CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET du 4 septembre 2000
sur le recours interjeté par A.________, B.________, C.________, D.________ et E.________, tous représentés par Me Nicolas Mattenberger, à Vevey,
contre
les décisions de l'Office cantonal de la Police du commerce du 24 mai 2000 les engageant à renoncer à installer des tables et des chaises devant leurs kiosques.
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Composition de la section: M. Alain Zumsteg, président; Mme Dominique Anne Thalmann et M. Jean-Claude Maire, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. A.________, B.________, C.________, D.________ et E.________ exploitent chacun un kiosque sur les quais de Y.________, au bénéfice d'une autorisation municipale d'utilisation du domaine public communal. La municipalité les a également autorisés à installer devant leurs kiosques trois tables et douze chaises à l'intention de leurs clients. Cette mesure a suscité l'intervention de l'Office cantonal de la police du commerce, qui, par lettre du 24 mai 2000, a invité chacun des prénommés "à renoncer immédiatement à installer tables et chaises devant [son] kiosque". Qualifiées expressément de décisions, ces lettres exposaient, en substance, que l'installation de tables et de chaises permettant de consommer sur place les mets et boissons vendus dans les kiosques contrevenait à la loi sur les auberges et les débits de boissons.
B. Par l'intermédiaire de l'avocat Mattenberger, A.________, B.________, C.________, D.________ et E.________ ont recouru contre ces décisions le 13 juin 2000.
L'effet suspensif a été accordé au recours par décision incidente du 3 juillet 2000.
Expressément invitée à produire une copie de la délégation de compétence l'habilitant à rendre les décisions attaquées, la chef de l'Office cantonal de la police du commerce a, dans un premier temps, produit une note du secrétaire général du Département de l'économie faisant l'inventaire, en novembre 1998, des compétences qui avaient été précédemment déléguées par les anciens départements de l'administration à des chefs de service ou à des fonctionnaires supérieurs relevant désormais du nouveau Département de l'économie. Elle a ensuite sollicité à deux reprises la prolongation du délai qui lui a été derechef imparti pour justifier sa compétence, expliquant que "l'autorisation du Conseil d'Etat ratifiant la délégation de compétence des chefs de service ou chef de l'Office cantonal de la police du commerce" ne pourrait être produite au mois d'août 2000, "compte tenu des délais du Conseil d'Etat et de la période de vacances".
La Municipalité de Y.________ s'est brièvement déterminée sur le recours le 17 août 2000. Elle conclut à ce qu'il soit déclaré sans objet, subsidiairement à son admission.
Considérant en droit:
1. Selon l'art. 2 de la loi du 11 décembre 1984 sur les auberges et les débits de boissons (LADB) et l'art. 71 ch. 7 de la loi du 11 février 1970 sur l'organisation du Conseil d'Etat (LOCE) dans sa teneur antérieure au 30 mars 1998, l'application de la LADB était du ressort du Département de la justice, de la police et des affaires militaires. Suite à la réorganisation de l'administration résultant de la loi du 17 juin 1997 modifiant la LOCE, cette compétence appartient désormais au Département de l'économie (art. 9 du règlement du 12 novembre 1997 sur les départements de l'administration). La LADB n'a toutefois pas été modifiée en conséquence, contrairement à ce que prévoyait l'art. 85 de la loi du 17 juin 1997.
2. Aux termes de l'art. 67 LOCE, un chef de département peut, avec l'approbation du Conseil d'Etat, déléguer à un fonctionnaire supérieur certaines compétences dans des domaines déterminés. La Chancellerie d'Etat tient un registre de ces délégations de compétences.
a) Avant la réorganisation de l'administration, le chef du Département de la justice, de la police et des affaires militaires avait délégué au chef du Service de la police administrative un certain nombre de compétences relevant de l'application de la LADB (v. décisions du Conseil d'Etat du 14 novembre 1986, du 19 juin 1992 et du 21 juin 1995). La fonction occupée aujourd'hui par la chef de l'Office cantonal de la police du commerce était alors exercée par un adjoint du chef du Service de la police administrative, qui ne disposait lui-même d'aucune compétence décisionnelle déléguée. Après la création du Service de la population et des migrations, puis le départ, fin novembre 1996, du chef du Service de la police administrative, ledit service a disparu de l'organigramme, pour faire place à l'Office cantonal de la police du commerce, rattaché administrativement et budgétairement au Service des affaires militaires, mais dépendant directement du chef du DJPAM (cf. rapport de la Commission de gestion pour 1996, BGC, septembre 1997, p. 2569).
