CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET du 16 février 1999
sur le recours interjeté le 13 octobre 1998 par A.________, à X.________,
contre
la décision du Service des eaux, sols et assainissement du 6 octobre 1998 (frais relatifs à l'intervention du 11 novembre 1997 à X.________).
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Composition de la section: Mme Isabelle Guisan, présidente; Mme Dominique Anne Thalmann et Mme Henriette Dénéréaz Luisier, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. Le 11 novembre 1997, en fin d'après-midi, la gendarmerie vaudoise, poste de Chesières, a été avisée que plusieurs personnes se trouvant au centre sportif "B.________ SA", à X.________ (ci-après : le centre sportif) étaient incommodées par un produit inconnu.
Le 7 décembre 1997, un rapport de gendarmerie a été établi. Il ressort de ce document ce qui suit :
"(...)
Je me suis immédiatement rendu sur place, en compagnie du sgt Tauxe. Devant l'entrée du centre précité, nous avons rencontré Mmes C.________ et D.________, employées. Immédiatement nos gorges ont été irritées par une drôle d'odeur. Dès lors, nous sommes restés à l'extérieur du bâtiment en attendant les pompiers locaux. Dès leur arrivée, ils ont pénétré dans les couloirs, équipés de masques de protection et d'appareil de mesure. Dans une premier temps, ils n'ont rient découvert d'anormal. Cependant, l'immeuble a été évacué par sécurité et pour permettre au DCH d'Aigle d'effectuer divers tests au moyen de "Multitubes" et de détecteurs. A la vue d'une teneur anormale de CO2, il a été décidé de faire appel à un chimiste. Flanqué de M. E.________, inspecteur cantonal au Service de lutte contre les nuisances, de nouvelles recherches ont été effectuées au niveau du sous-sol du bâtiment. Malgré cela, les causes exactes n'ont pu être identifiées. Au vu des événements, le cap Baechler, d'entente avec les intervenants, a ordonné que les enfants qui venaient de regagner leur domicile soient récupérés et conduits à l'Hôpital d'Aigle pour un contrôle, ce qui a été fait en fin de soirée. L'app. Recordon, de la police d'Ollon, l'ambulance F.________ de Chesières et le Dr G.________ étaient également sur les lieux.
De l'enquête faite, nous avons pu établir que les jeunes K.________ et H.________ sont descendus peu avant 1700, dans les vestiaires hommes situés au sous-sol. A cet endroit, K.________ a fouillé dans les habits pendus aux patères. Dans une veste, il a trouvé un spray noir surmonté d'une capsule orange. Après plusieurs manipulations, il a ôté la capsule et appuyé sur le bouton. Un jet de gaz s'est répandu dans le local. Par la suite, il a remis ce spray où il l'avait pris.
Le jeune H.________, entendu le 17.11.1997 a déclaré :
"Mardi, 11 novembre 1997 dernier, je suis allé au centre sportif "New Sporting" faire du karaté. Je suis arrivé un peu avant 1700. A cet endroit, j'ai rencontré K.________. Ensemble, nous sommes descendus au sous-sol, dans les vestiaires hommes, déposer les baskets pour l'extérieur. Dans le vestiaire, K.________ a commencé de fouiller dans toutes les vestes à commencer par celle côté porte. Il n'a pas fouillé celle de notre professeur de karaté. Par la suite, il a inspecté une veste noire. Dans une poche de celle-ci il a trouvé un objet, genre spray noir, avec des lettres blanches. Il y avait une sorte de bouchon orange. Il l'a pris en main et après plusieurs manipulations, il a ôté le bouchon orange. Ensuite, il a pesé une seule fois dessus. Après il a remis le bouchon, puis l'appareil dans la poche où il l'avait pris. Ensuite, nous sommes allés aux toilettes. J'ai parlé de tout cela le lendemain à mon père. A aucun moment je n'ai touché cet appareil."
Aucune blessure n'a été constatée. Les enfants examinés à l'Hôpital d'Aigle ont pu regagner leur domicile le même soir. Il n'y a pas eu d'atteinte à leur santé.
