CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 30 juin 1999
sur les recours interjetés par Jean Pernet, à Chessel,
ainsi que par la Municipalité de et à Chessel,
et par le Conseil général de la Commune de Chessel
contre
la décision du Département des infrastructures, Services des routes, parue le 24 novembre 1998 dans la Feuille des Avis Officiels (réglementation locale du trafic sur la Route des Berges du Rhône sur le territoire des Communes d'Aigle, Bex, Chessel, Lavey-Morcles, Noville, Ollon et Yvorne).
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Composition de la section: M. Pierre Journot, président; MM. Jean-Daniel Rickli et Philippe Gasser, assesseurs. Greffière: Mme Annick Blanc Imesch.
Vu les faits suivants:
A. La Commune de Chessel est située dans la plaine du Rhône, sur la rive droite de ce fleuve, entre les Communes d'Aigle et de Noville.
On accède à Chessel par une route qui, grâce probablement aux remaniements parcellaires effectués par le passé dans la plaine du Rhône, ne traverse pas le village mais l'évite par le nord. En direction du nord-est, cette route franchit le Grand Canal et permet de gagner Noville puis Villeneuve; elle comporte aussi, à la hauteur du Grand Canal, un embranchement conduisant vers l'ouest à Roche, mais ce chemin-là n'est ouvert qu'au trafic agricole d'après les indications fournies en audience. Au sud-est, la route qui dessert Chessel conduit au Pont de la Porte du Scex; cet ouvrage ancien, qui ne permet qu'un trafic unidirectionnel, franchit le Rhône, qui forme la frontière entre le canton de Vaud et celui du Valais. De l'autre côté du pont, soit du côté valaisan, la route franchit une voie de chemin de fer, puis rejoint la route qui mène, en direction du nord, au Bouveret, puis à Saint-Gingolph à la frontière française et, en direction du sud, à Monthey ou à Aigle qu'on peut rejoindre en franchissant le Rhône par le pont situé à proximité de la jonction de l'autoroute N1 Vevey-Martigny-Sion.
La Route des Berges du Rhône est construite du côté vaudois au sommet de la digue qui canalise le Rhône. Elle suit le fleuve depuis son embouchure dans le lac Léman jusqu'à Saint-Maurice, soit sur plus de 20 kilomètres. Depuis Chessel, on y accède soit depuis l'extrémité du pont de la Porte du Scex, soit en empruntant en direction du sud l'un des chemins agricoles traversant le village, qui la rejoint plus au sud. Dans cette direction, la Route des Berges permet en suivant le Rhône de gagner Aigle en rejoignant la route qui franchit le pont situé à proximité de la jonction de l'autoroute. D'après les explications fournies durant l'inspection locale, le débouché du chemin qui rejoint cette route est difficilement praticable pour les convois agricoles, qui empruntent plutôt la Route des Berges plus au sud jusqu'à la hauteur de l'ancien pont d'Illarsaz d'où l'on peut, en traversant la zone industrielle, gagner Aigle.
B. Par courrier du 14 avril 1998, le Service des eaux et de la protection de l'environnement (actuellement Service des eaux, sols et assainissement, ci-après SESA) a informé les municipalités des Communes d'Aigle, Bex, Chessel, Lavey, Noville, Ollon et Yvorne (ci-après les communes concernées) que, dans le cadre des mesures d'économies édictées par le Canton de Vaud, le Conseil d'Etat avait retenu la mesure concernant l'interdiction de circulation sur la digue vaudoise du Rhône, entre la limite cantonale du Valais et l'embouchure du Lac Léman et les a invitées à prendre part à une séance d'information sur ce projet.
Il ressort d'un article de presse paru dans la Gazette de l'Etat de Vaud du 3 mai 1999 que l'interdiction de la circulation sur les digues du Rhône est l'une des mesures résultant de la DEM (démarche d'économies participative) et représente une économie de 50'000 francs sur les mandats externes et les frais d'entretien des routes.
La séance précitée a eu lieu le 10 juin 1998 en présence des représentants des communes et autorités cantonales concernées. Il ressort du compte-rendu de cette séance, ainsi que des courriers adressés au SESA par chaque commune après la réunion du 10 juin 1998, que 6 communes sur 7 sont favorables au projet, celle de Chessel craignant un report de la circulation dans le village et sur les chemins communaux.
