CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET du 10 juin 1999
sur le recours interjeté le 3 mars 1999 par les époux A.________, à X.________,
contre
la décision du Département de la formation et de la jeunesse, Service de l'enseignement enfantin, primaire et secondaire du 15 février 1999 refusant une dérogation à l'aire de recrutement pour l'enfant B.________, née le 28 juillet 1995.
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Composition de la section: Mme Isabelle Guisan, présidente; Mme Dominique Anne Thalmann et Mme Henriette Dénéréaz Luisier, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. Par lettre du 19 janvier 1999, les époux A.________, domiciliés à X.________, ont demandé à la Direction des écoles de la Commune de Y.________ d'autoriser leur fille B.________, née le 28 juillet 1995, à débuter sa scolarité en septembre 1999 à Y.________ plutôt qu'à X.________. Ils exposent que leur enfant fréquente déjà un établissement de Y.________, soit la crèche "C.________" (ci-après la crèche), depuis janvier 1996. A l'appui de leur requête, ils ont exposé ce qui suit :
"Les deux parents exercent une activité professionnelle à Genève. En étant scolarisée à Y.________, B.________ pourrait continuer à bénéficier des possibilités offertes par C.________ dans le cadre du programme pour écoliers.
B.________ pourrait continuer à fréquenter ses camarades de classe actuels pour deux années supplémentaires. En effet, dans notre quartier, la majorité des enfants est plus âgée que notre fille et les interactions sont donc limitées.
Notre fils va également fréquenter C.________ à partie d'avril prochain. Nous aimerions bien profiter du regroupement de nos enfants".
B. L'Etablissement primaire de Y.________ a transmis la requête précitée au Service de l'enseignement enfantin, primaire et secondaire du Département de la formation et de la jeunesse (ci-après: le département) le 29 janvier 1999. Il a précisé que la Commission scolaire de Y.________ avait, dans sa séance du 27 janvier 1999, donné un préavis défavorable à la demande.
C. Par décision du 15 février 1999, le département a refusé d'octroyer la dérogation requise au motif que la demande en cause ne relevait pas de circonstances exceptionnelles. Il a estimé en outre que la demande reposait sur des motifs de convenances personnelles en relation avec l'organisation de la vie de famille, qu'il était possible de scolariser B.________ en première année du cycle initial en août 2000 sans retard sur l'âge normal d'entrée au cycle, que l'enfant, qui n'aura pas 4 ans révolus au 30 juin 1999, pouvait être mise au bénéfice de la dérogation d'âge prévue à l'art. 16 de la loi scolaire et qu'enfin, les autorités scolaires de Y.________ et de X.________ avaient donné un préavis défavorable malgré les motifs invoqués.
D. Les époux A.________ ont recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 3 mars 1999. Ils exposent en substance que leur demande est motivée principalement par l'intérêt de l'enfant, que celle-ci a commencé à fréquenter la crèche dès janvier 1996, qu'à cette époque, ils étaient domiciliés à Y.________ et que lors de leur déménagement à X.________, en décembre 1997, ils avaient choisi de maintenir B.________ à "C.________" car leur fille y avait trouvé un équilibre personnel, quasi familial, dont elle ne bénéficiait pas à la maison. Ils relèvent en outre que Mme A.________ est étrangère et souffre d'un déracinement lié à l'éloignement familial alors que l'emploi du temps professionnel de M. A.________ le conduit à de nombreux déplacements à l'étranger pour de longues périodes. Ils précisent encore que la Commune de X.________ vient d'approuver la mise sur pied d'un programme d'encadrement scolaire similaire à celui offert par la crèche et que si des raisons de convenances personnelles motivaient leur choix, ils profiteraient de cette possibilité, d'autant plus que l'école enfantine de X.________ est à une distance minime de leur domicile. Malgré la présence de cet encadrement à X.________, ils déclarent préférer que B.________ démarre sa scolarisation à Y.________ afin qu'elle puisse continuer à fréquenter ses camarades de jeux actuels et éviter ainsi un double déracinement. Ils concluent à l'octroi de la dérogation requise.
