CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET
du 6 juin 2000
sur le recours interjeté le 22 décembre 1999 par X.________, représenté par l'association "AMICARP Association romande des pêcheurs «No Kill»", à Lausanne,
contre
la décision rendue le 7 décembre 1999 par le Centre de la conservation de la faune et de la nature, sous la signature de l'inspecteur de la pêche, ordonnant le retrait de son permis et droit de pêche du 23 octobre 1999 au 22 octobre 2002.
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Composition de la section: Mme Isabelle Guisan, présidente; Mme Dominique Anne Thalmann et M. Jean-Luc Colombini, assesseurs. Greffière: Mlle A. Froidevaux.
Vu les faits suivants:
A. X.________ est titulaire depuis 1994 d'un permis de pêche annuel (catégorie "Rivières").
B. Le 24 octobre 1999, l'intéressé a fait l'objet d'une dénonciation au préfet du district de Lavaux par le garde-pêche permanent J.-M.Trolliet pour avoir pêché durant la nuit du 23 octobre 1999 dans le lac de Bret. En outre, il est reproché à X.________ d'avoir utilisé trois cannes à pêche (alors que seules deux cannes au maximum sont autorisées).
Lors de son interpellation, l'intéressé a déclaré pêcher la carpe selon la méthode "No Kill".
C. X.________ a fait l'objet le 3 novembre 1999 d'une amende de 375 fr. pour contravention à l'art. 22 du concordat intercantonal sur la pêche dans le lac Léman du 4 juin 1984 (pêche de nuit interdite et utilisation de deux cannes au maximum).
Il ne ressort pas des pièces du dossier que X.________ aurait recouru contre l'amende susmentionnée.
D. Par décision du 7 décembre 1999, signée par l'inspecteur de la pêche B. Büttiker, le Centre de conservation de la faune et de la nature a prononcé à l'encontre de X.________ un retrait de permis et de droit de pêche du 23 octobre 1999 au 22 octobre 2002 en application de l'art. 18 al. 1er lit. e et al. 2 de la loi cantonale vaudoise sur la pêche du 29 novembre 1978. La décision constate que l'intéressé a été condamné par la Préfecture du district de Lavaux pour avoir commis des infractions "graves" à la législation sur la pêche.
E. Le 20 décembre 1999, X.________ s'est pourvu contre la décision susmentionnée en concluant à son annulation.
Le recourant s'est acquitté en temps utile de l'avance de frais requise.
F. Le 4 février 2000, le Centre de conservation de la faune et de la nature a déposé, sous la signature de l'inspecteur de la pêche B. Büttiker, ses déterminations sur le recours en proposant son rejet. A l'appui de ses déterminations, il a produit notamment une copie d'une information adressée par l'Office vétérinaire fédéral aux vétérinaires cantonaux et au vétérinaire officiel de la Principauté du Liechtenstein relative aux problèmes que peut poser la pêche à la ligne du point de vue de la protection des animaux.
G. Le tribunal a délibéré par voie de circulation.
H. Les arguments respectifs des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.
Considérant en droit:
1. Déposé dans le délai prescrit par l'art. 31 de la loi vaudoise sur la juridiction et la procédure administratives (ci-après LJPA), le recours est intervenu en temps utile. Il est au surplus recevable en la forme.
2. En vertu de l'art. 36 lit. a LJPA, le Tribunal administratif connaît des griefs tirés de la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation. Le grief d'inopportunité ne peut en revanche être invoqué devant lui que si la loi spéciale le prévoit (art. 36 lit. c LJPA). Tel n'est pas le cas dans la présente cause et il appartient dès lors à l'autorité de recours de n'examiner le bien-fondé de la décision entreprise que sous l'angle de la légalité et de l'abus ou de l'excès du pouvoir d'appréciation (art. 36 lit. a LJPA). Il y a abus du pouvoir d'appréciation lorsqu'une autorité, usant des compétences qui lui sont dévolues par la loi, se laisse guider par des considérations non pertinentes ou étrangères au but des dispositions applicables, ou encore lorsqu'elle statue en violation des principes généraux du droit administratif (interdiction de l'arbitraire, égalité de traitement, bonne foi et proportionnalité; ATF 110 V 365; ATF 108 Ib 205 consid. 4a).
