CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET
du 31 juillet 2000
sur le recours formé par Pierre SANTSCHI, domicilié au chemin du Couchant 40, à 1007 Lausanne,
contre
la décision du Département des infrastructures, représenté par le Service de justice et législation, du 10 février 1999 déclarant irrecevable le recours qu'il a formé contre la décision du Conseil communal de la commune de Lausanne relative à l'adoption du plan partiel d'affectation "La Colline".
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Composition de la section: M. Eric Brandt, président; Mme Lydia Bonanomi et Mme Henriette Dénéréaz Luisier, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. La Municipalité de Lausanne (ci-après la municipalité) a mis à l'enquête publique du 6 octobre au 5 novembre 1997 le projet de plan partiel d'affectation "La Colline" concernant les terrains compris entre l'avenue de Provence et le chemin de Montelly. Ce nouveau plan était destiné à remplacer le plan d'extension no 394 de 1959 pour autoriser une proportion plus importante de logements et permettre la construction de logements subventionnés sur les terrains appartenant à la ville. La réglementation projetée exige une place de stationnement pour 90 m² de surface de logement et une pour 180 m² de surface commerciale ou d'activité, ce qui représente un total de 590 places créant 3'300 mouvements de véhicules par jour qui entraînent un accroissement de la circulation de 9,7% sur l'avenue de Provence et de 5% sur l'avenue de Sévelin. Le projet de plan partiel d'affectation mis à l'enquête publique était accompagné d'un rapport d'impact sur l'environnement établi par le bureau Ecoscan à Lausanne ainsi qu'un rapport de coordination des impacts sur l'environnement résultant de la réalisation des plans partiels d'affectation "La Colline", "Malley-Prairie" et "Tivoli-Sévelin".
B. Dans son préavis n°13 du 12 mars 1998, la municipalité a proposé au Conseil communal d'approuver le projet de plan partiel d'affectation "La Colline" (chiffre 1 des conclusions du préavis) ainsi que d'approuver l'étude d'impact sur l'environnement (chiffre 8 des conclusions du préavis). Le préavis retrace l'historique de la planification, définit les caractéristiques du plan projeté et il reproduit une intervention de l'un des exploitants de locaux compris dans le périmètre du projet de plan avec un projet de réponse à cette intervention. Le préavis comporte aussi un chapitre sur l'étude d'impact sur l'environnement résumant les éléments du rapport d'impact concernant la protection de l'air, la protection contre le bruit et les appréciations du service spécialisé en matière de protection de l'environnement.
C. La commission du Conseil communal chargée de l'examen du préavis concernant le plan partiel d'affectation "La Colline" s'est réunie à deux reprises dans les locaux de la Direction des travaux les 8 et 28 avril 1998. Lors de la deuxième séance, le conseiller communal Pierre Santschi a remplacé le conseiller communal Jacques Ballenegger. Selon les notes de séance de la deuxième réunion de la commission, le conseiller communal Santschi a notamment proposé de réduire la hauteur du bâtiment dans l'une des zones du projet de plan pour éviter l'effet de couloir que pouvait créer l'étroitesse du chemin de la Colline. L'amendement a été refusé par six voix contre une abstention et une voix pour.
D. Le préavis n°13 concernant le projet de plan partiel d'affectation "La Colline" a été présenté devant le Conseil communal lors de sa séance du 1er septembre 1998. Pendant les débats, le conseiller communal Pierre Santschi est intervenu pour proposer de refuser les conclusions 1 et 8 du préavis dans les termes suivants :
"Bien que brièvement évoqués par le rapporteur de la commission, les éléments qui ont fondé mon refus de ce plan partiel d'affectation sont de nature suffisamment générale pour mériter quelques mots à cette tribune.
La tendance de notre société est de considérer que les ressources naturelles, eau, air, sol et leurs capacités de régénération sont illimitées. C'est de ce postulat, évidemment contraire à toutes les lois physiques et au bon sens commun, que découlent les politiques d'équipement des collectivités publiques. Les autorités de Lausanne ne font hélas pas exception à la règle dans ce domaine. L'urbanisme qu'elles prônent tend à faire augmenter le nombre d'habitants de la ville sans qu'elles ne se demandent si cette augmentation ne va pas à l'encontre de la qualité de la vie, et surtout de la santé des habitants. Ce PPA est dans la droite ligne de cette vision de l'urbanisme.