Suite à une autre séance tenue à Aigle le 22 juillet 1998 entre les représentants du SESA et du Service des routes (ci-après SR) et le chef de secteur 3, le SESA a, par courrier du 8 octobre 1998, informé les 7 communes concernées qu'il avait établi le plan général des restrictions de circulation à mettre en place sur la digue vaudoise du Rhône et que ce plan serait transmis au SR afin d'être soumis à la consultation publique et publié dans la FAO. Dans son courrier adressé à la Municipalité de Chessel, le SESA s'est déterminé comme suit:
"(...)
En réponse à votre prise de position négative à l'encontre de ce plan, le Service des eaux, sols et assainissement vous confirme les points suivants:
1. L'infrastructure et le gabarit du chemin de berge de la digue du Rhône ne sont pas adaptés à une route de transit.
La densité du trafic et la vitesse des usagers rendent ce tronçon dangereux pour la circulation agricole et les cyclistes qui l'empruntent.
Plusieurs accidents à déplorer ces dernières années confirment ce dernier point.
2. De par son environnement, ce chemin de berge est très prisé comme lieu de balade à pied ou à vélo. Plusieurs interventions ont été formulées au Service des eaux, sols et assainissement par des milieux locaux très différents, tendant à interdire la circulation automobile sur cette route, comme l'a d'ailleurs fait le canton du Valais sur la rive gauche du Rhône.
Votre crainte de voir le trafic de transit utilisant le chemin de la digue se reporter sur les chemins communaux de votre commune, si elle se concrétise après la mise en place des restrictions précitées, pourra être examinée directement avec la Division trafic du Service des routes, pour que des mesures d'interdiction soient prises si nécessaire sur votre réseau de routes communales.
Le réseau des routes cantonales à disposition dans la région est largement suffisant pour répondre au trafic des frontaliers, qui transitent dans ce secteur".
C. Par décision du 16 novembre 1998, communiquée aux communes concernées par courrier du même jour et publiée dans la Feuille des Avis officiels du 24 novembre 1998, le Service des routes a prononcé une mesure intitulée "Circulation interdite aux voitures automobiles et aux motocycles" (signal OSR 2.13) et "Interdiction générale de circuler dans les deux sens" (signal OSR 2.01, ceci seulement pour un endroit proche de Saint-Maurice et non concerné par le présent recours), avec dérogation pour l'exploitation forestière, l'exploitation agricole, les services publics, les locataires du Domaine du Fort et les porteurs d'une autorisation spéciale sur la Route des Berges du Rhône, sur le territoire des Communes d'Aigle, Bex, Chessel, Lavey-Morcles, Noville, Ollon et Yvorne.
D. Contre cette décision, Jean Pernet, agriculteur dont le centre d'exploitation se trouve à proximité de l'extrémité du pont de la Porte du Scex et qui exploite des terres au Domaine du Fort, a déposé un recours en date du 11 décembre 1998. Il fait valoir que l'interdiction de la circulation sur les berges entre Aigle et Chessel obligerait les agriculteurs à emprunter les routes cantonales pour se rendre au centre agricole situé à Aigle (et au futur abattoir d'Aigle) et rallongerait leur parcours de plusieurs kilomètres. Il soutient que la dérogation prévue pour les exploitations agricoles est insuffisante car, selon les explications recueillies auprès d'un responsable du SR lors d'une séance, elle ne serait octroyée qu'aux exploitants dont les parcelles sont desservies par la Route des Berges.
Contre cette décision, la Municipalité de Chessel (ci-après la municipalité) a déposé un recours en date du 12 décembre 1998 et a produit en annexe à son recours 19 oppositions à la fermeture de la Route des Berges émanant d'habitants de la commune, ainsi qu'un recours formé par le Conseil général de Chessel. La municipalité fait valoir que la fermeture des berges provoquerait un report de la circulation dans le village, mettant ainsi en danger sa population, dont 84 enfants et qu'une signalisation judicieuse pourrait résoudre les problèmes de sécurité existant sur la Route des Berges. Elle rappelle également que le réseau routier environnant est en pleine mutation et que de nombreuses questions sont restées sans réponse. Enfin, elle indique que la fermeture envisagée l'entraînerait à demander une interdiction de circuler sur ses chemins communaux. Elle conclut dès lors implicitement à l'annulation de la décision attaquée s'agissant du tronçon de route situé sur son territoire.
