CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET du 17 mai 1999
sur le recours interjeté par A.________, à ********
contre
la décision rendue le 23 décembre 1998 par la Municipalité de Lausanne (retraits et refus d'autorisations d'utiliser les orgues de St-Paul, St-Laurent et St-François).
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Composition de la section: M. Jacques Giroud , président; Mme Catherine Vaughan Genoud et M. Antoine Thélin , assesseurs. Greffier: M. Jean-François Neu.
Vu les faits suivants:
A. Par décision du 15 juillet 1996, le Service des écoles primaires, des cultes et des temples de la ville de Lausanne (ci-après: le Service), a accordé à A.________, organiste amateur née en 1946, l'autorisation de s'exercer sur les orgues des églises de St-Laurent et de St-Paul, étant précisé que l'activité paroissiale en relation avec ces instruments demeurait prioritaire et que l'heure d'utilisation lui serait facturée deux francs, sur la base d'un décompte semestriel qu'elle devait elle-même dresser.
B. Par lettre du 2 janvier 1997, B.________, titulaire des orgues de la ville, rappelait à dame A.________ les règles, usages et procédures relatifs à l'utilisation des orgues, notamment s'agissant du décompte des heures d'exercice. Par lettre du 4 janvier suivant, il avisait C.________, adjoint administratif du Service, que cette utilisatrice se comportait de manière désagréable et très "anti-collégiale". Le 12 mars 1997, il demandait enfin à Michel Bovard, Secrétaire général de la Direction des écoles, de retirer à l'intéressée l'autorisation de s'exercer à St-Paul et à St-Laurent.
C. Par décision du 23 juin 1997, la Direction des écoles révoqua avec effet immédiat l'autorisation accordée à A.________ de s'exercer sur l'orgue de St-Paul, invoquant une rupture du lien de confiance en raison d'attitudes tenues pour incompatibles avec le respect des personnes et des lieux. Dame A.________, après s'en être insurgée auprès de diverses autorités, a recouru contre cette décision par lettre adressée le 18 juillet 1997 à la Direction des écoles.
D. Par courrier du 3 septembre 1997, la Direction des écoles avisa A.________ qu'elle révoquait également avec effet immédiat l'autorisation qui lui avait été accordée de s'exercer sur l'orgue de St-Laurent. Par lettre datée du 19 juillet 1997, mais postée le 22 septembre suivant, l'intéressée a recouru contre cette décision, sollicitant au surplus l'autorisation de jouer à St-François et à la Cathédrale.
Le 19 septembre précédent, dans le cadre de l'instruction du premier recours concernant St-Paul, la recourante avait été reçue par Doris Cohen-Dumani, conseillère municipale directrice des écoles. Celle-ci intercéda auprès de la paroisse de St-Laurent, par courriers des 22 octobre et 24 novembre 1997, sollicitant de reconsidérer le cas de la recourante. Le conseil de paroisse s'était alors montré disposé à accepter à nouveau dame A.________ pour une période d'essai de trois mois mais B.________ s'y opposa catégoriquement.
E. Par décision du 13 mai 1998, la Direction des écoles, saisie d'une nouvelle demande adressée cette fois à la municipalité le 6 mai précédent, a refusé à A.________ l'autorisation de s'exercer sans frais sur les orgues des églises de St-Paul, de St-Laurent et de St-François et d'y organiser des concerts, estimant au surplus que la requête de l'organiste tendant à faire annuler un Festival Bach ne relevait pas de sa compétence.
Le recours formé le 19 mai 1998 par l'intéressée contre cette décision a été rejeté le 23 décembre 1998 par la municipalité, dont la décision fait elle-même l'objet du présent recours.
F. L'audience tenue céans le 27 avril 1999 a permis au Tribunal d'entendre les parties dans leurs explications et de procéder à l'audition de trois témoins.