Comme rappelé par le préavis et confirmé en séance, l'augmentation du nombre d'habitants et de la motorisation du quartier a pour effet de retarder l'assainissement de l'air de cette région. Ce résultat défavorable pour la qualité de l'air, et donc pour la santé des habitants et d'ailleurs mentionné dans le rapport d'impact, si l'on en croit le préavis. Ce dernier minimise bien évidemment ces effets défavorables, en vertu du postulat de croissance que j'ai évoqué plus haut.
C'est donc en conformité avec un vrai programme écologique, que j'ai refusé aussi bien les fondements du préavis, la conclusion 1, que les commentaires lénifiants de l'étude d'impact, conclusion 8. Par ailleurs, nous nous sommes élevés contre le nombre d'étages, pour de l'habitat, dans un lieu défavorable au point de vue bruit et exposition et avec de déprimants effets de couloir. Nous avons donc présenté des amendements visant à réduire ce nombre d'étages, sans succès; ce qui contribuera, avec ma position de fond, à réduire le soutien des Verts à ce préavis.
Pour ne pas en rester à un simple refus, et pour offrir à la municipalité quelques pistes, je me permets de lui suggérer, à l'occasion de chaque préavis, d'établir un bilan écologique complet de l'opération et de ne présenter le préavis que si ce bilan est positif. Ceci pourrait être atteint par l'adjonction à des projets tels que celui-ci, de mesures simultanées de compensations écologiques. On pourrait, par exemple, présenter en un seul bloc, deux plans de quartier, dont l'un augmenterait les nuisances, souhaitons le moins possible, tandis que l'autre les réduirait dans une mesure plus grande.
Cette approche aura également des effets positifs, à long terme, sur l'état économique et social de notre ville. Tant il est vrai que la crise économique et sociale à laquelle nous assistons depuis le début des années 90 est le résultat de la politique de croissance du gaspillage des ressources naturelles. Il est temps maintenant de considérer que les bilans économiques traditionnels masquent la réalité de la finitude des ressources et ne sont que des outils sans doute nécessaires dans leur domaine, mais insuffisants pour prendre de bonnes décisions.
C'est dans cet esprit que je vous propose de refuser les conclusions 1 et 8 de ce préavis et donc de le renvoyer à son auteur."
Les débats ont en outre porté sur l'opportunité de créer des logements, même subventionnés, dans un environnement peu propice à cette affectation (orientation au nord, dépassement des valeurs limites d'immission du bruit provoqué par le trafic sur l'avenue de Provence, etc.); en outre, un amendement déposé par Jacques-André Hauri a été adopté pour permettre à la municipalité d'accorder des dérogations à l'obligation d'affecter le 50% des surfaces de plancher au logement. La discussion a également porté sur un amendement déposé par le conseiller communal Georges-Arthur Meylan, lequel estimait que les dispositions de la réglementation communale relative au raccordement au chauffage à distance étaient illégales. Les conclusions du préavis ont finalement été adoptées avec des amendements aux art. 2, 8, 11, 12, 27 et 36 du règlement accompagnant le projet de plan partiel d'affectation.
E. La Direction des travaux de la ville de Lausanne a mis à l'enquête publique du 29 septembre au 28 octobre 1998 la décision finale sur l'étude d'impact en soumettant en consultation le préavis n°13 du 12 mars 1998, l'extrait du procès-verbal de la séance du Conseil communal du 1er septembre 1998 comportant les décisions prises à cette occasion, le rapport d'impact du Bureau Ecoscan établi le 5 septembre 1997, ainsi que le rapport de coordination également établi par le bureau Ecoscan le 5 septembre 1997.