3. Fondée sur l'habilitation constitutionnelle de l'art. 79 de la nouvelle Constitution fédérale (ancien art. 25 Cst féd.), la loi fédérale sur la pêche du 21 juin 1991 (ci-après LFPêche) prévoit à son art. 19 l'interdiction d'exercer la pêche comme peine accessoire aux peines prévues à l'égard de l'auteur de délits (art. 16 LFPêche) ou de contraventions graves ou réitérées (art. 17 LFPpêche). Cette sanction pénale peut être prononcée pour cinq ans au plus. L'art. 19 LFPêche correspond aux dispositions de l'ancienne loi de 1973 (cf. FF 1988 II 1359), qui avait introduit cette peine accessoire de droit fédéral tout en laissant expressément subsister la compétence cantonale de retrait administratif (cf. FF 1973 I 665). La disposition précitée réserve encore aujourd'hui le retrait administratif du droit de pêche par l'autorité cantonale. La décision attaquée relève de la seconde catégorie. Il s'agit en fait d'une privation du droit de pêche entraînant le refus de l'octroi d'un nouveau permis selon l'art. 15 lit. b de la loi vaudoise sur la pêche du 29 novembre 1978 (ci-après LVPêche).
4. L'art. 18 LVPêche confère la compétence de retirer les permis et droit de pêche à la Conservation de la faune, qui est un office rattaché au Service des forêts, de la faune et de la nature du Département de la sécurité et de l'environnement. Or, tant la décision attaquée que les déterminations de l'autorité intimée du 4 février 2000 ont été rédigées et signées par l'inspecteur de la pêche seulement. Elles n'ont à aucun moment fait l'objet d'une ratification par le Conservateur de la faune. Se pose dès lors la question de savoir si la décision attaquée pourrait être considérée comme nulle faute d'avoir été rendue par une autorité habilitée à le faire.
Cette question a déjà été abordée par le tribunal de céans dans un arrêt antérieur (cf. arrêt TA GE 97/0182 du 31 mars 1998). A cette occasion, le tribunal a relevé que la question de la délégation pouvait se poser pour les compétences du Conseil d'Etat, pour celles des départements ainsi que pour celles des services. S'agissant plus particulièrement de la délégation de compétence à un département, le tribunal a fait observer que "les lois récentes adoptent souvent cette solution pour satisfaire l'exigence d'une voie de recours à une autorité judiciaire indépendante (contrairement aux décisions du Conseil d'Etat, celles des départements sont en principe sujettes à recours au Tribunal administratif, v. art. 79 bis al. 2 Cst VD et art. 4 al. 1 et 2 LJPA). Dans ce cas, le chef du département peut déléguer certaines compétences dans des domaines déterminés à un fonctionnaire supérieur. Cette délégation est subordonnée à l'approbation du Conseil d'Etat (art. 67 de la loi sur l'organisation du Conseil d'Etat du 11 février 1970, ci-après LOCE) et, selon l'intention du législateur, elle ne peut être attribuée qu'à de hauts fonctionnaires tels que des chefs de service, des directeurs d'établissement ou des chefs d'office, etc. (BGC février 1970, p. 1152). Ces délégations de compétence sont réunies dans un registre que tient la chancellerie (art. 68 al. 2 LOCE; [...])".