Pour sa part, dans un acte du 2 décembre 1998 intitulé "recours", le Conseil général de Chessel s'oppose également au projet en raison de la crainte que les nombreux frontaliers ou travailleurs qui utilisent actuellement ce tronçon pour éviter le détour par Rennaz-Roche en direction d'Aigle ou par Vionnaz en direction de Monthey décident alors de traverser le village de Chessel pour conserver le gain de temps, compromettant ainsi la sécurité des habitants, créant des embouteillages avec les véhicules agricoles et causant une usure précoce des routes communales.
D. Par courrier du 14 décembre 1998 accusant réception des recours, le juge instructeur a informé les recourants que, sauf avis contraire de leur part, le tribunal considérerait que tous les recourants, y compris Jean Pernet, agissent ensemble et qu'il adresserait ses correspondances en un seul exemplaire à la municipalité. Une seule avance de frais a par conséquent été réclamée pour tous les recourants.
Les recourants ont effectué une avance de frais de 1'500 francs.
L'effet suspensif a été provisoirement accordé par décision du juge instructeur du 26 janvier 1999 et les parties informées qu'aucune signalisation ne pouvait donc être installée en vertu de la décision attaquée.
E. Le SR s'est déterminé sur les recours en date du 27 janvier 1999. Il met en doute la qualité pour agir du Conseil général de Chessel, ainsi que celle des opposants au projet. Il fait valoir que la route aménagée sur la digue de la rive vaudoise du Rhône est une route de berge au sens de l'art. 5 litt. e LR appartenant au domaine public, destinée à l'accès au fleuve et à ses berges, dont le gabarit réduit interdit les croisements sans empiéter sur les accotements et qu'il est donc exclu d'y mettre un trafic général qui doit être remis sur les routes de transit de la région. Il soutient que l'intérêt public à préserver les rives du Rhône d'un trafic indésirable et dangereux l'emporte manifestement sur l'intérêt privé des conducteurs à pouvoir emprunter un itinéraire raccourci en direction d'Aigle ou pour en revenir. Ses autres arguments seront repris plus loin dans la mesure utile. Le SR conclut dès lors au rejet du recours.
Le SESA s'est déterminé sur les recours par courrier du 26 février 1999. Il explique que la Route des Berges est implantée sur un ouvrage de protection contre les crues qui s'élève au dessus du niveau de la plaine, de sorte que la dégradation de ses abords constitue une atteinte à l'intégrité de cet ouvrage, dont le SESA est responsable. Tout en reprenant les arguments développés par le SR, le SESA relève par ailleurs que les usagers des berges provoquent une usure de la digue qui pourrait à terme être dangereuse pour la protection de la plaine dans son ensemble et conclut également au rejet du recours.
F. Le Tribunal administratif a tenu audience en date du 16 juin 1999 en présence du syndic de Chessel, de trois conseillers municipaux et de Jean Pernet pour les recourants, ainsi que de deux représentants du SESA et de deux représentants du SR. Un des représentants de la municipalité a expliqué que le plus court chemin pour les frontaliers qui se rendent aux zones horticoles de Versvey consiste à traverser le pont de la Porte du Scex et à emprunter ensuite la Route des Berges, de même que pour les habitants de Chessel, la Route des Berges est le plus court chemin pour se rendre à Aigle. Le syndic a indiqué que l'attente devant le pont de la Porte du Scex (sur lequel les véhicules ne peuvent pas se croiser en raison de son gabarit) pouvait durer de 5 à 10 minutes aux heures de pointe et que les gens empruntaient alors la Route des Berges pour éviter d'avoir à traverser le pont. S'agissant du pont précité, l'inspecteur de la signalisation du SR a déclaré qu'il avait pris contact avec les autorités valaisannes pour étudier la possibilité d'installer des feux qui permettraient de traverser le pont de manière plus rationnelle. Jean Pernet a précisé qu'avant que la Route des Berges ne soit goudronnée, il y a une quinzaine d'années, les véhicules passaient à travers le village de Chessel. Il a également indiqué que la Route de Roche qui relie Chessel à Roche est interdite à la circulation, à l'exception du trafic agricole. Questionné sur l'avancement du projet de construction de la route cantonale A144, l'adjoint