E. L'autorité intimée s'est déterminée le 15 avril 1999 en concluant au rejet du recours. Elle relève que les éléments supplémentaires apportés par les parents de l'enfant ne sont pas déterminants pour déroger à la règle prévue par la loi scolaire. En outre, elle a précisé ce qui suit :
"(...)
Dans le cas particulier de Y.________ et de X.________, il y avait en 1998-1999 au 30 septembre, selon les chiffres du recensement officiel, 398 élèves pour 19 classes enfantines (soit une moyenne de 20,95 élèves par classe pour une norme réglementaire de 18 à 20 élèves) et à X.________ 274 élèves pour 14 classes, soit une moyenne de 19,57 élèves par classe pour une norme réglementaire de 18 à 20 élèves). En 1999-2000, les prévisions actuelles sont de 384 élèves pour 19 classes à Y.________ (20,21 élèves par classe) et de 261 élèves pour 13 classes enfantines à X.________ (20,08 élèves par classe). Du point de vue strict de la conformité aux normes réglementaires, les dérogations à la zone de recrutement au cycle initial (anciennes classes enfantines) accordées de X.________ à Y.________ contribuent à renforcer l'écart à la norme."
Le département a joint à son envoi le dossier de la cause, qui comprenait notamment les déterminations de la Commission scolaire de Y.________ du 31 mars 1999. Ces déterminations ont le contenu suivant :
"La Commission scolaire veut garantir des effectifs d'enclassement satisfaisants. La pression et les contraintes du Canton, quant au nombre de classes, obligent à compresser.
La pédagogie élémentaire doit satisfaire aux critères de qualité, ceci même si la moyenne supérieure des élèves d'une classe n'est pas atteinte. Le rôle qualitatif et la disponibilité des enseignants pour tous les élèves, sont importants (ce d'autant plus dans une classe enfantine).
Reprenant les plans d'enclassement 1998-1999 et 1999-2000, il apparaît que de nombreuses concessions ont été faites par la Commune de Y.________, prétéritant le travail des enseignants (2 classes non ouvertes - enseignants en division élémentaire incommodés, etc.).
Il n'est pas sage de corriger ces effectifs par des dérogations aussi nombreuses que non justifiées.
La réflexion sur l'enclassement a été établie globalement et régionalement. Ainsi, ces transferts n'entraînent que concentration, et désorganisent les plans très élaborés pour correspondre aux objectifs pédagogiques, à l'efficacité professionnelle des enseignants, au bien être scolaire des élèves, personnalisés dans chaque classe.
Ces considérations générales sont le mot d'ordre d'analyse des cas de la Commission scolaire Y.________naise.
Bien sûr, chaque dérogation est étudiée individuellement; nous pouvons encore rappeler
- que nous devrions offrir une double dérogation de lieu et d'âge, puisque B.________ n'aura pas atteint l'âge scolaire en date du 30 juin;
- que les renseignements pris attestent que cette enfant n'est pas mûre pour "gagner une année" et compliquera, au détriment de ses camarades, l'organisation de la classe.
- que les arguments des parents sont bien de convenances personnelles, puisqu'à X.________, les infrastructures pour la petite enfance et dans l'école élémentaire existent et sont disponibles.
La Commission scolaire refuse aujourd'hui de nombreux cas de dérogations, estimant que les infrastructures mises à disposition par les établissements voisins sont plus à même de respecter un enseignement de qualité.
Les établissements d'un chef lieu de district ne sauraient, pour des raisons complémentaires (facilités d'intégration, crèches à disposition, etc.) reprendre à leur charge, les inconvénients ignorés par des citoyens des communes voisines, qui n'ont vu que les avantages à élire domicile où les infrastructures sont minimales.
Nous maintenons avec force notre décision pour permettre à nos classes d'être gérées efficacement, de satisfaire à la pédagogique que chaque élève mérite, et de ne pas individualiser et satisfaire aux facilités de certains parents dont les contraintes ne sont que personnelles."
