CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET du 13 septembre 1999
sur le recours interjeté par la A.________ & Cie SA, à X.________, représentée par Me Kathrin Gruber, avocate à Lausanne
contre
la décision rendue le 13 octobre 1998 par le Département de la sécurité et de l'environnement, Service des eaux, sols et assainissements, rue du Valentin 10, 1014 Lausanne (frais de mesures concernant une pollution).
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Composition de la section: M. Jacques Giroud, président; M. Guy Berthoud, et M. Edmond C. de Braun, assesseurs. Greffier: M. Jean-François Neu.
Vu les faits suivants:
A. Le 23 mars 1999, en début de matinée, suite à la rupture accidentelle du radiateur de refroidissement d'un chariot de débitage de la A.________ & Cie SA (ci-après: la scierie), sise sur le territoire de la commune de X.________, à deux cents mètres environ des rives du Léman, approximativement cinq cents litres d'huile hydraulique se sont répandus sur le sol et dans la terre.
La direction de l'entreprise en avisa sans délai le Service des eaux et de la protection de l'environnement (ci-après: le Service), qui dépêcha sur place un de ses ingénieurs - lui même accompagné de deux responsables du Service technique et de la Station d'épuration de la commune - et donna l'ordre à l'Unité lausannoise de défense contre les hydrocarbures (DCH) d'intervenir sur place. Celle-ci, composée de cinq hommes utilisant trois camions, procéda notamment à la pose d'un barrage à l'embouchure des eaux claires sur le Léman, à l'épandage de produits absorbants et au contrôle des canalisations. L'ordre fut ensuite donné, avant de lever le barrage, de dégrapper la terre souillée d'huile. Pour ce faire, l'entreprise B.________ SA, à X.________, fut chargée d'enlever, entre les rails supportant la machine, le bois, le béton et la terre souillés, puis de transporter ces matériaux à la décharge de l'entreprise C.________ SA, à Y.________. La ville de Lausanne se chargea également de l'élimination de certains déchets.
B. Par courrier du 22 juillet 1998, le Service, après s'être acquitté des frais qui lui avaient été facturés par chaque intervenant, en réclama le remboursement à l'entreprise A.________ pour un montant total de fr. 73'129.35. Interpellée, la compagnie d'assurance responsabilité civile de cette dernière refusa de couvrir le sinistre.
Par décision du 13 octobre 1998, le Service engagea formellement la responsabilité administrative de la scierie et mit à sa charge la totalité des frais relatifs à l'intervention.
C. Par mémoire du 3 novembre 1998, la scierie a recouru contre cette décision et conclu à son annulation, subsidiairement à la réduction massive des frais d'intervention mis à sa charge. Sur requête de la recourante, l'instruction de la cause a été suspendue le 23 décembre 1998, puis reprise à la demande de la même partie le 19 février 1999. L'autorité intimée s'est déterminée par écritures des 27 novembre 1998 et 3 mars 1999.
Statuant sans audience, le Tribunal de céans reprend ci-dessous, dans la mesure utile, les arguments soulevés par les parties.
Considérant en droit:
1. a) Adressé céans conformément à l'art. 4 de la loi vaudoise sur la procédure et la juridiction administratives et dans le délai fixé par l'art. 31 dedite loi (ci-après: LJPA), le recours, déposé en temps utile et signé par un mandataire professionnel, est recevable en la forme.
b) A défaut de base légale l'autorisant à éprouver l'opportunité de la décision entreprise (art. 36 LJPA), le Tribunal de céans dispose, pour connaître de la présente cause, d'un pouvoir d'examen limité au déni de justice, à la constatation inexacte ou incomplète de faits pertinents ou à la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation. A ce dernier titre, une autorité administrative ne peut en effet, en usant des compétences qui lui sont dévolues par la loi, se laisser guider par des considérations non pertinentes ou étrangères au but des dispositions applicables, ni statuer en violation des principes généraux du droit administratif tels ceux de l'égalité de traitement, de la bonne foi, de la proportionnalité ou de la prohibition de l'arbitraire (ATF 110 V 365; 108 Ib 205 consid. 4a).
2. L'autorité intimée estime que les circonstances justifiaient pleinement toutes les mesures prises. Elle retient non seulement le cas d'application de l'art. 54 de la loi fédérale du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux (LEaux; RS 814.20) dans la mesure où le lieu de l'accident se trouvait à proximité immédiate du lac et d'un terrain perméable, mais également, dans le cadre de ses déterminations du 3 mars 1999, le cas d'une atteinte au sol, respectivement à l'environnement au sens de l'art. 59 de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE; RS 814.01).
L'art. 54 Leaux est ainsi libellé :
"Les coûts résultant des mesures prises par l'autorité pour prévenir un danger imminent pour les eaux, pour établir un constat et pour réparer les dommages sont à la charge de celui qui a provoqué ces interventions;"
L'art. 56 LPE dispose quant à lui que :
"Les frais provoqués par des mesures que les autorités prennent pour empêcher une atteinte imminente, ainsi que pour en déterminer l'existence et y remédier, sont mis à la charge de celui qui est la cause."
La recourante soutient quant à elle que les circonstances du cas d'espèce, en particulier la nature peu perméable du sol à l'endroit de l'accident, ne représentaient aucun danger imminent pour les eaux et ne justifiaient pas la mise en oeuvre d'une intervention d'urgence, à tout le moins pas des moyens tels qu'engagés, tenus pour disproportionnés, notamment s'agissant du traitement de la terre souillée.
3. a) Fondé sur la clause générale de police, l'Etat est habilité à intervenir par des mesures urgentes afin de prévenir ou de remédier à des atteintes graves, directes et imminentes dont peuvent faire l'objet les biens publics ou privés. Cette intervention peut avoir lieu en dehors de toute décision préalable et sans la nécessité d'une base légale. En revanche, l'Etat ne peut en principe reporter les frais de cette intervention sur les personnes qui en sont responsables sans une base légale expresse (E. Bétrix, "Les coûts d'intervention, difficultés de mise en oeuvre", in Le Droit de l'environnement dans la pratique, 1995, p. 370 ss).
En matière de pollution, dite prétention de la collectivité au remboursement des coûts des mesures qu'elle engage - qualifiée par la doctrine "d'exécution anticipée d'une obligation par équivalent" (Claude Rouiller, L'exécution anticipée d'une obligation par équivalent, in Mélanges André Grisel, 1983, p. 591 ss) se trouve consacrée à l'art. 54 LEaux, respectivement à l'art. 9 al. 2 de la loi vaudoise du 17 septembre 1974 sur la protection des eaux contre la pollution (RSV 7.1.C) et aux art. 59 LPE et 12 du règlement du 12 février 1997 sur l'organisation des centres de renfort DCH, chimiques et radioactifs et sur la fixation des frais d'intervention et autres mesures y relatives (RSV 7.1.F).
b) Ces dispositions ne contiennent cependant aucune indication sur les règles de responsabilité applicables, ce qui confère ainsi au juge un large pouvoir créateur (C. Rouiller, op. cit., p. 596). Dans sa jurisprudence relative à l'art 8 de l'ancienne loi fédérale du 8 octobre 1971 sur la protection des eaux contre la pollution (LPEP), dont sont directement inspirés les art. 59 LPE et 54 LEaux précités (ATF 122 II 29 consid. 3), le Tribunal fédéral a désigné les personnes "qui sont la cause" des mesures de sécurité en recourant aux notions de perturbateur par comportement et de perturbateur par situation (ATF 118 Ib 414). Le perturbateur par comportement est celui dont les actes ou les omissions, ou ceux des tiers qui dépendent de lui, ont provoqué l'atteinte; l'omission ne sera retenue à charge que lorsqu'elle constitue le pendant d'une obligation juridique spéciale d'agir. Le perturbateur par situation est quant à lui la personne à qui il incombe de remettre une chose dans un état conforme à l'ordre public, en raison de ses liens de fait ou de droit avec cette chose, généralement parce qu'elle en dispose ou en jouit comme propriétaire ou possesseur; le critère déterminant procède donc du pouvoir de disposition qui permet à celui qui le détient de maintenir les choses dans un état conforme à la réglementation en vigueur ou d'éliminer la source du danger (ATF 118 Ib 415; ATF 119 Ib 503).
c) Bien que la notion de perturbateur ait été développée en vue de désigner la personne qui est obligée d'empêcher un danger ou une pollution ou d'y remédier, cette notion s'applique aussi lorsqu'il s'agit de déterminer qui doit supporter les frais nécessaires pour le rétablissement d'une situation conforme au droit (ATF 114 Ib 44 = JdT 1990 I 484). Pour que le perturbateur soit appelé au remboursement des frais occasionnés par des mesures de sécurité, il ne suffit toutefois pas que sa situation ou son comportement soit en relation de causalité avec la menace ou l'atteinte qui a nécessité ces mesures; il faut encore que le lien de causalité soit immédiat, c'est-à-dire que la cause elle-même ait franchi les limites du danger. Le perturbateur par comportement est donc celui dont le comportement a causé immédiatement le danger. De même dans le cas du perturbateur par situation, il faut que la chose elle-même ait été directement la source du danger (ATF 118 Ib 415; JdT 1990 I 485; Tribunal administratif, arrêts GE 92/0087 du 21 février 1994, GE 97/0001 du 27 novembre 1997, GE 97/0032 du 19 janvier 1999, GE 98/0086 du 6 mai 1999; C. Rouiller, op. cit., p. 598; Bétrix, op. cit., p. 384).
Ainsi, au regard du principe de la causalité immédiate tel qu'énoncé ci-dessus, seuls les comportements ou les biens qui constituent une condition sine qua non de l'avènement du dommage sont déterminants pour désigner le perturbateur. En revanche, les notions de faute, d'intention ou de négligence reprennent toute leur importance lorsqu'il s'agit de répartir les frais entre plusieurs perturbateurs. L'autorité se doit alors de rechercher d'office quelle est la qualité et la part de responsabilité de chacun d'eux, et, une fois celle-ci établie, d'appliquer par analogie les règles de répartition des responsabilités énoncées aux art. 50 et 51 CO (ATF 102 Ib 210), respectivement de trouver une solution équitable et pratique tenant compte de toutes les circonstances subjectives et objectives (ZBl 1996, p. 128; Trüeb, in Kommentar zum Umweltschutzgesetz, n. 47 et 48 ad art. 59).
d) Si, pour prévenir ou réparer un dommage aux eaux ou à l'environnement - pour autant, dans ce dernier cas, qu'il s'agisse d'un accident majeur (ATF 118 Ib 407; Bétrix, op. cit., p. 375 ad ch. 3.1 in fine) - l'urgence présidant à la prise de décision d'intervention autorise l'autorité à mettre en oeuvre tous les moyens qui lui paraissent efficaces et indispensables au vu des éléments connus, mais également probables ou potentiels, seuls les frais utiles au but de protection poursuivi pourront faire l'objet d'une demande de remboursement (ATF 102 Ib 203, consid. 6). La désignation du ou des perturbateurs n'implique donc pas nécessairement que les frais pourront leur être imputés. L'autorité supporte ainsi le risque financier lié à l'amplitude de son intervention et devra cas échéant garder à sa charge la part des frais qui s'avérerait manifestement disproportionnée, quand bien même la mesure qui est à l'origine de ces frais lui est apparue comme adéquate au moment de l'intervention (Bétrix, op. cit., p. 380 et 385).
e) En conclusion, la procédure de recouvrement des frais, qui, par définition, ne peut être engagée qu'une fois la situation redevenue normale sur le plan de la protection des eaux et de l'environnement, impose avant tout à l'autorité d'établir les faits avec une précision telle qu'elle lui permette de déterminer le ou les perturbateurs, de rendre compte de l'amplitude des mesures prises puis de justifier du caractère adéquat de celles-ci, pour ne mettre finalement à la charge de ceux dont la responsabilité administrative se sera trouvée engagée que les frais qui se sont avérés utiles pour atteindre le but légitime poursuivi.
4. Or, force est de constater qu'en l'espèce, ni la décision entreprise - explicitement fondée sur le seul et laconique "Constat d'intervention (sans pollution)" dressé le 26 mars 1998 par la gendarmerie de Morges, respectivement sur le "Rapport d'intervention pour pollution dans le terrain" établi le 16 avril 1998 par le chef du Service de secours et d'incendie de la ville de Lausanne - ni le dossier constitué ne rendent compte des causes précises de l'accident, respectivement de la rupture du radiateur de refroidissement du chariot de débitage (défaut d'entretien, fausse manipulation, pièces défectueuses...), ni des personnes impliquées ou concernées; l'on ignore également si cette machine présentait un risque d'accident supérieur à la moyenne, si celle-ci n'a pas été maintenue dans un état conforme au droit, si l'exploitant en cause se devait de prendre des mesures préventives de sécurité ou si l'entreprise était ou devait être préalablement soumise à des conditions ou à un contrôle d'exploitation ou comporter des infrastructures particulières. De même, le Service ne fait pas état des informations dont il disposait avant l'engagement des effectifs d'intervention, des dangers potentiels alors perçus, des moyens à disposition pour en évaluer la portée réelle, ni de l'avis des autorités locales pourtant impliquées sur le terrain. Le dossier ne précise pas non plus, pour chaque autorité ou entreprise engagée, les moyens mis en oeuvre, le but poursuivi et le constat final dressé après leur intervention. Enfin, l'autorité intimée ne justifie pas de la nécessité d'avoir transporté les terres souillées à Y.________ plutôt qu'ailleurs, ni ne prouve que celles-ci aient été effectivement traitées comme déchets urbains, contrairement à ce que semble attester, avec la recourante, le formulaire "document de suivi pour déchets spéciaux" produit par l'entreprise C.________ le 4 mai 1998.
Ainsi, l'autorité n'apparaît pas à même de rendre suffisamment compte des faits à l'origine de l'intervention, des circonstances locales propres au cas d'espèce, du détail de toutes les étapes de l'intervention ou des tenants et aboutissants de celle-ci au regard des factures produites. A fortiori ne peut-elle affirmer que la recourante est seule perturbatrice, ni justifier de la nécessité de l'amplitude et du caractère adéquat des mesures prises pour réclamer le remboursement de frais dont l'importance lui commandait de motiver sa décision autrement qu'en renvoyant abruptement l'intéressée aux seuls dispositions et principes tenus pour applicables.
En conséquence, l'autorité de céans, qui ne peut examiner qu'avec réserve les moyens d'intervention engagés et les frais y relatifs lors de leur répercussion auprès du perturbateur, ne pourrait éprouver l'argumentation des parties qu'en procédant elle-même à une instruction propre à compléter un état de fait qu'il appartenait à l'autorité intimée de dresser avec précision, si ce n'est dans sa décision, à tout le moins en constituant un dossier à même de pouvoir étayer cette dernière, au besoin en faisant appel aux compétences spécialisées des services techniques et des entreprises concernés. N'entendant pas se substituer à dite autorité pour procéder aux mesures qui s'imposent, le Tribunal fait droit aux conclusions de la recourante, annule la décision entreprise et renvoie la cause à l'autorité intimée pour instruction dans le sens des considérants qui précèdent et nouvelle décision.
5. Obtenant gain de cause, la recourante, qui a consulté un avocat, a droit a des dépens; arrêtés à fr. 500.-, ils seront supportés par la partie qui succombe conformément à l'art. 55 al. 1 LJPA.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision rendue le 13 octobre 1998 par le Département de la sécurité et de l'environnement, Service des eaux, sols et assainissements est annulée et la cause renvoyée à cette autorité pour instruction et nouvelle décision.
III. L'Etat de Vaud, par le département concerné, versera à la A.________ et Cie SA la somme de 500 (cinq cents) francs à titre de dépens.
IV. Les frais de procédure sont laissés à la charge de l'Etat.
gz/Lausanne, le 13 setpembre 1999
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).