Pendant l'enquête publique de la décision finale sur l'étude d'impact, le conseiller communal Pierre Santschi s'est adressé le 25 octobre 1998 à la Direction des travaux de la ville de Lausanne pour s'opposer au plan partiel d'affectation "la colline" qu'il estimait non conforme au plan des mesures OPair de l'agglomération lausannoise; il se plaignait aussi du fait que le dossier de la décision finale mis à l'enquête ne comportait pas les débats du Conseil communal relatifs aux impacts environnementaux. La municipalité à transmis le dossier au Département des infrastructures en vue de son approbation et le Service de l'aménagement du territoire a communiqué le 11 décembre 1998 l'intervention du conseiller communal au Service de justice et législation; ce service a invité l'opposant à préciser si son intervention devait être considérée comme un recours contre l'adoption du plan par le Conseil communal tout en le rendant attentif au problème de recevabilité que posait son recours (absence d'intervention quant à l'enquête publique ouverte du 6 octobre au 5 novembre 1997 et absence d'intérêt digne de protection en raison du domicile de l'intervenant par rapport au lieu de la planification contestée).
Par lettre du 7 janvier 1999, le conseiller communal Pierre Santschi a déclaré qu'il maintenait son opposition à l'étude d'impact, même si elle devait être traitée comme un recours. Il indiquait qu'il était personnellement touché par la décision en sa qualité de conseiller communal élu pour défendre la qualité de l'air. Le Service de justice et législation a enregistré le recours le 8 janvier 1999 et lui a imparti un délai au 29 janvier 1999 pour effectuer une avance de frais de 800 fr. en précisant qu'à défaut de versement dans le délai imparti, le recours serait déclaré irrecevable et la cause rayée du rôle. Par lettre du 10 février 1999, le conseiller juridique du Service de justice et législation en charge du dossier, agissant pour le chef du Département des infrastructures, constatait que l'avance de frais requise n'avait pas été effectuée dans le délai imparti à cet effet et que l'affaire était ainsi classée sans frais.
F. Pierre Santschi a recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif par acte du 2 mars 1999. Il conclut principalement à l'annulation de la décision du Service de justice et législation du 10 février 1999 et à la dispense du paiement d'un émolument ou d'une avance de frais. Le Service de l'aménagement du territoire a produit le dossier complet de la cause et la Direction des travaux de la ville de Lausanne a adressé au tribunal le 13 avril 1999 les extraits bruts du procès verbal non corrigé de la séance du Conseil communal du 1er septembre 1998 relatifs aux préavis no 13 concernant le plan partiel d'affectation "La Colline".
G. Pierre Santschi a encore produit au tribunal le 11 juin 1999 l'épreuve de son intervention au Conseil communal avec les corrections qu'il avait apportées à ce texte. Le tribunal a ensuite rejeté sa requête d'effet suspensif le 27 janvier 2000.
Considérant en droit:
1. La décision du 10 février 1999 est une décision de classement sans frais, par laquelle le conseiller juridique du Service de justice et législation a constaté que le versement de 800 fr. requis par lettre du 8 janvier 1999 n'avait pas été payé par le recourant dans le délai fixé au 29 janvier 1999. Il s'agit d'une décision finale au sens de l'art. 29 de la loi sur la juridiction et la procédure administrative (LJPA), qui ouvre la voie du recours au Tribunal administratif.
2. a) La décision en cause concerne l'adoption d'un plan partiel d'affectation. La procédure de recours contre les plans d'affectation devant le Département des infrastructures (ci-après le département) est régie par les art. 60 et 60a de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et des constructions (LATC). Selon l'art. 60 LATC, la municipalité transmet le dossier du plan adopté par le conseil de la commune en vue de son approbation par le département, et elle notifie en même temps à chaque opposant la décision communale sur son opposition en lui impartissant un délai de dix jours pour déposer, le cas échéant, un recours motivé au département tendant au réexamen de son opposition. Selon l'art. 60a LATC (introduit en 1996), le recours n'est recevable que si le recourant est atteint par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce quelle soit annulée ou modifiée (al. 1); le département statue tant en légalité qu'en opportunité avec un libre pouvoir d'examen (al. 2) et sa décision est notifiée avec l'indication du droit de recourir au Tribunal administratif dans un délai de dix jours (al. 3). Cette dernière disposition a été abrogée le 4 février 1998 pour harmoniser le délai de recours avec celui de 20 jours prévu l'art. 31 LJPA (BGC janvier 1998 p. 7222). L'art. 61 al. 1bis LATC (introduit en 1998 pour remplacer l'art. 60a al. 3 LATC), n'indique plus le délai de recours et rappelle seulement que les art. 31 ss sont applicables par analogie. Le délai de 10 jours pour le recours de première instance auprès du département a cependant été maintenu (sur la question du délai de recours, voir arrêt AC 96/256 du 20 décembre 1996 consid. 1c p. 4). La procédure devant le département a été précisée par le règlement du 22 octobre 1997 fixant la procédure de recours devant les autorités administratives inférieures (RPAI). L'art. 2 al. 2 de ce règlement prévoit que les art. 28 à 58 LJPA sont applicables par analogie sous réserve des dispositions contraires prévues par les lois ou règlements spéciaux. Ainsi, l'art. 39 LJPA s'applique à la procédure de recours en matière de plan d'affectation devant le département par le renvoi de l'art. 2 RPAI.