du SR a expliqué que cette route faisait actuellement l'objet de plusieurs projets et ébauches encore à l'étude. S'agissant des dérogations prévues à l'interdiction de circuler, l'inspecteur de la signalisation du SR a précisé qu'elles s'appliquaient aux cycles et aux exploitants des parcelles riveraines, mais que l'on pourrait étendre l'autorisation au trafic des véhicules agricoles afin qu'ils n'aient pas à circuler sur la route cantonale, ajoutant que le but à atteindre était la limitation de la vitesse des véhicules circulant sur la Route des Berges. L'ingénieur du SESA a indiqué que la Route des Berges a été créée au début du siècle uniquement pour l'entretien des berges, puis qu'elle est devenue une desserte agricole, ainsi qu'un lieu de promenade; lorsque les frais d'entretien des berges ont augmenté en raison du passage de plus en plus fréquent de véhicules, un revêtement goudronné a été posé directement sur le gravelage existant. Il a confirmé que la décision de fermer la route litigieuse avait été prise dans le cadre des mesures d'économies préconisées par le canton et que cette mesure avait été approuvée par le Conseil d'Etat. S'agissant des places de parc prévues par le plan, les recourants ont indiqué qu'ils craignaient que le fait que les véhicules stationnent sur des emplacements restreints provoquent des rétrécissements de la route et empêche les véhicules agricoles de passer.
Le tribunal a procédé à une inspection locale du tronçon de la Route des Berges (pont de la Porte du Scex - ancien pont d'Illarsaz) dont les recourants contestent la fermeture à la circulation. Il a pu constater que la route est étroite, qu'elle est bordée de chaque côté par une bande forestière, qu'elle présente une certaine usure sur les côtés où le gravelage est apparent et qu'elle est fréquentée par des véhicules automobiles, des cyclistes, des patineurs à roulettes et des promeneurs.
Considérant en droit:
1. L'interdiction de la circulation sur la Route des Berges décidée par l'autorité cantonale constitue une mesure de réglementation locale du trafic au sens de l'art. 3 LCR qui prévoit notamment ce qui suit:
Art. 3 La souveraineté cantonale sur les routes est réservée dans les limites du droit fédéral. Les cantons sont compétents pour interdire, restreindre ou régler la circulation sur certaines routes. Ils peuvent déléguer cette compétence aux communes sous réserve de recours à une autorité cantonale. La circulation des véhicules automobiles et des cycles peut être interdite complètement ou restreinte temporairement sur les routes qui ne sont pas ouvertes au grand transit; les courses effectuées pour le service de la Confédération sont toutefois autorisées. Est réservé le recours au Tribunal fédéral pour violation des droits constitutionnels du citoyen. D'autres limitations ou prescriptions peuvent être édictées lorsqu'elles sont nécessaires pour protéger les habitants ou d'autres personnes touchées de manière comparable contre le bruit et la pollution de l'air, pour assurer la sécurité, faciliter ou régler la circulation, pour préserver la structure de la route ou pour satisfaire à d'autres exigences imposées par les conditions locales. Pour de telles raisons, la circulation peut être restreinte et le parcage réglementé de façon spéciale, notamment dans les quartiers d'habitation. La décision cantonale de dernière instance concernant de telles mesures peut être portée devant le Conseil fédéral dans les trente jours dès sa publication ou sa notification Dans les procédures cantonales et devant le Conseil fédéral, les communes ont qualité pour recourir lorsque des mesures touchant la circulation sont ordonnées sur leur territoire. (...)
Selon l'art. 101 al. 3 de l'Ordonnance du Conseil fédéral sur la signalisation routière du 5 septembre 1979 (OSR), les signaux et les marques ne doivent pas être ordonnés et placés sans nécessité ni faire défaut là où ils sont indispensables. S'il est nécessaire d'ordonner une réglementation locale du trafic, l'art. 107 al. 5 OSR précise que l'autorité doit opter pour la mesure qui atteint son but en restreignant le moins possible la circulation. Lorsque les circonstances qui ont déterminé une réglementation locale du trafic se modifient, cette réglementation sera réexaminée et, le cas échéant, abrogée par l'autorité.