Pour l'autorité intimée, Michel Bovard, Secrétaire général de la Direction des écoles, et Christian de Torrenté, chef du Service juridique, regrettent que la recourante, plutôt que de se conformer à des règles qui n'avaient jusqu'alors jamais posé problème, ait d'entrée de cause critiqué le système et tenté de s'imposer, allant jusqu'à faire de l'esclandre auprès des responsables de paroisses, notamment en modifiant les éclairages sous prétexte que la lumière était mauvaise et en emportant la clé d'un orgue. Elle aurait vociféré des imprécations dans l'église de St-Paul, insulté diacre et concierge, refusé de procéder au décompte de ses heures d'utilisation et d'en payer le prix. C'est en vain que les autorités auraient tout tenté afin d'instaurer un dialogue et de lui faire entendre raison.
Entendu comme témoin, B.________, notamment responsable de gérer l'usage des orgues de St-Laurent et de St-Paul, précise d'entrée de cause avoir toujours voulu offrir un accès le plus large possible à ces instruments sans s'assurer préalablement des capacités réelles d'un postulant, qu'il soit élève au conservatoire ou autodidacte. Si les attitudes de la recourante lui sont apparues d'emblée très étranges, laissant planer quelque doute quant à son équilibre psychique, il pensa dans un premier temps que la pratique de la musique ne pourrait lui être que bénéfique. De nombreuses plaintes à l'encontre de cette utilisatrice lui ont cependant été adressées, relevant un comportement dépassant régulièrement les limites du tolérable; leurs relations personnelles se sont également rapidement révélées conflictuelles. Il lui fait à ce jour grief, outre de ne pas s'être conformée aux règles et conditions relatives à l'usage des infrastructures matérielles (instrument, éclairages, heures et finances d'utilisation), d'être incapable d'adopter un comportement social et relationnel compatible avec les exigences d'une indispensable collégialité (exigences démesurées, quérulence, esclandres, scènes d'hystérie). Il en déduit que le fond du problème tient au caractère, voire à la structure de la personnalité de l'intéressée.
Le témoin C.________ confirme que le comportement de la recourante s'est révélé générateur de conflits dans les différents lieux dont il est question. Il a personnellement assisté à deux séances de médiation lors desquelles tentatives de dialogue et recherches d'un compromis n'ont eu pour écho qu'emportements, vociférations, gestes exaltés ou insultes de la part de l'intéressée. Il précise qu'il n'y a pas lieu de renoncer au principe de la finance d'utilisation, que tous les utilisateurs s'y sont toujours conformés et que le cas d'espèce se trouve être l'unique litige qu'il ait connu en dix ans de carrière.
Le témoin D.________, diacre de la paroisse de St-Paul, fait état d'un crescendo conflictuel ponctué de lettres d'insultes, d'appels téléphoniques injurieux et de vociférations déplacées de la part de l'intéressée. Il aurait tout tenté pour instaurer un dialogue, mais n'aurait eu pour interlocutrice qu'une personne convaincue qu'il voulait lui nuire.
En dernière parole, la recourante soutient avoir été irréprochable au début. Elle aurait ensuite compris que tous les intervenants s'étaient ligués contre elle, manipulés par B.________. Celui-ci, jaloux de son travail et de son ambition, aurait eu peur de perdre sa place d'organiste titulaire, fonction qu'elle ne nie du reste pas avoir quelque peu convoitée. Elle admet avoir refusé de s'acquitter des charges d'utilisation, dans la mesure de la méchanceté et des chicanes endurées de la part de tous les autres intervenants. Après s'être expliqué sur les raisons qui l'avaient effectivement conduite à modifier certains éclairages, elle reconnaît avoir soustrait momentanément la clé d'un instrument et arraché, par vengeance, certains écriteaux balisant le parcours conduisant au bureau du diacre D.________. Elle précise enfin sa demande d'annulation des concerts Bach, convaincue que ceux-ci ont été instaurés par B.________ dans le but de l'empêcher de travailler le répertoire dudit compositeur.
Les moyens des parties seront précisés ci-dessous dans la mesure utile.