b) Selon l'art. 39 LJPA, le recourant peut être invité à déposer préalablement un montant destiné à garantir le paiement de l'émolument et des frais, avec avis que, faute par lui d'effectuer les versements demandés, il ne sera pas entré en matière sur le recours, l'affaire étant rayée du rôle (al. 1); lorsque l'équité l'exige, il est possible de renoncer à cette avance, ou de consentir des délais ou des modalités spéciales (al. 2). La jurisprudence de la section des recours du tribunal a précisé que le délai imparti en vertu de l'art. 39 al. 1er LJPA présentait un caractère péremptoire (RDAF 1992, p. 368 consid. 4) mais qu'il pouvait être restitué à celui qui a été empêché sans sa faute d'agir en temps utile (art. 32 al. 2 LJPA et arrêt RE 95/010 du 23 mars 1995 consid. 3a). Pour que cette condition soit remplie, il ne suffit pas que celui qui demande la restitution ait été momentanément entravé dans ses activités habituelles ou accaparé par d'autres occupations; il faut au contraire qu'il ait été véritablement hors d'état de sauvegarder ses propres intérêts en agissant lui-même ou en chargeant un tiers de le faire à sa place (arrêt RE 92/050 du 18 décembre 1992 consid. 3). Le recourant ne prétend toutefois pas avoir été empêché d'effectuer le paiement de l'avance de frais, ni d'avoir demandé une dispense de l'avance de frais. Il estime en substance que ses interventions contenaient suffisamment d'informations imposant aux diverses autorités concernées d'exercer "leur devoir de diligence" et de traiter l'affaire sans avoir besoin de demander une dispense du paiement de l'avance de frais. Le recourant précise aussi que sa fonction de conseiller communal l'aurait "forcé" à s'opposer au projet et que c'est toujours dans le cadre de cette fonction qu'il a déposé une opposition, transformée en recours par le Service de justice et législation. Le recourant estime que le magistrat instructeur peut accorder une dispense du paiement de l'avance de frais pour des motifs d'équité sans que ceux-ci soient limités au seul aspect de l'indigence, qui ferait l'objet d'une réglementation distincte et particulière à l'art. 40 LJPA; il y aurait ainsi d'autres éléments d'appréciation à prendre en considération pour accorder une dispense du paiement de l'avance de frais.
c) Le grief du recourant impose d'examiner tout d'abord si la dispense de l'avance de frais prévue par l'art. 39 al. 2 LJPA a une portée propre et distincte de la réglementation sur l'assistance judiciaire prévue à l'art. 40 LJPA. L'alinéa 3 de cette disposition précise en effet que la loi sur l'assistance judiciaire en matière civile (LAJ), qui réglemente aussi la question des avances de frais, est applicable par analogie. Selon l'art. 9 al. 1 LAJ, l'assistance judiciaire comporte l'avance de tout ou partie des émoluments de justice (ch. 1), l'assistance d'office d'un avocat ou d'un agent d'affaire (ch. 2) ainsi que l'avance des différents frais de mesures d'instruction telles que l'expertise, l'audition de témoins ou l'inspection locale (ch. 3 à 7). Contrairement à l'art. 39 al. 2 LJPA, cette disposition ne prévoit pas la possibilité d'accorder une dispense de l'avance de frais mais uniquement une avance de tout ou partie des émoluments et frais de justice. Le législateur avait en effet supprimé la possibilité d'accorder une dispense, afin que l'Etat puisse rester créancier du montant avancé dont le remboursement pouvait être exigé du bénéficiaire devenu solvable (BGC automne 1947, p. 372). L'avance des frais judiciaires que permet la législation sur l'assistance judiciaire en matière civile n'a donc pas la même portée juridique que la dispense d'avance de frais prévue par l'art. 39 al. 2 LJPA. C'est donc cette dernière disposition qui entre en ligne de compte pour statuer sur une demande de dispense d'avance de frais (voir notamment l'arrêt RE 93/0050 du 11 novembre 1993).