Dans le même arrêt que celui mentionné ci-dessus, le tribunal a encore considéré au sujet du problème de la signature du courrier dans les services de l'Etat que les chefs des départements devaient signer les décisions que la loi plaçait dans la compétence de leur département (BGC printemps 1983 p.59). C'est dans cette hypothèse que pouvait prendre place la délégation de compétence prévue par l'art. 67 LOCE. Certains fonctionnaires disposent cependant de compétences particulières. Il s'agit par exemple des médecins, chimistes et vétérinaires cantonaux. ll arrive également que la loi confère une compétence directe à un service de l'administration. On peut citer la compétence de l'administration cantonale des impôts de rendre des décisions sur réclamation (art. 103 al. 3 LI) ou celle de la conservation de la faune de rendre des décisions relatives au retrait du permis et du droit de pêche (art. 18 LVPêche). Dans la mesure cependant où les décisions d'un département sont rendues par le chef de celui-ci, la question se pose de savoir si les décisions d'un service ou d'un office ne relèvent pas de la compétence exclusive du chef de service ou d'office. Si l'on applique par analogie les principes en matière de délégation d'une compétence décisionnelle du Conseil d'Etat (laquelle n'est pas possible sauf modification de la loi et exclusivement pour les décisions des départements), la délégation ne serait possible qu'aux conditions instaurées par la loi elle-même à l'art. 67 LOCE. Selon la jurisprudence susmentionnée, on pourrait dès lors considérer que "la compétence du service doit être exercée par le chef de celui-ci faute de disposition qui permettrait de déléguer la compétence du service à un fonctionnaire subalterne, fut-il chargé de tâches spécifiques au sein du service. En matière de pêche, on observe que les art. 59 ss de la loi vaudoise sur la pêche ne délèguent aucune compétence de décision aux agents qu'ils énumèrent et que même le règlement d'exécution de cette loi, conférant la compétence d'exécution au Département AIC [actuellement le Département de la sécurité et de l'environnement] (art. 2), ne mentionne apparemment l'inspecteur de la pêche que comme vice-président, aux côtés du conservateur de la faune, de la commission consultative de la pêche (art. 44)" (cf. arrêt TA précité). C'est donc à juste titre que peut se poser la question de la compétence de l'inspecteur de la pêche qui n'est fondée dans le cas présent sur aucune disposition légale.
Le tribunal renoncera cependant à trancher cette question dans la mesure où la décision incriminée doit de toute façon être annulée pour d'autres motifs.
5. L'art. 18 LVPêche dispose ce qui suit :
"Les permis ainsi que le droit de pêche peuvent être retirés par la Conservation de la faune :
a) lorsqu'un fait excluant leur octroi se produit ou parvient après coup à sa connaissance;
b) lorsque le titulaire a été condamné pour atteinte à l'intégrité corporelle d'un agent de la police de la pêche pendant l'exercice de ses fonctions;
c) lorsque le titulaire a été condamné pour vol d'un engin de pêche ou pour dommage causé à un tel engin;
d) lorsque le titulaire a été condamné pour dommages à la propriété foncière dans l'exercice de la pêche;
e) lorsque le titulaire a été condamné pour une infraction grave à la législation sur la pêche ou sur la faune;
f) lorsque le titulaire a été condamné 3 fois en l'espace de 3 ans pour infraction à la législation sur la pêche ou sur la faune.
La durée du retrait de permis et du droit de pêche est de cinq ans lorsqu'il s'agit de l'une des infractions énoncées sous lettres b) ou c) et de trois ans lorsqu'il s'agit de l'une des infractions énoncées sous lettres d) ou e) du présent article. Elle est d'une année dans le cas prévu à la lettre f) du présent article. Dans les cas de peu de gravité ou lorsqu'il s'agit d'un permis de pêche professionnel, la durée du retrait de permis peut être réduite.
Lorsque le titulaire fait l'objet d'une poursuite pénale pour infraction intentionnelle à la législation sur la pêche ou pour l'une des infractions mentionnées sous lettres b) à e) du présent article, le permis peut être retiré par la Conservation de la faune à titre de mesures provisionnelles jusqu'au prononcé définitif de l'autorité administrative ou judiciaire compétente."
Dans la teneur ci-dessus, l'art. 18 al. 2 LVPêche est issu d'une novelle du 21 juin 1993 qui l'a modifié afin de permettre à l'autorité intimée de tenir compte de la gravité de l'infraction pour fixer la durée du retrait (BGC juin 1993 p. 1028; voir à ce sujet l'arrêt TA GE 91/025 du 26 mars 1992 dans lequel le tribunal a considéré qu'il était douteux que le principe général de la proportionnalité soit respecté par une interprétation fondée exclusivement sur les règles qualifiées d'automatiques - il s'agissait du refus du permis pendant cinq ans en cas de condamnation pour vol d'un engin de pêche - de l'ancienne teneur de l'art. 15 LVPêche relative à l'octroi du permis; cet arrêt, qui laissait entendre que les dispositions de la LVPêche ne respectaient pas le principe constitutionnel de la proportionnalité, semble être à l'origine de la modification de l'art. 18 LVPêche).