De même, la Municipalité de X.________ s'est déterminée le 16 avril 1999 en relevant que la direction de l'établissement scolaire primaire de X.________ avait donné un préavis défavorable à la requête en cause. Ce préavis correspond à la politique appliquée par la municipalité en la matière, à savoir qu'une demande de dérogation est refusée lorsque celle-ci est dictée pour des raisons de convenances personnelles et familiales.
F. Les recourants n'ont pas déposé d'observations complémentaires.
G. Le tribunal a délibéré par voie de circulation.
H. Les arguments respectifs des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.
Considérant en droit:
1. A son chapitre XV intitulé "Recours", la loi scolaire du 12 juin 1984 (RSV 4.2 A; ci-après : LS) dispose ce qui suit :
"Art. 123.- Les décisions prises par le département [de la formation et de la jeunesse] en vertu des compétences attribuées par les dispositions qui précèdent sont susceptibles de recours conformément aux règles fixées par la loi sur la juridiction et la procédure administratives.
Les décisions des autres autorités chargées de l'application de la présente loi sont susceptibles de recours au département, qui statue définitivement.
[...]"
Les règles énumérées ci-dessus sont parfaitement claires. Seules les décisions prises par le département en dehors de ses compétences d'autorité de recours peuvent faire l'objet d'un recours au Tribunal administratif. En l'occurrence, la décision litigieuse a été rendue par le département en application des art. 13 et 14 LS. L'art. 13 LS pose le principe selon lequel les enfants fréquentent les classes de la commune, du groupement scolaire ou de l'arrondissement scolaire de domicile ou de résidence des parents. L'art. 14 LS prévoit quant à lui des dérogations en ces termes :
"Des dérogations peuvent être accordées par le département, notamment en cas de changement de domicile au cours de l'année scolaire, de manière à permettre à l'élève de terminer l'année scolaire dans la classe où il l'a commencée, ou en raison d'autres circonstances particulières appréciées par le département." (al. 1)
En l'occurrence, la décision du 15 février 1999 a été prise par le département conformément à l'art. 14 LS susmentionné et le recours contre cette décision auprès du tribunal de céans est dès lors ouvert. Par ailleurs, le recours a été déposé dans le délai prescrit par l'art. 31 de la loi sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA). Il est donc intervenu en temps utile. Il est au surplus recevable en la forme.
2. En vertu de l'art. 36 lit. a LJPA, le Tribunal administratif connaît des griefs tirés de la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation. Le grief d'inopportunité ne peut en revanche être invoqué devant lui que si la loi spéciale le prévoit (art. 36 lit. c LJPA). Tel n'est pas le cas dans la présente cause et il appartient dès lors à l'autorité de recours de n'examiner le bien-fondé de la décision entreprise que sous l'angle de la légalité et de l'abus ou de l'excès du pouvoir d'appréciation (art. 36 lit. a LJPA). Il y a abus du pouvoir d'appréciation lorsqu'une autorité, usant des compétences qui lui sont dévolues par la loi, se laisse guider par des considérations non pertinentes ou étrangères au but des dispositions applicables, ou encore lorsqu'elle statue en violation des principes généraux du droit administratif (interdiction de l'arbitraire, égalité de traitement, bonne foi et proportionnalité; ATF 110 V 365; ATF 108 Ib 205 consid. 4a).
3. Comme exposé ci-dessus, le principe posé à l'art. 13 LS veut que les enfants fréquentent les classes de la commune, du groupement scolaire ou de l'arrondissement scolaire de domicile ou de résidence des parents.