d) Il convient donc d'examiner si des motifs d'équité au sens de l'art. 39 al. 2 LJPA justifient une dispense de l'avance de frais. A cet égard, la jurisprudence de la section des recours du tribunal admet que l'indigence du recourant constitue un motif d'équité justifiant l'octroi de la dispense d'avance de frais (arrêts RE 95/036 du 12 juillet 1995 et RE 96/037 du 11 septembre 1996). Mais le recourant estime que sa seule qualité de conseiller communal devrait constituer un motif d'équité suffisant pour bénéficier de la dispense du paiement de l'avance de frais. L'équité recouvre en effet une notion plus large que l'indigence, qui s'étend à l'idée de justice naturelle, dans l'appréciation de ce qui est dû à chacun. L'équité est aussi définie par opposition au droit positif comme une "conception d'une justice qui n'est pas inspirée par les règles du droit en vigueur et qui même peut être contraire à ses règles" (Paul Robert Dictionnaire alphabétique et analogique de la langue française, tome 2, p. 607). Ainsi, il n'est pas exclu d'envisager une dispense de l'avance de frais pour des motifs d'équité qui ne se limitent pas à l'indigence du recourant; mais le motif d'équité doit en principe se trouver dans un rapport de connexité suffisant avec la personne du recourant ou l'objet du litige; par exemple, le décès tragique des beaux parents d'une recourante ne constitue pas un motif d'équité justifiant une dispense pour contester une décision relative à sa participation aux frais de nouvelle mensuration cadastrale de ses propriétés (arrêt RE 98/017 du 21 mars 2000 consid. 2c). Le juge doit enfin dispenser de l'avance de frais toutes les procédures pour lesquelles la loi prévoit que l'exercice du droit de recours est gratuit; ce qui est notamment le cas en matière d'aide sociale et d'assurance chômage; dans ces cas, la notion d'équité a été appréciée directement par le législateur.
e) Le recourant invoque le texte de la prestation de serment par lequel il s'engage notamment à "contribuer au maintien de l'ordre, de la sûreté et de la tranquillité publique". Mais cet engagement se rapporte essentiellement aux fonctions et tâches exercées par le conseiller communal dans le cadre de ses attributions légales et réglementaires. Le conseiller communal qui manifeste son désaccord avec une décision de l'organe législatif communal a la possibilité de l'exprimer oralement, lors des débats au Conseil communal; il dispose en outre du droit de vote permettant de concrétiser son désaccord avec la proposition municipale par un vote négatif. Il peut aussi entreprendre des démarches de caractère politique pour organiser un référendum contre la décision du Conseil communal. Il est vrai que la procédure d'adoption du plan d'affectation par l'organe législatif communal s'intègre dans le processus de participation de la population à l'adoption des plans d'aménagement, prévu par l'art. 4 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT). Cette procédure permet le contrôle démocratique nécessaire et voulu par cette disposition, et qui donne au plan d'affectation sa fonction politique d'instrument de planification concrétisant les objectifs de développement définis par les autorités (sur le processus de formation de la volonté politique dans le cadre de la procédure d'adoption du plan d'affectation, voir notamment l'ATF 114 Ia 233ss qui le distingue nettement de la procédure de recours). Mais cette fonction caractéristique du Conseil communal lors de l'adoption d'un plan d'affectation ne procure pas au recourant un statut privilégié dans le stade ultérieur de la protection juridique accordée par l'art. 33 LAT aux personnes directement touchées par le plan, même si sur cet aspect, la jurisprudence admet que la procédure de recours assure aussi d'une certaine manière la participation de la population à l'élaboration des plans d'aménagement au sens de l'art. 4 LAT (ATF 111 Ia 164 ss). La procédure spécifique de recours prévue à l'art. 33 LAT vise essentiellement à donner aux particuliers qui subissent concrètement un inconvénient par l'adoption du plan la possibilité de faire examiner leurs griefs par une autorité de recours disposant d'un libre pouvoir d'examen, en particulier de faire contrôler la conformité des restrictions à la propriété au droit fédéral et au droit constitutionnel (art. 33 al. 3 LAT). Ainsi, la qualité de conseiller communal du recourant, de même que la nature des griefs qu'il soulève à l'encontre de la décision d'adoption du plan ne constituent pas des motifs d'équité justifiant une dispense de l'avance de frais au sens de l'art. 39 al. 2 LJPA.