2. Avant de procéder à l'examen de la qualité pour agir des différents recourants, il s'agit au préalable de déterminer si la mesure ordonnée par le service intimé constitue une interdiction complète au sens de l'art. 3 al.3 LCR ou si elle constitue une limitation du trafic au sens de l'art. 3 al. 4 LCR. Il ressort d'un arrêt du Conseil fédéral du 28 août 1992 (JAAC 92 no 41 in JT 1993 I 673) que lorsqu'une restriction de circuler ne s'applique qu'aux véhicules à moteur, à l'exception des cycles et des véhicules agricoles et électriques (comme c'est le cas en l'espèce, du moins pour les cycles et les véhicules agricoles), on est en présence d'une mesure au sens de l'art. 3 al. 4 LCR et non d'une interdiction générale de circuler, réglée par l'art. 3 al. 3 LCR. Par conséquent, la dernière phrase de l'art. 3 al. 4 LCR prévoyant expressément la qualité pour recourir des communes lorsque des mesures de circulation sont ordonnées sur leur territoire, force est de constater que la Municipalité de Chessel, en tant qu'organe exécutif de la commune sur le territoire de laquelle l'autorité cantonale a édicté une mesure limitant la circulant, a qualité pour agir: il convient dès lors d'entrer en matière sur le fond du litige, sans qu'il soit nécessaire d'examiner la qualité pour recourir du Conseil général de Chessel (qui paraît toutefois fort douteuse), ni celle de Jean Pernet, puisque, quoiqu'il en soit, un des recourants a qualité pour agir.
Quant à l'argument, soulevé en audience, selon lequel la qualité pour recourir de la commune serait limitée à son territoire, ce qui priverait la Commune de Chessel de la possibilité de contester la fermeture de la Route des Berges sur les communes voisines (soit jusqu'à Aigle), il ne résiste pas à l'examen: si la qualité pour recourir devait être limité au tronçon de route (relativement court) qui se situe sur le territoire de la commune, le droit de recours serait vidé de son contenu, car il évident que l'annulation de la mesure contestée, à laquelle tend le recours, n'aurait aucun sens si cette mesure restait en force au-delà de la limite du territoire communal, puisque la Route des Berges serait transformée en un cul-de-sac.
3. La loi vaudoise sur les routes (LR) du 10 décembre 1991 prévoit que le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports, (actuellement Département des infrastructures) administre le réseau des routes nationales situé sur le territoire cantonal et le réseau des routes cantonales, tandis que la municipalité administre les routes communales et les tronçons de routes cantonales en traversée de localité (art. 3 LR).
L'art. 5 LR définit les routes cantonales; sa teneur est la suivante:
Art. 5 Les routes cantonales se subdivisent en:
a) routes principales de 1ère classe, avec accès latéral limité; b) routes principales de 2e classe, qui comprennent les autres routes principales; c) routes secondaires à fort trafic; d) autres routes secondaires; f) routes de berges, situées sur le domaine public cantonal construites sur des berges de cours d'eau ou de canaux et destinées en priorité à l'entretien de ceux-ci; g) passages publics en faveur du canton.
Il est incontestable que la route litigieuse n'est pas une route de grand transit: en effet, l'art. 1 de l'Ordonnance concernant les routes de grand transit du 18 décembre 1991 prévoit que sont ouvertes au grand transit au sens des art. 2 et 3 LCR, les routes énumérées aux annexes 1 et 2 (autoroutes, semi-autoroutes et routes principales), soit, pour la région comprise entre Villeneuve et Aigle, l'autoroute N1 Vevey-Martigny-Sion, les routes principales Vionnaz-jonction N9 Aigle, St-Gingolph-Monthey et Noville-Chessel. Construite sur le domaine public cantonal, sur les berges du Rhône, la route litigieuse est donc bien une route de berges qui, en application de l'art. 5 al. 1 lit. f LR, est destinée en priorité à l'entretien du fleuve. Cela étant, l'autorité intimée ne saurait fonder sa décision d'y interdire le trafic automobile sur cette seule constatation, le fait que la route en question soit une route de berges vouée en priorité à l'entretien ne constituant qu'un élément parmi d'autres à prendre en considération dans la pesée des intérêts en présence.