L'art. 14 al. 1 LS, qui permet des dérogations dans certaines circonstances, notamment laissées à la libre appréciation du département, a été modifié par la loi du 19 septembre 1989. Auparavant, l'art. 14 de la loi scolaire du 12 juin 1984 était moins précis, puisqu'il se limitait à prévoir que des dérogations pouvaient être accordées par le département (al. 1), que ces dérogations pouvaient entraîner la perception d'un écolage par la commune ou les communes du groupement de l'arrondissement qui recevait l'élève (al. 2) et que les conflits éventuels entre les autorités scolaires concernées étaient tranchés par le département (al. 3). Dans son exposé des motifs et projet de loi modifiant la loi scolaire du 12 juin 1984, le Conseil d'Etat a proposé la modification de l'art. 14, car il considérait que cette disposition présentait deux défauts majeurs. D'une part, elle ne permettait que très difficilement de couvrir l'ensemble des situations susceptibles d'entraîner l'octroi d'une dérogation. D'autre part, elle ne précisait pas le montant de l'écolage, ni son débiteur, ni son mode de calcul ni ses conditions de perception. La refonte de l'art. 14 avait dès lors pour but d'éliminer ces deux inconvénients. S'agissant plus particulièrement de l'art. 14 al. 1 du projet de loi scolaire, l'exposé des motifs précise que son texte "mentionne tout d'abord un cas (changement de domicile en cours d'année scolaire) qui, en règle générale, justifiera l'octroi d'une dérogation et que, pour le surplus, il continue de laisser le département juge des dérogations à accorder" (exposé des motifs, BGC Ib septembre 1989, p. 938).
4. Lors des discussions qui ont suivi la proposition du nouvel art. 14 LS, il a été soulevé que personne ne contestait le bien-fondé des dispositions concernant les demandes de dérogation pour les élèves qui ont déménagé en cours d'année scolaire. Pédagogiquement, il est en effet souhaitable qu'un enfant ayant commencé une année dans une classe puisse, si ses parents et lui-même le souhaitent, la finir dans cette même classe. Il semble d'ailleurs que la plupart des communes ont passé des accords entre elles pour qu'il n'y ait pas facturation des trois, six ou huit mois passés dans l'autre commune et la proposition faite par le projet de loi ne visait dès lors qu'à codifier la pratique. En revanche, des craintes ont été émises pour les dérogations accordées durablement, non pas pour finir une année scolaire, mais pour en recommencer une, voire une suivante encore. En réponse à ces remarques, il a été toutefois rappelé que le département avait toujours eu une politique restrictive dans le domaine de ces transferts ou changements de domicile et que cette politique allait être poursuivie, le but de l'art. 14 LS n'étant nullement de désorganiser les classes (BGC Ib, septembre 1989, p. 952 ss).
Si la cause de dérogation mentionnée à l'art. 14 al. 1 LS n'est qu'exemplaire, elle permet toutefois de saisir clairement quels sont les buts poursuivis par l'existence de telles dérogations. Ce que le législateur a voulu, c'est éviter de perturber l'équilibre scolaire et psychologique d'un enfant en lui imposant de fréquenter - quelles que soient les circonstances - l'école de la commune de domicile ou de résidence de ses parents. Ainsi, si l'élève est confronté à des événements de nature à perturber son équilibre, par exemple un changement de domicile en cours d'année scolaire ou un problème médico-pédagogique reconnu, le département peut faire une exception et admettre qu'un enfant suive la classe dans une autre commune que celle de son domicile (cf. arrêt du Conseil d'Etat VD du 18 mars 1983 dans la cause P.-L. C. c/ Département de l'instruction publique et des cultes VD).
5. Dans le cas présent, force est de constater que l'on ne se trouve manifestement pas dans l'une des hypothèses au sens décrit ci-dessus. Les recourants ne le prétendent d'ailleurs pas. Ce qu'ils souhaitent, c'est que leur fille entame sa scolarisation enfantine à Y.________. Ils invoquent à l'appui de cette demande qu'ils exercent tous les deux une activité professionnelle à Genève et qu'en étant scolarisée à Y.________, B.________ pourrait continuer à bénéficier des possibilités offertes par la crèche qu'elle fréquente déjà dans cette localité. De plus, elle pourrait continuer à côtoyer ses camarades de classe actuels pour deux années supplémentaires. Enfin, leur fils est inscrit à la crèche de Y.________ à partir du mois d'avril 1999 et les recourants profiteraient ainsi du regroupement scolaire de leurs enfants à Y.________.