f) Il reste encore à déterminer si le conseiller juridique en charge du dossier au Service de Justice de l'intérieur et des cultes (anciennement Service de justice et législation) bénéficiait de la compétence de rayer lui même la cause du rôle ou si cette décision devait être prise directement par le département. Il est vrai que le recourant ne soulève pas un tel grief, mais le tribunal est tenu d'appliquer le droit d'office sans être limité par les moyens des parties (art 53 LJPA, voir aussi l'arrêt AC 96/173 du 30 janvier 1997 et les ATF 117 Ib 117 consid. 4a, 115 Ib 57, 58 consid. 2b); or, la jurisprudence récente examine précisément d'office la question de la validité de la délégation de compétence au fonctionnaire qui a rendu la décision attaquée (arrêts GE 98/102 du 7 juin 2000 et 97/182 du 31 mars 1998).
Selon l'art. 67 de la loi du 11 février 1970 sur l'organisation du Conseil d'Etat (LOCE), le chef d'un département peut déléguer certaines compétences dans des domaines déterminés à un fonctionnaire supérieur avec l'approbation du Conseil d'Etat (al. 1); la chancellerie d'Etat étant chargée de tenir un registre de ces délégations (al. 2). A la connaissance du tribunal, le registre ne comporte pas de délégation de compétence en faveur du Service de justice de l'intérieur et des cultes, ni de ses conseillers juridiques pour rendre les décisions finales d'irrecevabilité pour défaut d'avance de frais dans le cadre de l'instruction des recours contre les plans d'affectation. Il est vrai que l'art. 5 RPAI prévoit que l'autorité de recours peut confier tout ou partie de l'instruction du recours au Service de justice et législation; mais cette disposition, tout comme l'art. 67 al. 1 LOCE, ne prévoit que le principe de la délégation qui nécessite encore une décision formelle d'approbation du Conseil d'Etat désignant l'autorité de recours délégataire et les fonctions au sein du Service de justice de l'intérieur et des cultes bénéficiaires de la délégation, ainsi que son étendue. A cet égard, l'acte par lequel la cause est rayée du rôle pour défaut d'avance de frais ne peut être assimilé à une simple mesure d'instruction, car il s'agit d'une décision finale qui met un terme à la procédure de recours (voir ci-dessus consid. 1). Or, le tribunal n'a pas connaissance de l'existence d'une telle délégation. Les conséquences de l'absence d'une délégation de compétence n'ont cependant pas à être élucidées en l'espèce car le recours doit de toute manière être rejeté dans la mesure où il est recevable.
