précité, avec la jurisprudence citée, TA, arrêt GE 000/0075 du 28 août 2000).
3. a) On peut hésiter sur le point de savoir si la décision attaquée constitue un refus d'autorisation ou une révocation de l'autorisation existante, révocation qui serait fondée sur le fait que le recourant ne respecterait plus les conditions de l'art. 4 al. 1 de la loi. On relève à cet égard que l'art. 7 du règlement d'application du 16 novembre 1984 de la loi du 22 mai 1984 sur le commerce d'occasions exige une autorisation préalable du Département en cas de changement de locaux sans que le règlement n'indique si, à cette occasion, il y a lieu de réexaminer le respect des exigences de l'art. 4 de la loi et plus particulièrement celles relatives à la réputation et à l'absence de condamnation.
Quoi qu'il en soit, la décision attaquée repose sur une base légale valable dès lors qu'une autorisation peut toujours, sous réserve du respect du principe de la proportionnalité, être révoquée lorsqu'une modification ultérieure des circonstances de fait a pour conséquence que les conditions fixées par la loi ne sont plus respectées (voir Pierre Moor, droit administratif vol. II p. 220).
b) La décision attaquée, en tant qu'elle se fonde sur l'art. 4 de la loi, vise la sauvegarde du but d'intérêt public consistant à ce que le commerce d'occasions soit maintenu dans un cadre normal et moral (voir BGC printemps 1984 p. 179). L'autorité compétente doit toutefois veiller au respect du principe de la proportionnalité, sous ces trois aspects qui sont la règle d'aptitude d'une part (le moyen choisi doit être propre à atteindre le but fixé), la règle de nécessité d'autre part (entre plusieurs moyens adaptés on choisit celui qui porte l'atteinte la moins grave ou de l'intérêt privé), enfin la règle de proportionnalité au sens étroit, soit la pesée des intérêts proprement dits (sur tous ces points, voir TA, arrêt du 7 novembre 2000 GE 000/0069 et référence citée).
Dans l'examen du principe de la proportionnalité, il convient de tenir compte des risques inhérents propres à l'activité en cause et de l'intérêt public en jeu. Si l'on doit être strict s'agissant de professions où sont concernés la sécurité et la santé publique, la question se pose en des termes différents lorsque, comme on l'espèce, l'intérêt public en jeu est manifestement moins important.
S'agissant de la pesée des intérêts, il convient d'accorder une importance particulière à l'atteinte qu'une révocation d'autorisation ou un refus d'une nouvelle autorisation est susceptible de porter aux intérêts privés d'un commerçant qui exerce son activité professionnelle depuis plusieurs années. Certes, comme le relèvent les travaux préparatoires de la loi, le commerce d'occasions, dans son sens le plus large, est un lieu privilégié pour l'écoulement des marchandises volées, détournées ou falsifiées, ce qui justifie que les personnes qui le pratiquent à titre professionnel présentent des garanties de probité suffisante (BGC printemps 1989, p. 181). Ceci justifie que, avant d'accorder une autorisation initiale, on examine le casier judiciaire du candidat ou que l'on révoque l'autorisation de pratiquer ce type de commerce lorsque des infractions graves ont été commises. Dans le cas d'espèce, il convient cependant de tenir compte du fait que les agissements reprochés au recourant datent de 1991. Les faits à l'origine de la condamnation prononcée au mois de décembre 1999 sont d'une certaine gravité et auraient pu justifier un refus d'autorisation initiale, voire une révocation de l'autorisation si l'autorité compétente avait dû se prononcer à bref délai après la condamnation. Dans la mesure où ces faits datent d'une dizaine d'années et où l'autorité intimé n'allègue pas que recourant aurait commis d'autres infractions depuis lors, l'atteinte portée à ses intérêts privés par la décision attaquée apparaît toutefois disproportionnée par rapport à l'intérêt public qui est en jeu. S'agissant de cet intérêt public, on constatera d'ailleurs que le Département est disposé à accorder une nouvelle autorisation au recourant en décembre 2001, à l'échéance du sursis pénal, ce qui semble démontrer que, pour l'autorité intimée, le recourant dispose, de manière générale, d'une probité suffisante pour exercer le commerce d'occasions. Par surabondance, on relèvera que la question des condamnations pénales anciennes a été soulevée lors des travaux préparatoires de la loi. Dans le rapport de la commission, il est ainsi relevé que le Département "examine chaque cas avec bienveillance" lorsqu'une personne a subi une condamnation plusieurs années avant de requérir l'autorisation de pratiquer le commerce d'occasions (BGC printemps 1984 p. 196). Même si, en l'espèce, ce sont les faits et non pas la condamnation qui datent d'une dizaine d'années, force est de constater que la volonté du législateur apparaît être d'appliquer l'art. 4 de la loi avec beaucoup de retenue lorsqu'est en cause une condamnation pour des faits anciens.
c) En conclusion, le tribunal constate que, sur la base d'une pesée de l'ensemble des intérêts en présence, l'atteinte portée aux intérêts privés du recourant par la décision attaquée est excessive par rapport à l'intérêt public qui est en jeu. Partant, la décision attaquée ne respecte pas le principe de la proportionnalité et viole la liberté économique garantie par l'art. 26 Cst.
Cette conclusion n'est pas remise en cause par le fait que le recourant a mis plus d'une année pour requérir une autorisation auprès de la Municipalité de Z.________ après son déménagement à Y.________ ni par le retard pris pour communiquer l'ordonnance de condamnation du 2 décembre 1999 au Département. Dès lors que les autres conditions prévues par la loi sont remplies, il serait en effet également contraire au principe de la proportionnalité de refuser l'autorisation requise pour ces seuls motifs d'ordre formel.
4. Au vu des considérants qui précèdent, le recours doit être admis, ce qui entraîne l'annulation de la décision attaquée et le renvoi du dossier à l'autorité intimée pour nouvelle décision. Des dépens sont octroyés au recourant qui a procédé par l'intermédiaire d'une assurance de protection juridique.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision du 23 novembre 2000 de la Cheffe du Département de l'économie refusant à X.________ l'autorisation d'exercer le commerce de voitures d'occasion jusqu'au 2 décembre 2001 est annulée et le dossier retourné à cette autorité pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
III. Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.
IV. L'Etat de Vaud versera un montant de 500 (cinq cents) francs à titre de dépens à X.________.
np/Lausanne, le 3 avril 2001
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.