Bien que dignes de considération, ces arguments sont néanmoins totalement irrelevants. Comme exposé ci-dessus, B.________ ne présente aucun problème de nature médico-pédagogique. Si elle commence l'école enfantine à X.________, elle devra certes s'adapter à un nouvel environnement scolaire, pédagogique et relationnel. Cette situation ne diffère toutefois nullement de celle où se trouvent de nombreux enfants au moment de leur entrée en école enfantine lorsqu'ils sont contraints de quitter l'environnement, souvent fort apprécié, d'une crèche ou d'un jardin d'enfants. Par ailleurs, si les recourants souhaitent bénéficier du regroupement de leurs deux enfants, ils peuvent inscrire leur fils à X.________, d'autant plus que cette commune vient, selon leurs propres explications, d'approuver la mise sur pied d'un programme d'encadrement scolaire similaire à celui offert par la crèche de Y.________.
On relèvera encore qu'B.________, née le 28 juillet 1995, n'aura pas encore 4 ans révolus au 30 juin 1999. Etant née entre la période comprise entre le 1er mai et le 31 août, elle peut être mise au bénéfice d'une dérogation d'âge prévue à l'art. 16 LS. Cependant, dans la mesure où les époux A.________ veulent éviter à leur fille un double déracinement (changement d'école et de commune), il serait vraisemblablement préférable que B.________ fréquente une année encore la crèche à Y.________. Cela lui permettrait de ne commencer l'école enfantine à X.________ qu'en été 2000, soit dans une année. Elle aura ainsi 5 ans révolus et aura acquis une plus grande maturité pour assumer ce prétendu déracinement, tant il est vrai que, que l'écoulement d'une année implique pour un enfant un développement particulièrement important, tant sur le plan physique que sur le plan intellectuel et affectif. Il y a lieu de relever à cet égard que B.________ ne paraît pas suffisamment mûre pour gagner une année et qu'il serait ainsi préférable de reporter à plus tard son inscription à l'école enfantine (cf. déterminations de la Commission scolaire de Y.________ du 31 mars 1999).
6. Indépendamment de ce qui précède, l'intimée invoque des arguments relatifs aux effectifs d'enclassement à Y.________ et à X.________. Pour 1999/2000, les prévisions actuelles s'élèvent aux environs de 20, 21 élèves par classe à Y.________ (19 classes) et 20,08 élèves à X.________ (13 classes). Il en résulte que du point de vue strict de la conformité aux normes réglementaires, des dérogations à la zone de recrutement au cycle initial accordées de X.________ à Y.________ contribueraient à renforcer l'écart de la norme et doivent par conséquent être évitées. Au surplus, la Commission scolaire de Y.________ a relevé dans ses déterminations que de nombreuses concessions avaient déjà été faites par la Commune de Y.________, prétéritant le travail des enseignants, notamment la renonciation à l'ouverture de deux classes. Cette position emporte la conviction du tribunal, qui considère qu'une gestion efficace des classes l'emporte en l'occurrence manifestement sur la demande des recourants.
7. En conclusion, la décision litigieuse est pleinement conforme à la loi et ne relève au surplus ni d'un abus ni d'un excès du pouvoir d'appréciation de la part de l'autorité intimée. Le recours ne peut donc qu'être rejeté et la décision attaquée confirmée. Vu l'issue du recours, l'émolument et les frais seront mis à la charge des recourants déboutés, qui n'ont pas droit à des dépens (art. 55 al. 1 LJPA).
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du Département de la formation et de la jeunesse du 15 avril 1999 est maintenue.
III. L'émolument et les frais, par 500 (cinq cents) francs, sont mis à la charge des recourants, cette somme étant compensée par l'avance de frais effectuée.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
pe/Lausanne, le 10 juin 1999/gz
La présidente:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.