3. a) L'art. 33 al. 3 let. b LAT subordonne le droit de recourir à la condition que le recourant ait un intérêt digne de protection à l'annulation de la décision attaquée en se référant aux conditions de recevabilité du recours de droit administratif au Tribunal fédéral; ces conditions sont définies par l'art. 103 let. a de la loi fédérale d'organisation judiciaire du 16 décembre 1943 (ci après : OJ); l'intérêt digne de protection au sens de cette disposition permet au recourant de faire valoir ses droits lorsqu'il est menacé dans ses intérêts de nature matérielle, économique, idéale ou autre, par la décision contestée. Le recourant peut en outre invoquer la violation de dispositions de droit public qui n'ont pas pour but de protéger ses intérêts; mais lorsque la décision contestée favorise un tiers, la règle établie pour éviter l'action populaire veut que le recourant soit touché dans une mesure et avec une intensité plus grande que quiconque, de façon spéciale et directe. Il doit être dans un rapport spécial, digne d'intérêt et particulièrement étroit avec l'objet du litige (voir notamment les ATF 121 II 174 consid. 2b; 120 Ib 51-52 consid. 2a; 119 Ib 183-184 consid. 1c; 116 Ib 323-324 consid. 2a; 113 Ib 228 consid. 1c; 112 Ib 158-159 consid. 3; 111 Ib 159-160 consid. 1b, 291-292 consid. 1b; 110 Ib 100 et ss consid. 1; 108 Ib 93 et ss consid. 3b; 107 Ib 45-46 consid. 1c, ainsi que l'arrêt de principe ATF 104 Ib 248 et ss consid. 5 à 7). Le voisin, propriétaire ou locataire, a en principe qualité pour recourir au sens de l'art. 103 lit. a OJ - et donc de l'art. 37 al. 1 LJPA - lorsque son terrain se trouve à proximité du lieu de construction et s'il subit des inconvénients liés à la réalisation et à l'exploitation du bâtiment contesté; par exemple, une augmentation du trafic automobile sur les voies à proximité de son bien-fonds, des immissions provenant de la construction projetée (bruit, odeurs, fumée, etc.) ou encore la perte d'un dégagement ou d'une vue sur un site (arrêt AC 98/005 du 30 avril 1999).
b) En l'espèce, le recourant ne prétend pas être propriétaire ou locataire directement voisin du périmètre du plan contesté. En outre, sa seule qualité de conseiller communal ayant participé à la décision d'adoption du plan ne permet pas non plus de considérer qu'il est directement touché par la planification contestée et de lui reconnaître un intérêt digne de protection au sens de l'art. 103 let. a OJ. Mais dans certains cas, le Tribunal fédéral admet la qualité pour recourir lorsque le recourant se plaint de la violation de droits de procédure qui lui sont garantis devant l'autorité intimée même s'il n'a pas la qualité pour recourir au fond (voir notamment pour le recours de droit public les ATF 120 Ia 230 consid. 1 et 119 Ia 4 consid. 1). Il faut cependant que le recourant soit intervenu pendant l'enquête publique du plan pour lui reconnaître le droit d'attaquer la décision du conseil de la commune levant son opposition (Eric Brandt, Les plans d'affectation dans le contentieux administratif vaudois, in RDAF 1986 p. 218); or, le recourant n'a pas formé une opposition pendant l'enquête du plan partiel d'affectation et même le dépôt tardif de l'opposition après l'enquête publique ne permet plus de lui reconnaître la qualité pour recourir en vertu de l'art. 33 al. 2 LAT (RDAF 1995 p. 87 ss).
c) Il se pose encore la question de savoir si ce principe ne devrait pas encore être nuancé lorsque la violation de règles de procédure dénoncées par le recourant concerne des événements survenus après l'enquête publique, par exemple lors de la procédure d'adoption devant le Conseil communal, ou encore, comme en l'espèce, lors de la procédure de consultation publique de la décision finale sur l'étude d'impact. En effet, dans ces cas, le recourant n'a pas la possibilité de soulever de tels griefs pendant l'enquête publique du projet plan partiel d'affectation prévue à l'art. 57 LATC. Cette question peut toutefois demeurer ouverte au vu de l'issue du recours.