b) Depuis la réorganisation, l'Office de la police du commerce fait partie du Département de l'économie; il constitue une subdivision du Service de l'économie et du tourisme (v. art. 5 de l'arrêté du 11 mars 1998 sur la composition des départements et les noms des services de l'administration; Annuaire officiel, p. 144 et 145). Le registre des délégations de compétence ne contient aucune décision conférant soit au chef dudit service, soit à la chef de l'Office cantonal de la police du commerce, une quelconque compétence décisionnelle en matière d'application de la LADB.
Le 22 avril 1998, sur proposition du collège (élargi) des secrétaires généraux, le Conseil d'Etat a adopté une décision de portée générale destinée à régler le problème posé par la réorganisation de l'administration dans le domaine des délégations de compétences. Sa teneur était la suivante : "Le Conseil d'Etat confirme expressément toutes les délégations à forme de l'art. 67 LOCE dont sont actuellement investis les chefs de service et les cadres de l'administration, qui peuvent ainsi les exercer au nom des chefs des nouveaux départements". Cette décision ne règle cependant pas le cas de l'Office cantonal de la police du commerce, dont il apparaît que la chef n'a jamais été formellement mise au bénéfice d'une délégation de compétence approuvée par le Conseil d'Etat, que ce soit avant ou après la réorganisation de l'administration.
3. Expressément invitée à produire une copie de la délégation de compétence l'habilitant à rendre les décisions attaquées, la chef de l'Office cantonal de la police du commerce a communiqué au tribunal une note du secrétaire général du Département de l'économie faisant l'inventaire, en novembre 1998, des compétences qui avaient été précédemment déléguées par les anciens départements de l'administration à des chefs de service ou des fonctionnaires supérieurs relevant désormais du nouveau Département de l'économie. Cette liste récapitulative est un document de travail, et non une décision de délégation de compétence approuvée par le Conseil d'Etat en application de l'art. 67 LOCE. Elle n'a d'ailleurs pas été portée par la Chancellerie dans le registre ad hoc. En outre, dans sa lettre du 16 août 2000 sollicitant un nouveau délai pour "produire l'autorisation du Conseil d'Etat ratifiant la délégation de compétence des chefs de service ou chef de l'Office cantonale de la police du commerce", la chef dudit office laisse clairement comprendre que cette autorisation n'a pas encore été délivrée.
La question de savoir si une délégation de compétence peut déployer des effets rétroactifs et valider ainsi ultérieurement une décision rendue par un fonctionnaire incompétent, n'a pas à être tranchée. Il suffit de constater qu'en l'état actuel du dossier la chef de l'Office cantonal de la police du commerce n'est pas habilitée à rendre des décisions en application de la LADB. Compte tenu du caractère impératif des règles attributives de compétence (v. RDAF 1993 p. 463) et de la teneur de l'art. 67 LOCE, une telle délégation ne saurait être tacite. Les décisions attaquées doivent en conséquence être annulées.
4. Les recourants, qui on procédé par l'intermédiaire d'un avocat et obtiennent gain de cause, ont droit à des dépens (art. 55 LJPA).
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est admis.
II. Les décisions de l'Office cantonal de la police du commerce du 24 mai 2000 invitant A.________, B.________, C.________, D.________ et E.________ à renoncer à installer des tables et des chaises devant les kiosques qu'ils exploitent à Y.________, sont annulées.
III. Il n'est pas perçu d'émolument de justice.
IV. L'Etat de Vaud, par son Office cantonal de la police du commerce, versera à A.________, B.________, C.________, D.________ et E.________, solidairement créanciers, une indemnité de 800 (huit cents) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 4 septembre 2000/gz
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.