Considérant en droit:
1. a) Les décisions rendues les 23 juin et 3 septembre 1997 par la Direction des écoles ne mentionnaient ni voie, ni délai de recours; il y a donc lieu d'admettre que ceux formés les 18 juillet et 22 septembre 1997 l'ont été en temps utile. La requête adressée le 6 mai 1998 par la recourante à la municipalité, nonobstant la formulation de nouvelles exigences, soulevait à nouveau les mêmes griefs que ceux énumérés à l'appui des deux recours précités; c'est donc à juste titre qu'elle a été transmise à la Direction des écoles comme objet de sa compétence et jointe, par économie de procédure, au litige encore pendant. Le recours contre la décision ensuite rendue par cette dernière autorité le 13 mai 1998 a été adressé à la Municipalité dans le délai prévu à l'art. 18 du règlement de police de la ville de Lausanne. Enfin, la décision rendue par la Municipalité le 23 décembre 1998, dont est recours, a été entreprise céans dans les formes et délai fixés par l'art. 31 de la loi vaudoise sur la juridiction et la procédure administrative (ci-après: LJPA).
b) La municipalité conclut, dans la mesure où il est recevable, au rejet du recours de A.________. Celle-ci demande l'annulation de la décision entreprise s'agissant de la révocation des deux autorisations de s'exercer à St-Paul et St-Laurent, respectivement la réforme de cette décision dans le sens de l'octroi de l'autorisation d'utiliser l'orgue de St-François et de l'annulation des concerts Bach.
Cette dernière conclusion n'apparaît cependant pas recevable. Le fait pour l'autorité de première instance, suivie par l'autorité intimée, de s'estimer incompétente pour connaître de l'annulation de tels concerts, respectivement de signifier un refus d'entrée en matière sur cette question, ne procède pas d'une décision administrative sujette à recours au sens de l'art. 29 LJPA. Il n'y a en effet de décision au sens précité que si elle entraîne dans un cas particulier des droits ou des obligations pour l'administré (Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, 1983, p. 128; Moor, Droit administratif, vol. II, ch. 2.1.2.1 ss.). Or, en l'espèce, on ne saurait dire que la prise de position de l'autorité définisse, de manière individuelle, concrète et unilatérale, un régime juridique déterminé ou déterminable affectant les droits ou les obligations de la recourante; la situation juridique de cette dernière demeure en effet inchangée. Le droit au recours doit être également dénié dans la mesure où il est patent que la prétention de la recourante ne satisfait pas aux exigences de l'art. 37 al. 1 LJPA; elle n'allègue ni ne rend vraisemblable avoir été personnellement, directement et matériellement atteinte par le refus de donner suite à sa demande et ne peut donc se prévaloir d'aucun intérêt digne de protection à ce que l'acte de l'autorité soit annulé ou modifié sur ce point.
2. Les orgues dont il est question, tout comme les bâtiments qui les abritent, font partie du patrimoine administratif de la commune de Lausanne; celle-ci exerce une prérogative relevant du droit public lorsqu'elle décide de leur utilisation.
Lorsque des meubles ou immeubles de ce patrimoine ne sont pas entièrement accaparés par leur affectation propre, ils peuvent être mis à disposition pour d'autres usages (Moor, op. cit., vol. III, p. 362). Ainsi la salle de gymnastique, destinée à l'enseignement scolaire, pourra être utilisée par une association sportive, tandis que la salle communale , destinée à des manifestations officielles, pourra accueillir une noce. Cet usage particulier d'un objet affecté à l'activité administrative est comparable à l'usage accru qui peut être fait du domaine public accessible à tout un chacun; comme pour celui-ci, des conditions d'admission peuvent être posées (Moor, op. cit., vol. III, p. 362; Jaag, Gemeingebrauch und Sondernutzung öffentlicher Sachen, in ZBI 1992, p. 145, spéc. 164; Knapp, L'utilisation commerciale des biens de l'Etat par des tiers, in Problèmes actuels de droit économique, Mélanges en l'honneur du Professeur Charles-André Junod, 1997, p. 213, spéc. 224). Il s'agira d'abord d'empêcher que l'affectation ordinaire, qui demeure prioritaire, soit compromise. Il faudra ensuite veiller au respect de l'égalité de traitement, la liberté d'appréciation de l'administration ne l'autorisant pas à privilégier, par exemple, les membres de certains partis politiques, confessions ou associations (Moor, op. cit., p. 363; Jaag, op. cit., p. 164; Knapp, op. cit., p. 233); une obligation de mise à disposition ne s'imposera que là où un refus empêcherait l'exercice de droits fondamentaux, telle la liberté d'expression ou de réunion (ATF 124 I 267, spéc. 269; ZBI 1992, p. 40; Jaag, op. cit., p. 164). Une prestation financière peut être exigée de l'usager en raison de l'avantage particulier qui lui est conféré (Moor, op. cit., vol. III, p. 364; Jaag, op. cit., p. 164; Knapp, op. cit., p. 231).