4. Il convient d'examiner si la mesure d'interdiction litigieuse est justifiée au regard des motifs d'intérêt public énumérés à l'art. 3 al. 4 LCR. A cet égard, l'autorité intimée justifie sa décision par des motifs de sécurité routière, ainsi que pour des motifs visant à préserver la structure de la route qui, selon elle, n'est pas adaptée au trafic actuel.
a) En ce qui concerne la sécurité de la route, le tribunal a pu constater lors de l'inspection locale que les véhicules automobiles qui empruntent la Route des Berges roulent pour la plupart à une vitesse inadaptée à la configuration de la route qui est d'un gabarit étroit et dont les accotements sont en gravier. Par ailleurs, l'utilisation simultanée de cette route par des cyclistes et des patineurs, nombreux dans cette contrée plate et de plus attirés sur cette route par la beauté du site le long du fleuve, est incompatible avec l'utilisation de véhicules roulant à grande vitesse, étant donné les risques d'accident lors des croisements. Enfin, les dangers en cas de sortie de route sont élevés en raison de la présence de talus de chaque côté de la route, du Rhône en contre-bas et des nombreux arbres situés le long des berges.
S'agissant de l'argument des recourants selon lequel la fermeture de la Route des Berges entraînerait un report de circulation dans le village qui compromettrait la sécurité des habitants, on peut certes regretter la légèreté du dossier, dont la constitution par le tribunal a été laborieuse et qui se signale par l'absence totale de tout comptage ou relevé chiffrés (il n'en existe pas de récents d'après les explications orales de l'autorité intimée). Le tribunal considère cependant qu'en l'espèce, la cause peut néanmoins être jugée sur la base des autres renseignements figurant au dossier et des explications recueillies durant l'instruction orale et l'inspection locale.
On ne peut certes pas exclure que si la Route des Berges est fermée, les frontaliers qui, venant de France, se rendent dans les établissements horticoles de Versvey, pourraient en venir à traverser le village de Chessel pour rejoindre, en empruntant les chemins agricoles (sur lesquels la commune déclare se refuser à limiter la circulation), la route qui longe le Grand Canal. Cependant, se fondant sur l'expérience de ses assesseurs spécialisés, le tribunal considère que le report de circulation serait en définitive limité. Les principaux utilisateurs de cette route sont en effet les habitants de Chessel et les frontaliers déjà évoqués (auxquels il n'est pas possible, soit dit en passant, d'imposer une interdiction qui ne s'étendrait pas aux indigènes, comme cela a été suggéré en audience). Il s'agit finalement d'un nombre restreint d'utilisateurs. Il ne faut pas perdre de vue que les automobilistes en provenance de France disposent (y compris pour se rendre à Aigle ou Monthey) d'un itinéraire de remplacement commode (certes plus long, mais mieux adapté à une circulation rapide) en empruntant la route cantonale valaisanne (Vionnaz-Aigle).
Quant aux usagers provenant de Noville, il résulte des explications fournies en audience qu'ils forment aux heures de pointe des bouchons qui vont jusqu'à s'étendre depuis le pont de la Porte du Scex jusqu'au Grand Canal. Cela signifie que ces usagers sont probablement déjà enclins à contourner ce bouchon en traversant le village de Chessel pour rejoindre la Route des Berges à l'aide du chemin agricole qui la rejoint depuis le village. De ce point de vue, la décision attaquée ne change guère la situation.
Pour ce qui est des aires de stationnement délimitées par le projet qui, selon les recourants, poseraient problème lors des croisements, il faut relever que le problème du stationnement sauvage et des difficultés qu'il entraîne se pose déjà à l'heure actuelle, puisque le stationnement le long des berges n'est pas réglementé; le fait de localiser le stationnement à des emplacements prévus à cet effet constitue au contraire une bonne solution à ce problème. Si, dans le futur, le nombre de places de parc s'avérait insuffisant, il serait loisible à l'autorité intimée d'en créer de nouvelles suivant les besoins.
