CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET du 24 mars 1999
sur le recours interjeté par X.________, à ******** dont le conseil est l'avocat Alain-Valéry Poitry, Juste-Olivier 16, 1260 Nyon
contre
ETAT DE VAUD, Service de l'économie.
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Composition de la section: M. Pierre Journot, président; Mme Dominique Anne Thalmann et M. Jean-Luc Colombini, assesseurs.
Vu les faits suivants :
A. Le recourant est, selon ses allégations, entré comme employé à l'Etat de Vaud, Caisse publique cantonale vaudoise de chômage, en 1990 et il a été nommé à titre définitif en 1994.
Le 10 janvier 1996, il a remis en mains propres de son chef une lettre de démission pour le 30 avril 1995 (recte : 1996) précisant que son activité prenait fin le jour même.
Par la suite, le recourant a tenté de revenir sur sa démission en faisant valoir qu'elle lui avait été arrachée sous la menace d'une plainte pénale relative à des irrégularités que le recourant aurait commises dans l'octroi de prestations de l'assurance-chômage à des tiers suspectés de faire partie de son entourage.
Diverses correspondances, dans lesquelles le recourant demande sa réintégration et met en cause la gestion de la Caisse publique et la personnalité de son chef, ont été échangées avec le Service de l'emploi, le Service de justice et législation, la Commission paritaire du personnel, la Commission de gestion du Grand Conseil ainsi que plusieurs Conseillers d'Etat.
B. Par acte du 31 janvier 1999 intitulé "recours adressé au Tribunal administratif... contre Etat de Vaud, Service de l'économie", le recourant, qui demande l'assistance judiciaire, conclut principalement à l'invalidation de sa démission et à sa réintégration dans la fonction publique. Subsidiairement, il demande qu'ordre soit donné à l'Etat de Vaud de rendre une décision sur l'invalidation de sa lettre de licenciement et sur sa demande de réintégration. Le recourant a précisé dans sa lettre d'envoi qu'une demande portant sur les mêmes faits mais comportant des conclusions de nature pécuniaire avait aussi été déposée à la Cour civile du Tribunal cantonal.
Le tribunal a accusé réception du recours et, constatant que sa compétence paraissait exclue par l'art. 94 du Statut en corrélation avec l'art. 4 al. 1 LJPA, il a invité les parties à se déterminer sur la compétence en attirant l'attention du recourant sur l'application éventuelle de l'art. 35a LJPA. Par ailleurs, les avis du juge dans la présente procédure ont été communiqués à la Cour civile du Tribunal cantonal pour information.
Le Service de justice et législation a déposé des déterminations du 3 mars 1999 en concluant à l'irrecevabilité du recours. Dans ses déterminations du 16 mars 1999, le recourant, en bref, invoque les vices du consentement et précise qu'il n'a pas obtenu de décision du Conseil d'Etat et qu'il recourt pour déni de justice formel.
C. Le Tribunal administratif a délibéré par voie de circulation.
Considérant en droit :
1. Comme annoncé aux parties dans l'accusé de réception du recours, le Tribunal administratif statuera à titre préjudiciel sur la question de sa compétence en appliquant par analogie la procédure simplifiée de l'art. 35a LJPA concernant les recours manifestement mal fondés. Il n'y a pas lieu d'exiger la production du dossier de l'autorité intimée car les pièces produites par le recourant permettent de constater les faits déterminants pour la question de la compétence. On aurait pu attendre du recourant, puisqu'il est assisté d'un avocat et déclare avoir saisi également la Cour civile du Tribunal cantonal, qu'il s'explique d'emblée sur la question de la compétence du tribunal. Il a toutefois été invité à se déterminer spécialement afin que son droit d'être entendu soit garanti de manière aussi complète que possible.
2. Il est certes déjà arrivé au tribunal de juger que ce n'est pas la démission d'un fonctionnaire qui met un terme aux rapports de service, mais la décision par laquelle l'autorité l'accepte, et de considérer que la démission donnée par un fonctionnaire pour éviter une révocation présentée à tort comme inéluctable est entachée de crainte fondée (arrêt GE 98/0101, X. c/Municipalité de Lausanne du 27 novembre 1998). Cependant, on ne se trouve pas ici en présence d'un fonctionnaire communal. Comme indiqué aux parties, la compétence du tribunal paraît en l'espèce exclue par l'art. 94 de la loi du 9 juin 1947 sur le Statut général des fonctions publiques cantonales (ci-dessous : le Statut des fonctionnaires cantonaux) en corrélation avec l'art. 4 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administrative (LJPA).
a) Selon l'art. 4 al. 1 LJPA, le Tribunal administratif connaît en dernière instance cantonale de tous les recours contre les décisions administratives cantonales ou communales lorsqu'aucune autre autorité n'est expressément désignée par la loi pour en connaître.
L'art. 94 al. 1 du Statut des fonctionnaires cantonaux prévoit ce qui suit:
"Toute décision prise par une autorité subordonnée concernant la situation d'un fonctionnaire peut, dans un délai de dix jours, faire l'objet de recours successifs jusqu'au Conseil d'Etat pour les fonctionnaires de l'ordre administratif et jusqu'au Tribunal cantonal pour ceux de l'ordre judiciaire."
La compétence conférée au Conseil d'Etat pour les fonctionnaires de l'ordre administratif a pour effet d'exclure celle du Tribunal administratif en application de l'art. 4 al. 1 in fine LJPA. On cherche en vain dans les procédés du recourant une tentative de démontrer le contraire, quand bien même les parties avaient été expressément interpellées sur cette question de compétence.
b) Pour le surplus, le recourant ne paraît pas contester le fait qu'il est soumis au Statut des fonctionnaires cantonaux. Cela résulte de l'art. 24 de la loi du 25 septembre 1996 sur l'emploi et l'aide aux chômeurs (RSV 8.1, en vigueur depuis le 1er janvier 1997) qui précise que la Caisse publique cantonale vaudoise de chômage est une subdivision administrative du Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce (DAIC). Au moment des faits de la cause, la même règle résultait déjà de l'art. 1 al. 2 de la loi du 20 mai 1986 sur l'assurance-chômage, abrogée au 1er janvier 1997. Quant au Département AIC, il est devenu le Département de l'économie selon la nouvelle terminologie résultant de l'arrêté du 11 mars 1998 sur la composition des départements et les noms des services de l'administration (RSV 1.5, en vigueur depuis le 21 avril 1998). C'est au Département de l'économie qu'appartient le Service de l'emploi, autorité cantonale compétente au sens de la loi fédérale sur l'assurance-chômage (art. 6 de la loi du 25 septembre 1996 précitée) dont dépend le domaine d'activité de la Caisse publique où travaillait le recourant. On observera au passage que le recours se réfère à tort au "Service de l'économie" alors que le recourant n'a jamais travaillé au "Service de l'économie et du tourisme" du Département de l'économie.
c) Ainsi, à supposer qu'une des lettres invoquées par le recourant puisse s'analyser comme constituant une décision administrative refusant de le réintégrer dans la fonction publique cantonale, elle ne serait de toute manière pas susceptible d'un recours au Tribunal administratif. Le Service de justice observe d'ailleurs à cet égard que le recours n'indique même pas contre quelle décision il prétend recourir.
3. Certes, le recourant se plaint d'un déni de justice consistant en ceci qu'il n'a pas obtenu de décision du Conseil d'Etat. S'il est vrai que la voie du recours au Tribunal administratif est ouverte contre le refus de statuer (l'art. 30 LJPA l'assimile à une décision négative), le recours pour déni de justice n'est évidemment recevable que si la décision dont l'absence est en cause entre, sur recours, dans la compétence du tribunal. Tel n'est pas le cas des décisions du Conseil d'Etat. Cela résulte de l'art. 4 al. 2 LJPA, qui précise qu'il n'y a pas de recours au Tribunal administratif contre les décisions du Conseil d'Etat. Cette règle légale reprend à cet égard la règle introduite en 1991 par l'art. 79 bis al. 2 de la Constitution du canton de Vaud. Cette règle constitutionnelle se trouve désormais à l'art. 71 al. 2 de la Constitution vaudoise depuis l'adoption, en votation populaire, le 2 mars 1997, du décret du 18 décembre 1996 modifiant la Constitution.
4. Vu ce qui précède, le recours doit être déclaré irrecevable. Le caractère abusif du recours, maintenu après que l'attention du recourant avait été attirée sur son irrecevabilité, exclut l'octroi de l'assistance judiciaire d'un avocat d'office. Le même motif devrait entraîner la perception d'un émolument nonobstant la pratique du Tribunal administratif qui, pour des motifs d'équité, fait prévaloir le principe de la gratuité de la procédure en matière de contentieux des fonctionnaires. On renoncera cependant à s'écarter en l'espèce du principe de la gratuité.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est irrecevable.
II. L'arrêt est rendu sans frais ni dépens.
III. L'assistance judiciaire est refusée.
Lausanne, le 24 mars 1999/gz
Le président :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.