(...)
L'inspecteur Chiffelle a établi une audition manuscrite du jeune K.________. Elle sera transmise directement auprès du magistrat requérant.
M. Huser, Pdt Trib min, à Lausanne, a été informé de ce qui précède par l'inspecteur Chiffelle. Il n'ouvre pas de dossier pour cette affaire.
(...)".
B. Le Service de lutte contre les nuisances, respectivement le chimiste cantonal E.________, a établi un rapport d'intervention concernant l'incident du 11 novembre 1997. Ce rapport a le contenu suivant :
"LIEU : X.________ Date 11-11-97 Heure d'alarme : 18h30
ENTREPRISE : B.________ SA Fin d'intervention : 22h30
RESPONSABLE : I.________, responsable entretien.
GENRE: Défectuosité d'un appareil à nébuliser, à chaud, un mélange d'huiles essentielles (essence d'eucalyptus, alcool, eau) dans un bain de vapeurs (bain turc);
suite au non fonctionnement d'un thermostat probablement, le liquide se trouvant dans un récipient (contenance env. 5 lt) équipé d'un corps de chauffe a été vaporisé, sous l'effet de la chaleur et de la pression, dans l'air des différents locaux situés au 2ème sous-sol; - la décomposition, par la chaleur, du mélange a libéré des composés volatiles dégageant des odeurs difficilement identifiables (à l'aide d'appareils ou du nez)
PRODUITS : Mélange spécial pour bains de vapeurs (produit VITARA, 6312 Steinhausen) contenant des huiles essentielles, de l'alcool et de l'eau (solution émulsionnée, phase huile dans eau). Quantités : env. 3 lt.
INTERVENTION : mesures, par 1 homme du CR/DC AIGLE équipé d'un appareil de protection respiratoire à air comprimé, à l'aide de tubes Dräger (multitubes I+II, NH3), avec appareil Dräger-CMS pour CO² (mesuré max 1'500 ppm); - pose aspirateur de gaz pour élimination air vicié et restes éventuels de vapeurs.
[x] SSI/CR-DC Aigle, Chef intervention Lt Ansermoz avec 2 hommes, 2 véhicules + Cdt J Bächler et 1 homme [x] CR VILLARS, Cap René GIRARD + 15 hommes, 3 véhicules [x] POLICE MUNICIPALE VILLARS, Marcel RECORDON [x] GENDARMERIE DE CHESIERES, app. GANDILLON et 1 collègue [x] AMBULANCIERS + MEDECINS (Dr MERMOUD à l'hôpital d'Aigle, Dr G.________ de Villars sur place) [x] SLN, F. Margot
DOMMAGES : matériels néants; - 8 enfants transportés à l'Hôpital de zone d'Aigle pour contrôle (pas d'intoxications manifestes selon informations données à FM, à 22h30, par médecin ayant procédé aux examens)."
C. Le 17 mars 1998, le Service des eaux et de la protection de l'environnement a adressé au centre sportif une facture de 4'057 fr. relative aux frais d'intervention du 11 novembre 1997. Le 20 mars 1998, le centre sportif a contesté l'origine du dommage, qui ne résulte pas selon lui d'un appareil à nébuliser des huiles essentielles défectueux, mais d'enfants ayant fait fonctionner une bombe lacrymogène au poivre dans les vestiaires dudit centre.
La J.________, assureur responsabilité civile entreprise du centre sportif, a également contesté, par courrier du 27 mars 1998, la responsabilité de son assuré. il se réfère au rapport de police établi à cette occasion et qu'il a joint à sa correspondance, selon lequel aucune faute ne peut être mise à la charge du centre sportif.
D. Par correspondance du 22 juillet 1998, le Service des eaux, sols et assainissement (ci-après : le SESA) est intervenu auprès de A.________ en lui demandant le remboursement des frais d'intervention du 11 novembre 1997, soit 4'057 fr. au total.
L'intéressé n'ayant pas réagi à la correspondance susmentionnée, le SESA a, par décision du 6 octobre 1998, mis à la charge de A.________ les frais relatifs à la pollution intervenue le 11 novembre 1997 pour un montant de 4'057 fr.
E. Le 13 octobre 1998, A.________ a contesté cette décision. il expose en substance que si son fils a certes commis une bêtise en utilisant le spray trouvé dans une poche de veste, le propriétaire de ladite veste encourt également une part de responsabilité pour avoir laissé un produit toxique à la portée d'enfants.
Le SESA a répondu à l'intéressé le 30 octobre 1998. Il considère que la négligence du propriétaire de la veste en question n'est pas suffisante pour engager la responsabilité de ce dernier, les normes applicables en la matière ne pouvant lui imputer une quelconque responsabilité. Il a en outre invité A.________ à lui indiquer si sa correspondance du 13 octobre 1998 devait être transmise au Tribunal administratif comme un recours.
Le 10 novembre 1998, A.________ a déclaré vouloir recourir contre la décision du 6 octobre 1998. Le dossier a été transmis par le SESA au Tribunal administratif le 20 novembre 1998, comme objet de sa compétence. A.________ s'est acquitté en temps utile de l'avance requise par le greffe du tribunal.
F. L'autorité intimée s'est déterminée le 21 décembre 1998 en concluant au rejet du recours. Elle déclare notamment avoir dans un premier temps adressé la facture d'intervention au centre sportif, puis, ce dernier ayant contesté sa responsabilité sur la base du rapport de police, s'être tournée vers le recourant. Elle a joint à son envoi le dossier de la cause.
G. Le tribunal a délibéré par voie de circulation.
H. Les arguments respectifs des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.
Considérant en droit:
1. Déposé dans le délai prescrit par l'art. 31 de la loi vaudoise du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (ci-après : LJPA), le recours est intervenu en temps utile. Il est au surplus recevable en la forme.
2. Fondé sur la clause générale de police, l'Etat est habilité à intervenir par des mesures urgentes afin de prévenir ou de remédier à des atteintes graves, directes et imminentes dont peuvent faire l'objet les biens publics ou privés. Cette intervention peut avoir lieu en dehors de toute décision préalable et sans la nécessité d'une base légale. En revanche, l'Etat ne peut en principe reporter les frais de cette intervention sur les personnes qui en sont responsables sans une base légale expresse (E. Bétrix "Les coûts d'intervention - difficultés de mise en oeuvre", in: Le Droit de l'environnement dans la pratique, 1995, p. 370 ss).
L'art. 59 de la Loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (ci-après : LPE) prescrit que :
"Les frais provoqués par des mesures que des autorités prennent pour empêcher une atteinte imminente, ainsi que pour en déterminer l'existence et pour y remédier, peuvent être mis à la charge de ceux qui en sont la cause."
Cette disposition a trait à ce que la doctrine appelle "l'exécution anticipée d'une obligation par équivalent" et constitue la base légale nécessaire pour imputer les frais d'intervention des services publics à ceux qui les ont provoqués (C. Rouiller, L'exécution anticipée d'une obligation par équivalent, in: Mélanges André Grisel, 1983, p. 591 ss). Elle ne contient toutefois aucune indication sur les règles de responsabilité applicables et le juge dispose dès lors d'un large pouvoir créateur (C. Rouiller, op. cit. p. 596). Selon la jurisprudence, il convient de déterminer les personnes "qui sont la cause" des mesures de sécurité en recourant aux notions de perturbateur par comportement et de perturbateur par situation (ATF 107 1a 23, JT 1983 I 293; ATF 118 1b 414). Le perturbateur par comportement est la personne qui, par son propre comportement ou par celui de tiers qui sont sous sa responsabilité, cause directement un danger ou une perturbation contraire à la réglementation de police. Par comportement, il faut entendre aussi bien une action qu'une omission. Dans cette dernière hypothèse, l'omission ne peut toutefois entraîner une responsabilité que s'il existe une obligation juridique spéciale d'agir pour sauvegarder l'ordre. Est en revanche perturbateur par situation celui qui exerce un pouvoir de droit ou de fait sur la chose qui a provoqué la situation contraire au droit. Il s'agit avant tout du propriétaire, mais il peut aussi s'agir du locataire, du fermier, de l'administrateur ou du mandataire par exemple. Le critère déterminant est donc le pouvoir de disposition qui permet à celui qui le détient de maintenir les choses dans un état conforme à la réglementation en vigueur ou d'éliminer la source du danger (ATF 188 Ib 414/415; ATF Ib 47/48, JT 1990 I 485/486). Cependant, pour que le perturbateur soit appelé au remboursement des frais occasionnés par des mesures de sécurité, il ne suffit pas que sa situation ou son comportement soit en relation de causalité avec la menace ou l'atteinte qui a nécessité ces mesures. Il faut en outre que le lien de causalité soit immédiat, c'est-à-dire que la cause elle-même ait franchi les limites du danger. Un perturbateur par comportement est donc celui dont le comportement a causé immédiatement le danger. De même, dans le cadre du perturbateur par situation, il faut que la chose elle-même ait été la source du danger (ATF 118 Ib 415; JT 1990 I 485; cf. arrêts TA GE 92/0087 du 21 février 1994, GE 97/0001 du 27 novembre 1997, GE 97/0032 du 19 janvier 1999; C. Rouiller, op. cit., p. 598).
3. Dans le cas présent, l'autorité intimée a considéré dans un premier temps que le centre sportif était à l'origine du dommage et lui a adressé sa facture le 17 mars 1998. Ledit centre, ainsi que l'assureur responsabilité civile de ce dernier, ont contesté être concernés d'une quelconque manière par l'intervention en cause, dans la mesure où l'origine du dommage ne provenait pas selon eux d'une défectuosité d'un appareil à nébuliser, mais du comportement d'un enfant ayant manipulé une bombe lacrymogène au poivre, dans les vestiaires.
Le principe inquisitorial, qui domine la procédure administrative, impose à l'autorité d'établir d'office l'ensemble des faits déterminants avant de rendre sa décision (ATF 111 II 284 c. 2; ATF 110 V 52 c. 4a et la jurisprudence citée; P. Moor, Droit administratif, vol II, ch. 2.2.6.3, p. 175). L'autorité doit entreprendre elle-même les investigations nécessaires, en requérant au besoin la collaboration des intéressés, pour établir les faits (Imboden/Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Nr 88 B 1 p. 550). Lorsque la loi se réfère à des circonstances concrètes précises, l'autorité ne saurait se satisfaire d'une évaluation schématique. Elle doit au contraire déterminer en droit et en équité tout ce qui doit être élucidé; elle doit pourvoir à l'administration des preuves nécessaires et ensuite apprécier consciencieusement le résultat de la procédure probatoire (ATF 118 Ib 8; ATF 110 V 229; ATF 104 V 211; cf. arrêt TA GE 94/0083 du 29 août 1997).
