CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET du 8 décembre 2000
sur le recours interjeté par X.________, représenté par Me Nicolas Saviaux, avocat à 1000 Lausanne 13,
contre
la décision du Chef du Département de la Santé et de l'Action sociale du 31 octobre 2000 (retrait provisoire de l'autorisation de pratiquer la médecine).
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Composition de la section: M. Jean-Claude de Haller, président; M. Cyril Jaques et M. Jean-Daniel Henchoz, assesseurs. Greffière: Mme F. Ferrari Gaud.
Vu les faits suivants:
A. X.________, né le 21 avril 1955, est titulaire du diplôme de médecin délivré le 18 janvier 1985 par la Confédération suisse et du diplôme de spécialiste FMH en chirurgie obtenu le 14 décembre 1993. Ancien chef de clinique adjoint à l'Hôpital universitaire de Genève, il a par la suite effectué un remplacement de quelques mois à l'Hôpital de la Vallée de Joux. Par décision du 19 septembre 1995, le Chef du Département de l'intérieur et de la santé publique (désormais : Département de la santé et de l'action sociale, ci-après : département) l'a autorisé à pratiquer sa profession dans le canton de Vaud. Le 1er octobre 1995, M. X.________ s'est installé à Lausanne comme chirurgien indépendant par l'ouverture d'un cabinet médical, collaborant dès lors auprès de la Clinique "La Source" à Lausanne.
B. Par courrier du 13 juillet 2000, le Juge d'instruction cantonal a adressé au Chef du département copie de l'Ordonnance du 12 juillet 2000 par laquelle le Juge d'instruction de l'arrondissement de Lausanne a renvoyé complémentairement X.________ par-devant le Tribunal de police de Lausanne, pour violation simple des règles de la circulation, ivresse au volant, tentative de soustraction à une prise de sang et violation des devoirs en cas d'accident. Selon cette ordonnance, outre une ivresse au volant constatée le 5 janvier 1998, alors que M. X.________ circulait avec un taux d'alcoolémie dans le sang de 2,36 gr. o/oo au minimum, les faits reprochés à ce dernier sont survenus le mardi 28 décembre 1999, vers 15 h 15, lorsque l'intéressé a quitté la clinique "La Source" pour se rendre à son cabinet puis qu'il a heurté et renversé une borne métallique sur la place Benjamin-Constant. Après s'être arrêté quelques instants pour constater les dommages et déplacer la borne, il a quitté les lieux sans avertir personne et a regagné son cabinet à l'avenue de la Gare 1. Informée de l'accident par un témoin, la police a interpellé M. X.________, vers 18 h 15, à l'avenue de la Gare, qui a déclaré qu'il avait partagé avec une connaissance quatre fois 2 ou 3 dl de vin blanc (soit 4 à 6 dl par personne), entre 16 h 30 et 18 h 00, dans le bar "Snoopy", à l'avenue de la Gare et qu'il n'avait pas consommé d'alcool avant l'incident de circulation survenu à 15 h 15. Comme les deux tests à l'éthylomètre se sont avérés positifs, l'intéressé a été soumis à une prise de sang à 20 h 42 qui a révélé un taux d'alcoolémie de 2,26 gr.‰ au minimum. Son permis de conduire a été saisi sur-le-champ et, par décision du 7 août 2000, le Service des automobiles et de la navigation a prononcé un retrait de sécurité du permis de conduire de durée indéterminée.
C. Par courrier recommandé du 5 septembre 2000, le Chef du département a informé M. X.________ de sa décision - vu l'ordonnance de renvoi du 12 juillet 2000 le concernant d'ouvrir à son sujet l'enquête prévue à l'art. 7 du règlement de procédure du 26 août 1987 et de suspendre l'instruction de l'enquête disciplinaire jusqu'au jugement pénal (voir ci-dessous).
Par courrier du 4 octobre 2000, le chef du département a été informé du mandat de Me Saviaux, avocat.