6. Les motifs de retrait du permis ou du droit de pêche sont énumérés à l'art. 18 al. 1 LVPêche cité ci-dessus. En l'espèce, le recourant ne remplit aucun des motifs qualifiés de retrait tels que notamment la privation judiciaire (pénale) du droit de pêche, la violence sur un agent, le vol ou les dommages portant sur un engin de pêche (art. 18 al. 1 lit. a à d LVPêche). Pourraient en revanche entrer en considération les hypothèses de l'art. 18 al. 1 lit. e et f LVPêche. Or, il ne ressort pas des pièces du dossier que l'intéressé aurait déjà fait l'objet d'une quelconque condamnation antérieure à celle mentionnée ci-après, de sorte que l'art. 18 al. 1 lit. f LVPêche ne lui est pas applicable et que la seule disposition susceptible de fonder la décision attaquée est l'art. 18 al. 1 lit. e LVPêche.
7. X.________ a été condamné le 3 novembre 1999 par le Préfet du district de Lavaux à une amende de 375 fr. pour avoir non seulement pêché de nuit, mais également pour avoir utilisé plus de deux cannes à pêche. L'intéressé n'a d'ailleurs nullement nié ces faits (il n'a également pas recouru contre le prononcé préfectoral) qui doivent être tenus pour établis. Il conteste en revanche le caractère "grave" de l'infraction commise.
8. Pour déterminer si les faits incriminés constituent une infraction "grave" à la législation sur la pêche au sens de l'art. 18 al. 1 lit. e LVPêche, il faut se référer à la législation fédérale et plus particulièrement aux art. 16 et 17 LFPêche. Ces dispositions énumèrent une liste d'infractions pouvant être commises en matière de pêche et établissent une gradation, selon leur gravité, des infractions pouvant être retenues. Leur contenu est respectivement le suivant :
"art. 16 Délits
1 Sera puni de l'emprisonnement jusqu'à six mois ou de l'amende celui qui, intentionnellement, aura nui aux peuplements de poissons ou d'écrevisses ou en aura compromis l'existence
a. en procédant à une intervention technique sans autorisation (art. 8);
b. en n'observant pas les conditions et les charges liées à une autorisation (art. 9, al. 1er);
c. en important ou en introduisant sans autorisation dans les eaux des espèces, des races ou des variétés de poissons et d'écrevisses étrangères au pays ou à la région (art. 6 al. 1er);
d. en vendant ou en utilisant comme appâts vivants des poissons d'espèce, de race ou de variété étrangère au pays ou à la région (art. 6 al. 4).
2 Si l'auteur a agi par négligence, il sera passible des arrêts ou de l'amende.
Art. 17 Contraventions
1 Sera puni des arrêts ou de l'amende celui qui :
a. n'aura pas respecté les mesures de protection prescrites;
b. aura acquis, reçu en don ou écoulé des poissons, des écrevisses ou des organismes leur servant de pâture s'il savait ou devait présumer qu'ils avaient été obtenus par un acte punissable;
c. aura intentionnellement contrevenu d'une autre manière aux dispositions de la présente loi, aux prescriptions du Conseil fédéral qui prévoient la punissabilté de l'infraction ou à une décision individuelle faisant référence au présent article.