b) Quant à la structure de la route, elle n'est à l'évidence pas conçue pour le trafic automobile bidirectionnel, dès lors qu'elle n'a pas de fondations et qu'elle n'est constituée que d'un simple enrobé posé directement sur l'ancienne chaussée. Par la force des choses, les véhicules empiètent sur l'accotement lorsqu'ils se croisent. Il en résulte une érosion du bord de la chaussée, qui va dans certains endroits jusqu'à un effritement visible du bord du revêtement goudronné. Il est incontestable que l'usage actuel de cette route va entraîner une dégradation rapide de la chaussée.
c) Même si l'autorité intimée ne l'a pas fait, il faut relever que la fermeture de la Route des Berges à la circulation automobile répond également à un souci de protection de l'environnement du bord du fleuve contre les nuisances engendrées par la circulation automobile (protection contre le bruit et protection de l'air), ce motif étant expressément prévu par l'art. 3 al. 4 LCR.
d) On pourrait encore se demander si la fermeture de la Route des Berges au trafic automobile ne répond pas également à une "autre exigence imposée par les circonstances locales" au sens de l'art. 3 al. 4 LCR, à savoir en l'espèce, si elle ne répond pas aux besoins toujours grandissants des loisirs et du tourisme, les berges du Rhône constituant un endroit particulièrement propice à l'exercice d'un sport ou à la détente en famille. Le service intimé a exposé à cet égard qu'en raison des sollicitations dont il fait l'objet de la part des milieux concernés, il a de manière générale renoncé à prononcer dans de tels cas des interdictions générales de circuler: il se limite à la pose du signal "Circulation interdite aux voitures automobiles et aux motocycles" (signal OSR 2.13), qui laisse subsister le trafic des cyclistes. De ce point de vue, la décision attaquée paraît rendre à la route litigieuse la seule destination à laquelle, outre la desserte agricole, elle se prête de par sa configuration.
e) Au vu des considérants qui précèdent, force est de constater que l'autorité intimée n'a pas abusé de son pouvoir d'appréciation en considérant que l'intérêt public à interdire la Route des Berges à la circulation pour des motifs de sécurité routière, de protection de l'environnement et de développement des loisirs et du tourisme, l'emporte sur l'intérêt des habitants de Chessel et des frontaliers à pouvoir gagner du temps en empruntant un itinéraire raccourci, les risques pour la sécurité routière dans le village de Chessel étant limités comme on l'a vu.
5. La décision attaquée doit dès lors être confirmée dans son principe. Toutefois, s'agissant de la dérogation prévue pour les exploitants des parcelles riveraines, le tribunal considère qu'elle ne respecte pas le principe de la proportionnalité, dès lors que le but recherché, qui réside principalement dans l'amélioration de la sécurité des usagers par le biais de la suppression du trafic circulant à grande vitesse, peut être atteint de la même façon par une mesure moins contraignante: en effet, le but recherché est également atteint si la dérogation est étendue à tous les véhicules agricoles (dont la vitesse est par définition limitée) et non plus seulement aux exploitants des parcelles riveraines. L'autorité intimée a d'ailleurs pratiquement admis en audience que la décision attaquée pourrait être modifiée sur ce point. La décision attaquée devra dès lors être réformée sur ce point précis par l'autorité intimée, après que toutes les communes concernées auront été consultées, puisqu'il s'agit d'une mesure déployant ses effets sur leur territoire.
6. Au vu de ce qui précède, le recours doit dès lors être très partiellement admis, dans la mesure où seule la conclusion tendant à l'octroi d'une dérogation en faveur du trafic des véhicules agricoles est admise. La décision attaquée sera par conséquent annulée et le dossier renvoyé à l'autorité cantonale compétente afin qu'elle rende une nouvelle décision dans le sens des considérants, tout en veillant à garantir le droit d'être entendu des autres communes concernées. Conformément à l'art. 55 LJPA, un émolument de justice sera mis à la charge de la commune qui succombe et qui n'a pas droit à des dépens.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est très partiellement admis.
II. La décision du Département des infrastructures, Service des routes, du 24 novembre 1998 est annulée et le dossier renvoyé à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
III. Un émolument de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge de la Commune de Chessel.
Lausanne, le 30 juin 1999
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
La présente décision peut faire l'objet d'un recours administratif au Conseil fédéral dans les 30 jours suivant sa notification (art. 3 al. 4 LCR). Le recours s'exerce conformément aux art. 72 ss de la loi fédérale sur la procédure administrative (RS 172.021).