D. Par jugement du 10 octobre 2000 du Tribunal de police de Lausanne, le prénommé a été condamné à une peine ferme d'emprisonnement d'une durée de deux mois, pour les infractions commises les 5 janvier 1998 et 28 décembre 1999 (ivresses au volant de 2,36 gr. o/oo et 2,26 gr. o/oo au minimum) consistant en la violation simple des règles de la circulation, ivresse au volant, tentative de soustraction à une prise de sang et violation des devoirs en cas d'accident. Dans ce jugement pénal, il est fait mention de la décision de retrait du permis de conduire prise le 7 août 2000, dans laquelle on peut lire que le Service des automobiles et de la navigation a confié un mandat d'expertise au Bresmad, dont le rapport dressé le 25 mai 2000 révèle que l'intéressé est dépendant des boissons alcoolisées.
E. A la demande du Service de la santé publique du 31 octobre 2000, le service des automobiles a transmis, en date du 6 novembre 2000, copie dudit rapport du Bresmad.
F. Il ressort en outre du dossier de M. X.________ qu'il est titulaire d'un permis de conduire pour voitures depuis 1976 et qu'il a déjà fait l'objet de diverses mesures de retrait du permis de conduire dès 1989, d'une durée de quatre mois (ivresse au volant, inattention et autres fautes de circulation), puis d'une durée de deux mois (pour excès de vitesse, dépassement illicite, inobservation de signaux et usure excessive des pneus), d'une durée de 24 mois, du 16 février 1990 au 15 février 1992 (récidive d'ivresse), d'une durée d'un mois et demi, du 21 avril 1996 au 30 mai 1996, (excès de vitesse; 125 km/h au lieu de 80 km/h), encore d'un retrait du permis de conduire d'une durée de 9 mois, du 5 janvier 1998 au 1er octobre 1998 pour l'ivresse au volant de 2,36 gr.‰ commise le 5 janvier 1998 à Lausanne (arrêt CR 98/0030 du 2 mars 1998) et enfin un retrait du permis de conduire d'une durée indéterminée, la levée de la mesure étant subordonnée à l'abstinence contrôlée de toute consommation d'alcool durant un délai d'épreuve de suite aux faits du 28 décembre 1999 (arrêt CR 00/0010 du 16 février 2000).
G. Le 31 octobre 2000, le chef du département a pris la décision suivante :
"Docteur, J'ai pris connaissance du jugement rendu le 10 octobre dernier par le Tribunal d'arrondissement de Lausanne. Je constate que vous vous êtes livré de façon répétée à des abus d'alcool au volant et que l'expert mandaté par le Tribunal a jugé que vous étiez dépendant des boissons alcoolisées. Cette situation me paraît incompatible avec l'exercice de la médecine, notamment de la chirurgie qui est votre profession. En application de l'art. 15 du règlement du 26 août 1987 sur la procédure en matière disciplinaire, je vous retire provisoirement l'autorisation de pratiquer. Je vous informe par ailleurs que l'enquête disciplinaire vous concernant est confiée à une délégation du Conseil de santé composée de Me J.-H. Wanner, avocat, du Dr E. Pradervand, médecin et de M. O. KERNEN, syndic d'Yverdon. Je vous fixe un délai au 10 novembre 2000 pour présenter vos éventuelles demandes de récusation. (...)."
Au pied de la décision figure l'indication des voies de droit.
H. Par mémoire de recours du 3 novembre 2000, M. X.________ s'est pourvu contre la décision précitée concluant, avec suite de frais et dépens, principalement à l'annulation de celle-ci, aucun retrait d'autorisation n'étant prononcé à l'encontre du recourant et, subsidiairement, à la réforme de celle-ci en ce sens que pendant la procédure d'enquête disciplinaire, le recourant est autorisé à pratiquer la médecine. Le recourant a par ailleurs présenté une requête d'effet suspensif. En bref, le recourant se fonde sur la liberté constitutionnelle du commerce et de l'industrie, désormais garantie sous la dénomination de "liberté économique", dans la mesure où il se plaint de ce que la décision attaquée est excessive et totalement disproportionnée, dans la mesure où les seuls faits qui lui sont reprochés ont trait à deux cas d'ivresse au volant, ces faits ne pouvant pas remettre en cause son excellente réputation professionnelle et l'absence de tout reproche dans l'exercice de sa profession de chirurgien, le recourant se prévalant même d'éloges faites à son sujet par ses confrères l'ayant vu à l'oeuvre au cours de sa carrière.