2 La tentative et la complicité sont punissables.
3 Si l'auteur a agi par négligence, il sera passible de l'amende."
Dans le cas présent, le recourant a fait l'objet d'un prononcé préfectoral le condamnant pour contravention et non pour délit. Il en résulte que les faits reprochés n'ont pas été qualifiés par l'autorité pénale compétente de manière aussi sévère que par l'autorité intimée. Cet élément, qui tend déjà à démontrer que l'on se trouve en présence d'une infraction de moindre importance, se trouve de surcroît confirmé par le montant peu élevé de l'amende infligée (375 fr.) par rapport au montant maximum que peut prononcer le préfet dans le cadre de ses compétences. Ce montant maximum, qui s'élève à 20'000 fr. (cf. art. 10 al. 1 de la loi cantonale vaudoise sur les contraventions du 18 novembre 1993), démontre à l'évidence que l'amende en cause n'est assurément pas la sanction d'une infraction grave. Contrairement à ce que soutient le recourant, le mode de pêche pratiqué en l'occurrence (méthode "No Kill") est en revanche sans incidence sur la qualification de l'infraction. La législation sur la pêche s'adresse en effet à tout pêcheur quel que soit le mode de pêche auquel il recourt dans la mesure où cette législation n'est pas seulement destinée à "assurer la gestion de la pêche et de la conservation des espèces de poissons et d'écrevisses dans les eaux du canton", mais également à "réaliser les objectifs de la loi fédérale sur la pêche", notamment à protéger et à améliorer le biotope des espèces susmentionnées (art. 2 LVPêche et art. 1 er LFPêche). Cela étant, si l'application de l'art. 18 al. 1 lit. e LVPêche s'avère en l'espèce inappropriée, elle pourrait le cas échéant se justifier dans d'autres circonstances, notamment en cas de récidive du recourant. Dans cette hypothèse en effet, il n'est pas sûr que l'infraction commise ne puisse cette fois pas être qualifiée de subjectivement grave.
9. On relèvera enfin que, comme l'a déjà souligné le Tribunal administratif dans son arrêt précité, "l'échelle des sanctions prévues par l'art. 18 LVPêche est, à la lettre, quelque peu surprenante dès lors qu'elle impose une sanction d'une durée d'une année en cas de troisième condamnation pénale dans les trois ans, avec cette conséquence qu'aucune sanction administrative ne peut être prise avant que ne soient remplies les conditions de l'art. 18 al. 1 lit. f LVPêche, c'est-à-dire avant la troisième condamnation en l'espace de trois ans". Ainsi, aucune sanction administrative ne peut être infligée lors d'une première condamnation pénale légère ni en cas de violation simple (par hypothèse non sanctionnée pénalement) des dispositions sur la pêche. "Si des sanctions peuvent être prises pour une durée inférieure aux minima légaux imposés par l'art. 18 LVPêche, c'est uniquement pour sanctionner, lorsque les conditions légales d'un retrait sont réunies, les cas de peu de gravité ou les cas concernant un permis de pêche professionnel, comme le prévoit l'art. 18 al. 2 in fine LVPêche dans sa nouvelle teneur. (...). Force est ainsi de constater que la rédaction de l'art. 18 al. 1 LVPêche, contrairement à d'autres dispositions comparables (on songe par exemple à l'art. 16 al. 2 LCR pour le retrait du permis de conduire), ne contient aucune disposition permettant de sanctionner d'un retrait de permis toute infraction qui ne serait ni grave ni constitutive d'une des autres hypothèses de l'art. 18 al. 2 LVPêche" (cf. arrêt TA GE 97/0182 du 31 mars 1998).
Au regard de ce qui précède, la décision attaquée ne trouve aucune base légale à l'art. 18 LVPêche.
10. Cela étant, le recours doit être admis et la décision incriminée annulée. Le recourant obtenant gain de cause, les frais du présent arrêt seront laissés à la charge de l'Etat conformément à l'art. 55 al. 1 LJPA et l'avance de frais effectuée par le recourant lui sera restituée. L'intéressé n'étant pas assisté d'un mandataire professionnel, il n'a pas droit à des dépens.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision rendue le 7 décembre 1999 par le Centre de la conservation de la faune et de la nature, sous la signature de l'inspecteur de la pêche, est annulée.
III. L'émolument et les frais d'instruction sont laissés à la charge de l'Etat, l'avance de frais effectuée par le recourant, par 500 (cinq cents) francs, lui étant restituée.
IV: Il n'est pas alloué de dépens
Lausanne, le 6 juin 2000
La présidente: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.