Au vu des dispositions légales et de la jurisprudence applicables, il incombait donc au SESA de rechercher toutes les causes de la pollution, d'identifier les personnes à qui elles étaient imputables et de déterminer l'ensemble des circonstances permettant, le cas échéant, de mesurer à sa juste part la responsabilité de chacune. Or, force est de constater qu'en l'occurrence le dossier souffre d'importantes contradictions, ainsi que de graves lacunes. Le rapport d'intervention établi par le chimiste cantonal F. Margot décrit de manière détaillée la cause de l'intervention (défectuosité d'un appareil à nébuliser des huiles essentielles dans un bain de vapeur, non fonctionnement du thermostat, vaporisation du liquide dans l'air de divers locaux situés au 2e sous-sol, décomposition par la chaleur du mélange libérant des composés volatiles dégageant des odeurs difficilement identifiables). Le SESA s'est dans un premier temps fondé exclusivement sur ledit rapport pour adresser sa facture au centre sportif. Il n'a pas jugé opportun d'interpeller au préalable ce dernier pour savoir s'il avait d'éventuelles objections à formuler aux conclusions du rapport d'intervention. Si l'on peut parfaitement comprendre l'attitude de l'intimée, qui n'avait à ce stade aucune raison de mettre en doute le contenu du rapport du Service de lutte contre les nuisances, il en va en revanche différemment en ce qui concerne sa réaction lorsque le centre sportif, respectivement l'assureur responsabilité civile de ce dernier, ont contesté leur responsabilité en mars 1998. C'est en effet apparemment à ce moment seulement que le SESA a eu connaissance du rapport de gendarmerie du 7 décembre 1997, dans lequel il est fait état pour la première fois du comportement du jeune K.________, qui aurait utilisé un spray au poivre dans les locaux des vestiaires situés au sous-sol du centre sportif. Or, ce rapport est manifestement lacunaire. D'une part, il ne comporte que le procès-verbal d'audition d'un camarade de K.________, ce dernier n'ayant pas été entendu par la gendarmerie. D'autre part, le rapport fait état d'un jet de gaz qui se serait répandu dans le local après que l'intéressé eût pesé une seule fois dessus (cf. déclaration de H.________). Si ces déclarations sont exactes, il est à tout le moins surprenant qu'un seul jet de gaz émanant d'un simple spray au poivre dans des locaux situés au sous-sol du centre sportif ait suffit pour incommoder plusieurs personnes, y compris celles se trouvant à l'entrée du centre précité (cf. rapport de gendarmerie du 7 décembre 1997).
Quoi qu'il en soit, avant d'annuler sa première facture adressée au centre sportif, le SESA aurait dû compléter ses informations, soit en requérant tout d'abord une copie du procès-verbal d'audition de K.________. Le rapport de gendarmerie indiquait que ce document avait été établi par l'inspecteur Chiffelle et serait transmis "directement auprès du magistrat requérant". De même, l'intimée aurait dû chercher à éclaircir les versions contradictoires de la cause de l'incident telles qu'elles résultaient du rapport du chimiste cantonal et du rapport de police. Il lui aurait été facile d'interpeller le chimiste cantonal pour savoir si les conclusions de son rapport pouvaient être écartées sur la base du rapport de police. D'une manière générale, les constatations de fait qui résultent de la décision attaquée sont excessivement sommaires, puisqu'elles se limitent à se référer au rapport de gendarmerie, dont on a relevé ci-dessus les lacunes. Il convient de rappeler par ailleurs que l'objet d'un rapport de police est principalement de dénoncer d'éventuelles infractions et nullement de procéder à une expertise technique des causes d'une pollution. Enfin, il n'est nullement établi que, dans l'hypothèse où l'intervention du 11 novembre 1997 aurait bien été provoquée par le comportement du jeune K.________, le père de celui-ci puisse être tenu pour responsable sur le plan administratif. L'intimée aurait dû dès lors également motiver sa décision à cet égard. En conclusion, les informations figurant au dossier ne permettent pas au tribunal de céans de déterminer si les principes exposés ci-dessus en matière de responsabilité ont été correctement appliqués.
Compte tenu de ce qui précède, la décision attaquée ne peut qu'être annulée et la cause renvoyée au SESA pour qu'il statue à nouveau, sur la base d'un examen sérieux et complet de la situation.
4. Conformément à l'art. 55 al. 1 LJPA, il y a lieu de statuer sur les frais et dépens. Le recourant obtient gain de cause. Les frais seront donc laissés à la charge de l'Etat, l'avance effectuée par A.________, par 200 fr., lui étant restituée.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision du Service des eaux, sols et assainissement du 6 octobre 1998 est annulée et la cause renvoyée à cette autorité pour nouvelle décision.
III. Le présent arrêt est rendu sans frais ni dépens, l'avance effectuée par le recourant, par 200 (deux cents) francs, lui étant restituée.
pe/Lausanne, le 16 février 1999/gz
La présidente :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).