3. A défaut de loi spéciale l'autorisant à éprouver l'opportunité de la décision entreprise (art. 36 LJPA), le Tribunal de céans ne dispose en principe, pour connaître de la présente cause, que d'un pouvoir d'examen limité notamment à la conformité au droit. En l'absence de normes régissant la problématique du cas d'espèce, il convient, suite aux observations de l'autorité intimée, de préciser qu'une base légale prévoyant de manière expresse et détaillée les conditions ou modalités d'utilisation extraordinaire des biens de l'Etat ne peut être exigée. Comme précisé ci-dessus, on ne peut exiger de l'autorité que de veiller à ce que l'usage ordinaire du bien ne soit pas entravé et que les usagers extraordinaires en respectent la destination générale (Knapp, op. cit., p. 233). Existent du reste des situations dans lesquelles le sens de chaque décision administrative provient de la cohérence d'un ensemble de mesures diverses et d'une politique continue visant un objectif déterminé, qui ne peuvent procéder de la simple reproduction de dispositions légales. L'administration sort alors du territoire du droit pour rentrer dans ces espaces de la cartographie administrative où les instruments juridiques précis d'analyse ne sont par définition guère opérants; lorsque les autorités bénéficient de ces espaces de liberté leur conférant latitude de jugement et pouvoir d'appréciation, compétences qualifiées de discrétionnaires, une base légale n'est plus exigée (Moor, op. cit., vol. I, ch. 431); le contrôle juridictionnel, à défaut de normes qui ne permettraient de toute manière pas de porter une appréciation strictement juridique à l'affaire, s'effectue alors par le biais de grands principes, tels l'interdiction de l'abus ou de l'excès de pouvoir, la prohibition de l'arbitraire ou le respect de la proportionnalité (Moor, op. cit., vol. II ch. 5121 ss.).
4. Les règles posées par les autorités lausannoises concernant la nature, l'étendue et les charges relatives à l'usage des orgues communales par les particuliers apparaissent indéniablement conformes à la doctrine précitée. Si seul le règlement relatif à l'utilisation de l'orgue de St-Paul (ci-après: le règlement) fixe par écrit l'essentiel de ces règles, c'est à juste titre que l'autorité intimée soutient qu'il peut s'appliquer par analogie aux autres paroisses concernées. Ainsi, les instruments en cause sont sans équivoque prioritairement affectés à la réalisation d'une double tâche publique, soit pourvoir à la tenue du culte public (art. 100 ss. L.eccl) et contribuer à promouvoir et à assurer aux particuliers un large accès à la culture, aux études et à la pratique musicales. Les autorisations dont ceux-ci se trouvent tributaires sont tout naturellement conditionnées par le respect des règles tendant à la protection et à l'entretien de ce patrimoine ainsi qu'au respect de son affectation ordinaire et du principe de l'égalité de traitement entre tous les postulants ou à l'égard de tous les usagers autorisés.