I. Dans l'avis d'enregistrement du recours du 6 novembre 2000, le juge instructeur a écarté la requête d'effet suspensif, informant les parties qu'en raison de l'urgence inhérente au caractère provisionnel de la cause, le tribunal statuera selon une procédure accélérée après avoir entendu les parties, d'emblée convoquées à une audience agendée au 23 novembre 2000.
Le recourant a interjeté un recours incident auprès de la section des recours du Tribunal administratif au sujet de l'effet suspensif, procédure qui est toujours pendante (RE 00/00035).
Le recourant a effectué une avance de frais de 800 francs.
J. L'audience du 23 novembre 2000 s'est déroulée en présence de X.________ X.________, assisté de son conseil et, pour l'autorité intimée, du Dr Jean Martin, médecin cantonal. Le témoin M. Y.________, 1949, directeur général de la Clinique "La Source", à Lausanne, depuis 1988, a exposé qu'il connaît le recourant depuis 5 ou 6 ans, époque à laquelle a commencé sa collaboration à la clinique, en qualité de médecin indépendant et spécialiste FMH en chirurgie au bénéfice de l'accord du comité du conseil d'administration de la clinique donné sur la base d'un préavis favorable de la commission médicale, selon la procédure interne usuelle à la clinique. M. Walther a émis un avis très favorable au sujet des compétences médicales du recourant qui pratique une chirurgie de très haute qualité, le décrivant comme étant très fidèle, disponible, spécialement pour assurer les permanences durant les fêtes de fin d'année, de même qu'il est apprécié du personnel, qu'il a même aidé certains confrères dans des moments difficiles, tant s'agissant d'un geste médical que d'un soutien psychologique. Selon le témoin, jamais aucune plainte n'a été formulée à l'encontre du recourant que ce soit au sujet de ses compétences médicales ou de la consommation d'alcool, ni de la part d'un confrère ni du personnel infirmier, ni de la part d'un patient. M. Walther, qui a admis être plus ou moins au courant d'un retrait de permis de conduire, s'est déclaré très surpris par la présente procédure et la gravité de la mesure attaquée, dès lors que lui-même n'a jamais vu le recourant sous l'effet de l'alcool, et ne s'est jamais douté de rien. Il existe une sorte de contrôle mutuel au sein du personnel de la clinique, qui interviendrait et l'informerait dans une l'hypothèse où un médecin se présentait en état d'ivresse, ce qui s'est déjà produit s'agissant d'un autre médecin consultant, qui toutefois n'opère pas. Enfin, le témoin a ajouté que l'absence du recourant a perturbé l'organisation du travail. Les parties ont été entendues dans leurs explications puis dans leurs plaidoiries, le médecin cantonal ayant renoncé à déposer une réponse écrite, se référant pour le surplus au dernier courrier adressé le 20 novembre 2000 par le Service de la santé publique à la chambre des recours du Tribunal administratif en charge d'une procédure incidente sur la question de l'effet suspensif (RE 000/0035).
K. Par avis du juge instructeur aux parties du 27 novembre 2000, copie du procès-verbal d'audience mis au net leur a été adressé, les parties disposant d'un délai pour se déterminer, à l'échéance duquel le Tribunal administratif délibérerait à huis clos et notifierait l'arrêt aux parties.
Les déterminations des 29 novembre (médecin cantonal) et 1er décembre 2000 (recourant) seront reprises, ci-dessous, dans la mesure utile.
Considérant en droit:
1. a) Le présent litige se situe dans le champ d'application de la loi du 29 mai 1985 sur la santé publique (ci-après LSP), qui prévoit, à l'art. 191, le principe de la poursuite disciplinaire en vue d'un retrait d'autorisation, sans toutefois régler la procédure à suivre ni prévoir la possibilité d'ordonner des mesures provisionnelles, par exemple un retrait total ou partiel à titre provisoire d'une autorisation de pratiquer. En revanche, l'art. 15 du règlement du 26 août 1987 sur la procédure en matière de retrait d'autorisation de pratiquer et de mesures disciplinaires prévues par la loi du 29 mai 1985 sur la santé publique (RSV 5.1.G, ci-après : le règlement) confère une telle faculté à l'autorité. Comme le mentionne expressément la décision entreprise, le retrait provisoire de l'autorisation de pratiquer décidé à l'encontre du recourant, est fondé sur cette disposition. Il s'agit d'une mesure provisionnelle prononcée dans le cadre d'une procédure d'urgence, soumise à diverses conditions et qui déploie ses effets jusqu'à l'issue de la procédure disciplinaire régulière et donc de la décision au fond, en application des art. 97 ou 191 LSP.
b) Le recourant se fonde sur la liberté constitutionnelle du commerce et de l'industrie (art. 31 a Cst. féd.), désormais garantie sous la dénomination de "liberté économique" par l'art. 27 Cst. féd. entrée en vigueur le 1er janvier 2000, dans la mesure où il se plaint de ce que la décision attaquée est excessive et totalement disproportionnée, dans la mesure où les seuls faits qui lui sont reprochés ont trait à deux cas d'ivresse au volant, ces faits ne pouvant pas remettre en cause son excellente réputation professionnelle et l'absence de tout reproche dans l'exercice de sa profession de chirurgien, le recourant se prévalant même d'éloges faites à son sujet par ses confrères l'ayant vu à l'oeuvre au cours de sa carrière. Par ailleurs, il a confirmé que le jour de l'accident du 28 décembre 1999, jour où il n'a pas opéré, il se rendait bel et bien de la clinique à son cabinet, mais n'a consommé des boissons alcoolisées qu'après l'accident. Selon lui, il maîtrise sa consommation d'alcool par rapport à l'exercice de sa profession, l'interdiction de pratiquer sans autre préavis lui paraissant extrêmement grave en comparaison d'une mesure de retrait du permis de conduire. Il conteste par ailleurs les conclusions des experts relatées dans le rapport du Bresmad, preuve en est qu'il a cessé de boire sans symptômes de dépendance et, dans le cadre d'un suivi, depuis plus d'un mois par une thérapeute, elle est d'avis qu'il n'y a pas de lien psychique ou physique de dépendance en ce qui le concerne.
c) Selon l'autorité intimée, représentée en audience par le médecin cantonal, la décision querellée a été prise par le Conseil de santé dès connaissance du jugement du tribunal de police et du rapport du Bresmad selon lequel le recourant est dépendant de l'alcool. La gravité des faits est apparue telle que la mesure attaquée a dû être prise de pour protéger les patients du recourant. Le médecin cantonal a déclaré que, de manière générale, deux cas de gravité similaire sont portés à sa connaissance chaque année et qu'une mesure moins sévère que l'interdiction provisoire d'exercer est parfois ordonnée avant la décision finale, une telle mesure, médiane, consistant par exemple au suivi d'un traitement d'abstinence et à la surveillance de l'activité de l'intéressé par un médecin d'emblée délié du secret médical. Si un tel système n'a pas été envisagé, en l'espèce, c'est parce que le recourant ne s'est pas même engagé de lui-même à s'abstenir de toute consommation d'alcool, qu'il sous-estime son alcoolisme et n'est ainsi pas ouvert pour guérir. Selon le médecin, la mesure d'interdiction provisoire est urgente et pleinement justifiée, au nom de l'intérêt public, en raison de la profession du recourant, les risques encourus par les patients, hors d'état de se défendre, étant inacceptables.
2. a) En vertu de l'art. 36 LJPA, le Tribunal administratif connaît des griefs tirés de la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (litt. a), le grief d'inopportunité ne pouvant être soulevé que si la loi spéciale le prévoit (litt. c), hypothèse non réalisée en l'espèce. Il y a abus du pouvoir d'appréciation lorsqu'une autorité, usant des compétences qui lui sont dévolues par la loi, se laisse guider par des considérations non pertinentes ou étrangères au but des dispositions applicables, ou encore lorsqu'elle statue en violation des principes généraux du droit administratif, tels que le droit d'être entendu, l'interdiction d'arbitraire, l'égalité de traitement, la bonne foi et la proportionnalité (ATF 122 I 272 c. 3b; cf aussi Saladin, Das Verwaltungsverfahrensrecht des Bundes, p. 188, ch. 20.43 et les renvois).
b) La liberté du commerce et de l'industrie prévue à l'art. 31 aCst. protège toute activité privée exercée à titre professionnel, tendant à l'obtention d'un gain ou d'un revenu. L'art. 31 aCst. réserve, à l'alinéa 2, les prescriptions cantonales sur l'exercice du commerce et de l'industrie, en particulier les mesures de police édictées dans l'intérêt public pouvant exister dans l'intérêt de la protection de l'ordre public, de la santé, de la moralité, et de la sécurité ou de la bonne foi dans les affaires. Les limitations à la liberté du commerce et de l'industrie exigent au surplus une base légale, doivent être justifiées par un intérêt public prépondérant et doivent respecter les principes de la proportionnalité et de l'égalité (Arrêt du 4 juin 1999 du Tribunal fédéral, traduit in SJ 2000 p. 49, sp. consid. 3 a p. 53 et les références citées). La liberté du commerce et de l'industrie est désormais garantie sous la dénomination de "liberté économique", à l'art. 27 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999, entrée en vigueur le 1er janvier 2000, selon lequel la liberté économique est garantie (al. 1); elle comprend notamment le libre choix de la profession, le libre accès à une activité économique lucrative et son libre exercice (al. 2). L'art. 36 Cst dispose que toute restriction d'un droit fondamental - dont la liberté économique fait partie - n'est admissible qu'aux conditions cumulatives de l'existence d'une base légale, d'un intérêt public ou du droit fondamental d'autrui et du respect du principe de la proportionnalité (al. 1 à 3).
2. a) Le Tribunal administratif a déjà eu l'occasion de juger que la base légale est suffisante quant à l'attribution de la compétence en faveur du Conseil d'Etat d'arrêter la procédure en matière disciplinaire, expressément conférée par l'art. 13 al. 2 in fine LSP, considérant que le règlement répond de manière satisfaisante à l'exigence de la base légale dans la mesure où il constitue une base légale matérielle, c'est-à-dire résultant d'un acte réglementaire édicté par l'exécutif au moyen d'une ordonnance de substitution (arrêts GE 91/0044 du 4 juin 1992; Ge du 13 septembre 1991 dans la cause V. M. et les réf. cit. : ATF 109 I b 285 cons. 4 b; GRISEL, Traité de droit administratif, 2ème édition, p. 314; KNAPP, Précis de droit administratif, 4ème édition, no 318). En l'espèce, la mesure attaquée est fondée par la loi et relève de la compétence du Chef du département. Elle ne saurait être contestée de ce point de vue.
b) L'art. 15 du règlement dispose que :
"Procédure En cas d'urgence et lorsque l'existence d'un motif de retrait d'urgence d'autorisation à titre disciplinaire ou selon l'art. 79 LSP paraît vraisemblable, le Chef du département peut, préalablement à toute mesure d'instruction, ou à toute audition de l'intéressé, retirer provisoirement l'autorisation de pratiquer. Sa décision doit être motivée. Elle est communiquée par écrit à l'intéressé.
Une procédure régulière est dans ce cas immédiatement introduite et doit être poursuivie sans discontinuer jusqu'à une décision au fond."
Tandis que l'art. 79 LSP prévoit le retrait en tout temps de l'autorisation pour l'un des motifs mentionnés aux art. 78 (refus de l'autorisation de pratiquer) et 81 LSP (compérage et dépendance), l'art. 191 LSP prévoit les sanctions disciplinaires suivantes :
"Lorsqu'une personne exerçant une profession relevant de la présente loi a fait l'objet d'une condamnation pour un crime ou un délit, est convaincue d'immoralité ou de procédés frauduleux ou lorsqu'elle fait preuve dans l'exercice de sa profession de négligence, de résistance aux ordres de l'autorité et d'incapacité, le département peut la réprimander, lui infliger une amende de Fr. 100.- à Fr. 20'000 ou lui retirer, à titre temporaire ou définitif, l'autorisation de pratiquer dans le canton.
(...)."
c) En l'état du dossier il n'est pas établi que le recourant ait commis des fautes professionnelles, circonstance que seule l'instruction de la procédure au fond permettra d'établir à satisfaction. Mais là n'est pas la question. Le dossier constitué par le département - en particulier s'agissant du rapport du 25 mai 2000 du Bresmad qui révèle une dépendance du recourant aux boissons alcoolisées - fait apparaître comme vraisemblable que le Docteur X.________ pourrait rencontrer dans sa pratique professionnelle des difficultés qu'il ne parviendrait pas à maîtriser en raison de son penchant pour l'alcool. De telles craintes ne peuvent qu'être confortées par les antécédents du recourant qui ont finalement justifié un retrait de sécurité de son permis de conduire. Il faut dès lors admettre que des doutes sérieux planent sur le point de savoir si le Docteur X.________ est toujours capable de pratiquer la médecine, et en particulier la chirurgie, à titre indépendant. La première condition posée par l'art. 15 du règlement, à savoir la vraisemblance de l'existence d'un motif de retrait d'autorisation à titre disciplinaire, est donc incontestablement réalisée.
d) Quant à la condition liée à l'urgence, on ne peut que suivre l'appréciation de l'autorité intimée selon laquelle la situation est suffisamment grave pour que soient effectués les contrôles qu'impose la sauvegarde de la santé publique et que, jusqu'à ce que l'on soit exactement fixé sur ce point, des précautions soient prises pour la protection des patients durant l'enquête. On ne saurait dès lors faire grief à l'autorité intimée d'avoir fait application de la faculté que lui donne l'art. 15 du règlement de prendre des mesures provisionnelles.
3. a) En vertu du principe de la proportionnalité, l'autorité ne doit se servir que de moyens adaptés aux buts d'intérêt public visés et elle doit ménager le plus possible la liberté du citoyen et n'intervenir que dans la mesure où il existe un rapport raisonnable entre le résultat prévu et la mesure envisagée (voir notamment RDAF 1984 p. 39). C'est au regard de cette double exigence du rapport raisonnable entre le but de la mesure et les intérêts compromis (ATF 117 Ia 446; ATF 113 Ia 134) et de l'adaptation d'une mesure à son but (Tauglichkeit, ATF 112 Ia 70 consid. 5c) que l'interdiction de pratiquer doit être examinée.
b) C'est principalement sur ce plan que se place le recourant, qui reproche à l'autorité intimé d'avoir pris une mesure excessive et allant largement au-delà de ce qu'exige la protection de la santé publique, la mesure ayant été décidée comme un "coup de canon" sans fondement dès lors que seuls deux cas d'ivresse lui sont reprochés, qu'il jouit d'une excellente réputation professionnelle et que jamais personne n'a pu faire le moindre reproche à son égard à la clinique. Le médecin cantonal a en revanche déploré en audience le fait que le recourant semble minimiser son alcoolisme et n'avoir pris aucun engagement d'abstinence. Le médecin cantonal a insisté non seulement sur la gravité des faits et sur le caractère prédominant de l'intérêt public, qui justifie qu'une mesure soit prise dans l'urgence, eu égard à la profession de chirurgien du recourant et à la position des patients, hors d'état de se défendre, laissant apparaître le risque comme insupportable.
c) Il est vrai qu'on peut se demander s'il était véritablement nécessaire d'imposer au recourant une interdiction provisoire de pratiquer et si l'on ne pouvait pas se contenter de le soumettre à des mesures moins incisives, comme cela a été évoqué en audience. Le Tribunal considère toutefois qu'il ne saurait sur ce point substituer sa propre appréciation à celle d'autorités médicales beaucoup mieux à même que lui d'apprécier la gravité et l'urgence de la situation, ainsi que l'importance des mesures à prendre. Dans le cadre d'un contrôle judiciaire limité à la légalité des décisions, qui comprend sans doute l'abus ou l'excès du pouvoir d'appréciation (art. 36 lit. a LJPA), le Tribunal administratif ne peut manifester ici qu'une grande retenue, et il ne saurait affirmer qu'au vu du dossier les mesures prises à l'encontre du recourant vont manifestement au-delà de ce qu'exige la protection du bien menacé. L'argumentation du recourant qui soutient, fondée notamment sur la déposition du témoin Walther, que les risques d'un accident dû à une opération effectuée sous l'emprise de l'alcool sont très réduits dans la mesure où le personnel de la clinique et de la salle d'opération ne manquerait pas d'intervenir en présence d'un chirurgien hors d'état d'opérer, ne saurait être accueillie. Dans une affaire jugée il y a quelques années par le Tribunal administratif (GE 91/044, déjà cité), des patients ont subi des atteintes graves à leur santé à la suite d'opérations effectuées pourtant dans des salles d'opération d'hôpital, desservies par le personnel nécessaire. Avec l'autorité intimée, le Tribunal administratif considère que l'autorité ne saurait attendre que des accidents se produisent avant d'intervenir, lorsque les circonstances révèlent des risques importants.
Il faut d'ailleurs relever également que le recourant n'envisage pas de se soumettre à un traitement d'abstinence contrôlée. La mesure prise à son endroit va donc exactement dans le sens d'une vérification indispensable. Force est ainsi de constater que c'est à bon droit que l'autorité intimée a manifesté son souci de prendre les mesures nécessaires à la sauvegarde de la santé publique, le temps de mener l'enquête disciplinaire et de prendre une décision définitive. On ne saurait lui reprocher d'avoir estimé que l'intérêt public rappelé ci-dessus l'emportait nettement sur les considérations d'ordre économique du recourant aussi pénibles soient-elles. Le retrait provisoire de l'autorisation d'exercer la profession du recourant est dès lors conforme au principe de la proportionnalité, l'autorité intimée ne disposant pas d'autres moyens pour atteindre le but d'intérêt public poursuivi que d'écarter provisoirement le recourant de la profession pour protéger les intérêts des patients, durant l'enquête disciplinaire.
4. a) Enfin, et bien que le recourant n'ait pas expressément soulevé ce grief, la question se pose de savoir si les conditions dans lesquelles la décision querellée a été prise ne viole pas le droit d'être entendu (voir GE 91/044 du 4 juin 1992, cons. 3). En l'espèce, le droit cantonal ne contient aucune disposition spéciale concernant le droit d'être entendu, mais le recourant peut se prévaloir de ce droit tel qu'il découle de l'art. 29 al. 4 Cst. en tant que garantie subsidiaire et minimale (ATF 118 Ia 109 consid. 3a; ATF 122 I 153, in JdT 1998 I 196). Comme le tribunal de céans a déjà eu l'occasion de le préciser, l'art. 4 Cst. garantit en principe au citoyen le droit d'être entendu avant que ne soit prise une décision qui le touche dans sa situation juridique (arrêt GE 98/0059 du 11 janvier 1999 et les références citées). Ce droit comprend le droit pour le justiciable d'être renseigné, de s'expliquer et de collaborer à l'éclaircissement des faits avant qu'une décision ne soit rendue à son détriment, pour autant qu'il ne l'ait pas requise lui-même ou qu'il n'ait pu la prévoir. Il a en outre le droit de s'exprimer sur tous les points importants avant que la décision ne soit prise, l'autorité devant lui donner l'occasion de faire des offres de preuves, de participer à l'administration des preuves (auditions de témoins, inspection des lieux, etc...) et de s'exprimer sur le résultat de la procédure probatoire (RDAF 1997 I p. 43 et les références citées). La garantie du droit d'être entendu ne présente pas un caractère absolu. Dans certaines circonstances, elle peut supporter diverses exceptions au nom de l'urgence ou de la prise en compte d'intérêts supérieurs ou encore en cas de renonciation (A. Auer/ G. Malinverni/ M. Hottelier, Droit constitutionnel suisse, vol. II, Berne 2000, no. 1310 ss., p. 617 ss). La jurisprudence paraît en particulier admettre, s'agissant d'une mesure provisoire, qu'un médecin puisse être suspendu dans l'attente des résultats d'une enquête disciplinaire sans audition préalable (ATF 99 I a 22; GE 91/0044 du 4 juin 1992 et arrêt GE du 13 septembre 1991 précités).
b) En l'espèce, la décision attaquée est de plus intervenue sans que le recourant n'ait été formellement informé par le département des griefs retenus par le Conseil de santé et du préavis de cette autorité, et sans qu'il ait pu ainsi faire valoir d'éventuels moyens. On peut à cet égard considérer que l'art. 15 du règlement est lacunaire (voir GE 91/044 déjà cité) et regretter qu'une rapide entrevue (ou à tout le moins un bref délai pour se déterminer par écrit) n'ait pas offert au recourant la possibilité de prendre position. Toutefois, force est de constater que ce dernier a été dûment informé par courrier recommandé du 5 septembre 2000 du Chef du département de l'ouverture d'une enquête disciplinaire, vu l'ordonnance pénale du 12 juillet 2000, l'instruction étant suspendue jusqu'au jugement pénal. Le recourant était dès lors informé de l'objet de l'enquête mais il n'a pas réagi ni au sujet des reproches formulés à son endroit ni au sujet de la soumission prochaine du cas au Conseil de santé. On peut ainsi admettre que la manière de procéder de l'autorité intimée n'a pas violé pas la garantie du droit d'être entendu. A cela s'ajoute qu'un éventuel vice de procédure aurait été réparé en procédure de recours, dès lors qu'en l'espèce le pouvoir de cognition du tribunal de céans est aussi étendu que celui de l'autorité intimée s'agissant des questions litigieuses (ATF 124 II 132; ATF 124 V 389 et réf. cit.).
5. Il reste à examiner brièvement le dernier grief que le recourant invoque à tout le moins implicitement, à savoir l'interdiction de l'arbitraire et le principe de l'égalité de traitement de l'art. 8 Cst. (art. 4 aCst), qui commande que les situations de fait semblables aboutissent à des décisions semblables et les situations de fait dissemblables à des décisions différentes. (A. Grisel, Traité de droit administratif, vol. I, p. 361ss). Déterminer quand les situations sont semblables ou non ne peut être tranché que dans des cas d'espèce et des différences de traitement ne peuvent se justifier que par des différences de faits pertinentes et importantes, le critère de différenciation devant être raisonnable et soutenable (ATF 114 Ia 223, 323; ATF 108 Ia 135; JT 1984 I 2). L'inégalité n'est parfois qu'apparente. En effet, la différence peut être parfaitement justifiée, l'identité des circonstances n'étant qu'une pure apparence, c'est pourquoi il est assez fréquent que deux situations présentent, à la fois, assez de caractères communs et particuliers pour souffrir, sans inégalité, un traitement identique aussi bien qu'un traitement différent (J.-F. Aubert, Traité de droit constitutionnel suisse, p. 656 ss).
c) Le tribunal de céans ne peut que suivre l'argumentation de l'autorité intimée selon laquelle il existe une distinction objective entre le médecin consultant et le chirurgien. S'il est envisageable pour le premier d'être soumis à une mesure provisoire plus douce, par exemple de surveillance et de soumission à un traitement d'abstinence, force est de constater qu'une telle mesure ne peut atteindre son but s'agissant de la pratique de la chirurgie. La responsabilité du chirurgien est plus grande parce que la moindre défaillance opératoire peut avoir de graves conséquences pour la santé voire pour la vie des patients.
6. Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté aux frais de son auteur X.________, débouté, qui supportera l'émolument judiciaire de 800 francs, ce montant étant compensé par le dépôt de garantie opéré. Le recourant n'a en outre pas droit à l'allocation d'une indemnité de dépens (art. 55 LJPA).
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du Chef du Département de la Santé et de l'Action sociale du 31 octobre 2000 prononçant le retrait provisoire de l'autorisation de pratiquer la médecine à l'encontre de X.________, est confirmée.
III. Un émolument de 800 (huit cents) francs est mis à la charge de X.________, montant compensé par l'avance de frais effectuée.
IV. Il n'y a pas lieu à allocation de dépens.
Lausanne, le 8 décembre 2000
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.