4. a) Le recourant se plaint essentiellement du fait que les débats du Conseil communal relatifs au plan partiel d'affectation "La Colline" n'étaient pas joints au dossier soumis à la consultation publique. Selon le recourant, l'absence de ces documents transcrivant les débats devant l'assemblée législative communale empêcherait les citoyens intéressés de prendre connaissance de toutes les données du problème et en particulier, de connaître les arguments échangés.
b) La consultation publique de la décision d'adoption d'un plan d'affectation est étrangère à la procédure vaudoise applicable en matière d'aménagement du territoire et elle n'est pas exigée non plus par la loi fédérale sur l'aménagement du territoire. Cette consultation est prévue à l'art. 9 al. 8 de la loi fédérale sur la protection de l'environnement du 7 octobre 1983 (LPE) pour les projets soumis à l'étude de l'impact sur l'environnement; selon cette disposition, "chacun peut consulter le rapport et les résultats de l'étude d'impact, sous réserve des secrets de fabrication et d'affaires notamment". L'art. 20 de l'ordonnance relative à l'étude de l'impact sur l'environnement du 19 octobre 1988 (OEIE) énumère les documents et pièces qui doivent être mis en consultation; il s'agit du rapport d'impact, de son évaluation faite par le service spécialisé de la protection de l'environnement, des résultats d'une éventuelle consultation de l'Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage et du texte de la décision finale. L'art. 15 du règlement vaudois d'application de l'ordonnance relative à l'étude de l'impact sur l'environnement du 25 avril 1990 (REIE) ne prévoit pas d'autres pièces à ajouter à la consultation publique de la décision finale.
c) La procédure spécifique de l'étude d'impact effectuée dans le cadre de l'adoption d'un plan d'affectation communal est définie à l'art. 16 REIE. Selon cette disposition, le préavis municipal comporte en conclusion le projet de décision finale, qui peut être adopté, amendé, modifié ou refusé par l'organe législatif communal. Mais les art. 20 OEIE et 15 REIE n'exigent pas de joindre les débats du législateur communal aux autres pièces devant être mises à disposition du public, à savoir, le rapport d'impact, son évaluation par les services spécialisés et la décision finale. Les débats du Conseil communal sont au demeurant publics, souvent relatés par la presse et chaque citoyen intéressé peut assister à la séance du Conseil communal s'il le souhaite. Le contenu des débats n'est de toute manière pas déterminant pour apprécier la conformité du plan au droit fédéral de la protection de l'environnement. L'examen du respect des exigences posées notamment aux art. 11 à 15 LPE ne dépend pas en effet des seuls arguments échangés au niveau politique, même si certains arguments ont trait à la protection de l'environnement. Enfin, des motifs pratiques s'opposent à la mise en consultation des débats du Conseil communal; les délais nécessaires à l'établissement des comptes rendus des séances du Conseil communal, après relecture et corrections éventuelles par les orateurs, sont en effet trop longs pour permettre de les joindre à la consultation publique de la décision finale, car celle-ci doit intervenir dans le délai de recours fixé par la procédure décisive pour contester la décision finale selon l'art. 15 REIE.
d) Ainsi, la mise en consultation des délibérations de l'organe législatif communal avec la décision finale sur l'étude d'impact n'est ni prévue par le droit fédéral ou cantonal, ni exigée par les dispositions sur la protection juridique prévues par le droit fédéral de l'aménagement du territoire (art. 33 et 34 LAT) et celles prévues par le droit fédéral de la protection de l'environnement (art. 9 al. 8 et 54 à 57 LPE et 20 OEIE).
4. Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté dans la mesure où il est recevable. Au vu de ce résultat, et pour les motifs déjà exposés au consid. 2 ci-dessus, il n'est pas possible de libérer le recourant du paiement des frais de justice, ni des dépens en faveur de la commune. En effet, l'art. 55 al. 3 LJPA, tout comme l'art. 39 al. 2 LJPA, ne permet de renoncer à l'allocation de dépens ou à la perception de frais de justice que pour des motifs d'équité, qui ne sont pas réunis en l'espèce. Il convient donc de mettre les frais de justice à la charge du recourant pour 500 fr. La commune, qui obtient gain de cause et qui a consulté un homme de loi, a droit aux dépens qu'elle a requis, arrêtés 500 fr.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.
II. Un émolument de 500 (cinq cents) francs est mis à la charge du recourant.
III Le recourant est débiteur de la Commune de Lausanne d'une somme de 500 (cinq cents) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 31 juillet 2000
Le président :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Dans la mesure où il applique le droit public fédéral, il peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral dans les trente jours suivant sa notification. Le recours s'exerce conformément aux art. 97ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).