5. En l'espèce, toutes ces règles ont été d'emblée portées à la connaissance de la recourante; elles lui ont du reste été rappelées à de réitérées reprises. Cela étant, les griefs formulés par l'autorité intimée à l'appui de sa décision, globalement motivée par le comportement quérulent de l'intéressée, son incapacité à se plier aux règles établies et son attitude incompatible avec le respect des personnes et des lieux, apparaissent établis.
A.________ reconnaît en effet avoir modifié certains éclairages, avoir arraché, par vengeance, certains écriteaux balisant le voie menant au bureau du diacre D.________, et avoir, dans un accès de colère, soustrait la clé d'un orgue, obligeant de ce fait les responsables du lieu à engager des frais pour rendre cet instrument à nouveau utilisable. A ces atteintes portées aux infrastructures matérielles qualifiées du reste par l'autorité intimée de somme de détails - s'ajoute le refus catégorique de l'intéressée de procéder au décompte de ses heures d'utilisation et d'en payer le prix, aux motifs d'un manque de moyens financiers et d'entraves systématiques dans son travail. Cette argumentation ne saurait être suivie. L'indigence alléguée se heurte déjà à la modicité du tarif d'utilisation, mais tombe principalement à faux dans la mesure de la position de principe adoptée, attitude qui compromet du reste assurément l'égalité de traitement entre usagers. Au surplus, le harcèlement malveillant dont elle aurait été gratuitement l'objet n'apparaît pas vraisemblable. Les pièces versées au dossier et les témoignages recueillis en audience démontrent bien au contraire la réelle volonté des autorités paroissiales et communales d'ouvrir le dialogue et de poser une médiation afin de réconcilier, à tout le moins de concilier les intervenants. Il n'est pas non plus douteux que la recourante ait vociféré à travers l'église et y ait fait de l'esclandre, ce qui apparaît inconvenant dans un lieu de culte et montre que la recourante n'a pas su s'adapter aux exigences particulières qui s'imposent lors de l'utilisation d'un tel endroit. Enfin, la recourante a effectivement entravé le bon déroulement de l'activité paroissiale en perturbant diacre, concierge et organiste dans l'exercice de leurs fonctions; les lettres, les procès-verbaux des séances de médiation et les témoignages versés au dossier rendent en effet compte du peu de maîtrise de soi dont l'intéressée a su faire preuve dans ses relations avec les autres intervenants.
Il y a certes tout lieu de croire la recourante lorsqu'elle invoque sa passion pour l'orgue et soutient qu'elle désire seulement en travailler le répertoire et progresser. Il est par contre patent que l'intéressée oublie qu'elle n'est pas seule à être animée de ces aspirations et qu'elle doit se soumettre aux règles et conditions légitimement posées.
6. Enfin, il ne peut être fait grief à l'autorité intimée de ne pas avoir procédé à une pesée des intérêts en présence. En attestent déjà les nombreux échanges de correspondances, la mise en oeuvre de trois séances de médiation et le temps pris pour tenter de calmer et de concilier les esprits. Le comportement de la recourante, à tout le moins tel que manifesté jusqu'à présent, démontre en outre que la problématique du cas d'espèce ne peut être circonscrite à un lieu déterminé, ni associée à une personne en particulier. L'autorité intimée n'a donc pas abusé de son pouvoir d'appréciation en refusant d'accorder à la recourante l'autorisation de s'exercer sur les orgues des trois paroisses concernées. Il ne peut être raisonnablement exigé des autorités municipales qu'elles tolèrent un refus systématique de se conformer aux règles établies.
7. Le recours doit être en conséquence rejeté, dans la mesure où il est recevable. La situation personnelle de la recourante et les particularités du cas d'espèce commandent toutefois, en équité, de renoncer à percevoir l'émolument et les frais occasionnés par l'instruction et l'arrêt (art. 38 al. 3 LJPA).
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté, dans la mesure où il est recevable.
II. La décision rendue le 23 décembre 1998 par la Municipalité de Lausanne est confirmée.
III. Le présent arrêt est rendu sans frais.
Lausanne, le 17 mai 1999
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint