CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET
du 17 mars 1999
sur le recours interjeté par X.________, représenté par l'avocat Jacques Michod, à Lausanne
contre
la décision de la Municipalité de Bussigny du 17 septembre 1998 (refus de réintégration au sein du personnel communal).
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Composition de la section: M. Jacques Giroud, président; M. Edmond C. de Braun et M. Charles-Henri Delisle, assesseurs. Greffier: M. Jérôme Piguet.
Vu les faits suivants:
A. X.________ a travaillé depuis 1978 en qualité de concierge d'établissement scolaire au service de la Commune de Bussigny (ci-après la commune).
Dans le courant de l'été 1998, le commissaire de police de cette commune a appris par des inspecteurs de la police cantonale qu'une enquête pénale concernant des actes d'ordre sexuel perpétrés contre des enfants avait été ouverte contre X.________ et en a avisé le syndic. Par lettre du 27 août 1997, la municipalité de Bussigny (ci-après la municipalité) a demandé des informations relatives à cette enquête au Juge d'instruction de l'arrondissement de La Côte. Celui-ci lui a répondu notamment ce qui suit par lettre du 1er septembre suivant:
"Dès lors que vous avez appris qu'une enquête était ouverte contre X.________, il vous appartient de lui demander l'objet de cette procédure. Pour ma part, je suis tenu au secret de l'enquête (...)"
Ayant pris connaissance de cette réponse le 3 septembre 1998 en début de matinée, le syndic a fait convoquer immédiatement X.________ à un entretien, sans que l'objet lui en soit révélé. X.________ a été reçu à 10 heures par le syndic dans un bureau de l'administration communale, en présence du commissaire de police et du secrétaire municipal. Après avoir été informé des motifs de son audition, il a nié les faits sur lesquels portait l'enquête pénale, mais en a reconnu d'autres de même nature, remontant à 1991 et concernant une de ses filles. Il s'est alors vu signifier que son maintien dans sa fonction de concierge d'établissement scolaire n'était plus possible. Une solution consistant en son transfert à la voirie a été évoquée par le syndic, mais n'a finalement pas été retenue après que le commissaire de police a fait part de ses réticences quant au maintien de l'intéressé au sein du personnel communal. D'une durée d'environ une heure, la séance s'est conclue par un accord selon lequel X.________ remettrait sa démission avec effet immédiat et serait rémunéré jusqu'à la fin de l'année 1998. Il a en outre été convenu que le secrétaire municipal rédigerait la lettre de démission de X.________ et que celui-ci reviendrait la signer dans l'après-midi.
Après le départ de X.________, le secrétaire municipal a rédigé un procès-verbal de l'entretien sous la direction du syndic, lequel venait d'avoir un entretien téléphonique avec un responsable de la police cantonale au sujet de l'enquête pénale en cours. Le procès-verbal rapporte en ces termes la teneur de l'accord susmentionné :
"(...) licenciement avec effet immédiat, en nous remettant sa lettre de démission signée ce jeudi 3 septembre 1998; son salaire sera versé intégralement jusqu'au 31.12.1998, mensuellement, y compris le 13ème salaire et la prime de fidélité. Il lui sera également remis sa prime de fidélité pour 20 ans d'activité à la commune."
En fin de matinée, X.________ s'est rendu chez le chef-concierge de l'établissement et son épouse, avec lesquels il entretenait des liens d'amitié. Il les a informés de la situation et, très affecté, s'est mis à pleurer. Il a ensuite regagné son domicile, où il est demeuré seul. Il s'est rendu au greffe municipal au début de l'après-midi et il y a été reçu par le secrétaire municipal, qui lui a présenté une lettre de démission rédigée par ses soins, ainsi que le procès-verbal de la séance du matin; il a alors signé ces documents séance tenante.
La municipalité a été informée de la démission de son employé lors d'une séance du 7 septembre 1998 et lui a alors désigné un successeur.
B. Par lettre du 10 septembre 1998 à la municipalité, le conseil de X.________ a demandé la réintégration de celui-ci au sein du personnel communal en invoquant notamment la nullité de sa démission.
Le conseil de la municipalité a répondu notamment ce qui suit par lettre du 17 septembre 1998 au conseil de X.________:
"(La municipalité) n'a pas donné congé à votre client, mais suite à l'enquête pénale ouverte contre lui, elle l'a convoqué à une entrevue du jeudi 3 septembre 1998 pour lui proposer une séparation à l'amiable en ce sens qu'il donnait sa démission au lieu de recevoir la notification d'un renvoi pour justes motifs, (...).
(...)
La municipalité conteste absolument que cette lettre de démission soit entachée d'un vice de la volonté. Sans aucun préjudice de l'issue de l'affaire pénale en cours, encore couverte par le secret de l'enquête, les rumeurs qui ont commencé à courir auraient sans doute provoqué de vives réactions de la part de parents d'élèves si votre client avait été maintenu dans son activité, ce qu'il a bien compris, (...).
La municipalité considère donc comme pleinement valable la lettre de démission avec effet immédiat que votre client lui a adressée le 3 septembre."
Par l'intermédiaire de son conseil, X.________ a recouru le 26 octobre 1998 au Tribunal administratif en concluant en substance à sa réintégration.
Dans ses déterminations du 20 novembre 1998, la municipalité a conclu à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet.
Le Tribunal administratif a tenu une audience le 11 février 1998 en présence des parties et a entendu trois témoins.
Les moyens des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.
Considérant en droit:
1. Par sa conclusion principale, le recourant entend faire constater d'une part que sa démission est sans effet, dès lors qu'elle a été affectée d'un vice du consentement; d'autre part que l'autorité intimée a refusé à tort de statuer lorsque, placée devant l'absence de démission, elle n'a pas concrétisé par une décision sa résolution de licencier le recourant. Subsidiairement, pour l'hypothèse où le procès-verbal de l'entretien du 3 septembre 1998 constituerait une décision de licenciement, il conclut à l'annulation de celle-ci.
Pour l'autorité intimée, le recourant a valablement démissionné, sans qu'elle ait rendu une décision de licenciement, de sorte qu'elle n'avait pas à statuer.
La démission du recourant n'a pas mis un terme ispo jure aux rapports de service liant les parties : noués par une décision de nomination de la municipalité, ceux-ci ne pouvaient en effet être interrompus que par une nouvelle décision de cette autorité (actus contrarius : cf. à ce sujet Moor, Droit administratif , vol. III, p. 252 ch. 5.4.3; Häni, in Handbücher für die Anwaltspraxis, II Stellenwechsel und Entlassung, p. 189; dans le même sens, arrêt du Tribunal administratif zurichois du 13 juin 1975, publié in ZBl 1976 p. 477ss). Une telle décision a été rendue le 7 septembre 1998, date à laquelle la municipalité a pris acte de la démission de l'intéressé et lui a désigné un successeur. Le recourant en a toutefois mis en cause le fondement, lorsque, par sa lettre du 10 septembre 1998, il s'est prévalu de la nullité de sa démission. Cela a amené la municipalité a réexaminer, puis à confirmer sa décision par lettre du 17 septembre suivant, dans laquelle elle indiquait qu'elle considérait la démission du recourant comme "pleinement valable"; ce faisant, elle a rendu une nouvelle décision sujette à recours (cf. à ce sujet Moor, op. cit., vol. II, p. 232, ch. 2.4.4.2), de sorte que le grief de déni de justice formulé par le recourant tombe à faux. C'est cette nouvelle décision, niant l'existence de vices de la volonté, qui est en réalité l'objet de la présente procédure. Prise par lettre d'un avocat du 17 septembre 1998, elle n'indiquait ni voie, ni délai de recours; le recourant a pu l'attaquer à temps par son acte du 26 octobre 1998.
2. Selon le recourant, la nullité de sa démission tient au fait que celle-ci a été entachée d'un vice du consentement.
On se trouve en présence d'un tel vice lorsqu'une partie à un contrat est dans l'erreur au moment de conclure celui-ci (art. 23-27 CO), qu'elle a été induite à contracter par dol (art. 28 CO) ou qu'elle s'est engagée sous l'empire d'une crainte fondée (art. 29-30 CO). Dans chacun de ces cas, la partie dont le consentement a été vicié n'est pas obligée. Cette réglementation vaut non seulement pour les contrats, mais aussi pour les actes juridiques unilatéraux (cf. notamment Schwenzer, in Kommentar zum schweizerischen Privatrecht, Obligationenrecht I, p. 208). Elle peut également s'appliquer par analogie en droit public, en tenant compte toutefois des particularités de l'acte ou du rapport considéré (ATF 102 II 118 c. 2b et 3 et les renvois à la doctrine).
Le fonctionnaire qui a présenté sa démission doit pouvoir se prévaloir, le cas échéant, de ce que sa volonté a été viciée (Tribunal administratif, arrêt GE 98/101 du 27 novembre 1998). En effet, si une décision de nomination, soumise au consentement du fonctionnaire concerné, devient caduque lorsque ce consentement est vicié (Moor, op. cit., vol. III, p. 210 ch. 5.1.2.1), il doit en aller de même de la décision par laquelle l'autorité accepte une démission qui ne correspond pas à la volonté réelle de son auteur.
a) Selon le recourant, sa volonté a été viciée par dol: lors de l'audition du 3 septembre 1998, il aurait en effet été trompé en ce sens qu'une démission avec effet immédiat lui aurait été présentée à tort comme étant la solution la plus conforme à ses intérêts. Le dol au sens de l'art. 28 CO suppose toutefois que celui qui en a été victime ait été induit intentionnellement en erreur sur des éléments de fait (Bucher, Schweizerisches Obligationenrecht, Allgemeiner Teil, 2. éd., p. 219). Or, le point de savoir où se situaient les intérêts du recourant ne relevait que d'une question d'appréciation, la situation de fait étant connue aussi bien, sinon mieux, du recourant que de ses interlocuteurs. L'existence d'un dol doit ainsi être niée.
b) Invoquant également la crainte fondée au sens des articles 29 et 30 CO, le recourant fait valoir que sa démission lui a été inspirée par la crainte d'un licenciement avec effet immédiat et de ses conséquences.
aa) Selon l'art. 29 al. 1er CO, une partie qui a contracté sous l'empire d'une crainte fondé que lui aurait inspirée sans droit son cocontractant ou un tiers n'est pas obligée. L'art. 30 CO précise que la crainte est réputée fondée lorsque la partie menacée devait croire, d'après les circonstances, qu'un danger grave et imminent la menaçait elle-même, ou l'un de ses proches, dans sa vie, sa personne, son honneur ou ses biens (al. 1er). Une menace est proférée sans droit lorsqu'elle porte sur un comportement illicite (ATF 111 II 350 c. 2; Bucher, Schweizerisches Obligationenrecht, op. cit., p. 226; Gauch/Schluep, Obligationenrecht-Allgemeiner Teil I, n. 881); selon Schmidlin (in Berner Kommentar VI/1/2/1b/2, n. 38ss ad art. 29/30 OR, spéc. n. 43), une menace est toujours proférée sans droit au sens de l'art. 29 CO, à moins qu'elle ne porte sur l'exercice d'un droit ("Rechtsdurchsetzung").
Il est admis que le travailleur qui signe une convention de résiliation de son contrat de travail sous la menace d'un licenciement immédiat agit sous l'empire d'une crainte fondée au sens de l'art. 30 CO (R. Müller, Die einvernehmliche Beendigung des Arbeitsverhältnisses, in ArbR 1994 p. 77ss, spéc. p. 93; Münch, in Handbücher für die Anwaltspraxis II, Stellenwechsel und Entlassung, p. 47; Rehbinder, in Berner Kommentar VI/2/2/2, n. 11 ad. art. 341 OR). Une telle menace n'est toutefois proférée sans droit au sens de l'art. 29 CO que si le licenciement immédiat sur lequel elle porte n'est pas justifié au vu des circonstances (mêmes auteurs). Ces principes s'appliquent mutatis mutandis aux cas de résiliation unilatérale du contrat par le travailleur (Tribunal administratif genevois, arrêt du 8 avril 1997 dans la cause S. c. Hospice général [A/1073/1996], résumé in SJ 1998, p. 414; Tribunal administratif, arrêt GE 98/101 du 27 novembre 1998, déjà cité).
bb) En l'espèce, le recourant a présenté sa démission peu après l'entretien du 3 septembre 1998, au cours duquel on lui avait signifié qu'il n'était "plus possible de le garder au sein du personnel communal" (cf. 4ème paragraphe du procès-verbal de l'entretien). Selon le commissaire de police, entendu comme témoin à l'audience, il n'était en effet pas concevable que, vu la nature de l'enquête à son sujet, l'intéressé poursuive son activité au service de la commune. C'est ainsi que, aux termes de la lettre du conseil de la municipalité du 17 septembre 1998, est intervenue une "séparation à l'amiable", accord selon lequel le recourant donnait son congé et percevait son salaire, primes en sus, jusqu'à la fin de l'année "au lieu de recevoir la notification d'un renvoi pour justes motifs". Il apparaît dès lors que l'intéressé a été placé devant l'alternative de présenter sa démission ou d'être licencié. Un choix immédiat s'imposait à lui dès lors qu'un licenciement apparaissait imminent. En effet, comme ils l'ont déclaré à l'audience, le syndic et le commissaire de police considéraient que des mesures devaient être prise d'urgence; c'est pour cette raison qu'ils avaient convoqué le recourant aussitôt connue la lettre du juge d'instruction du 1er septembre 1998 confirmant l'existence d'une enquête pénale contre lui, le commissaire de police étant même intervenu, selon ses dires, auprès de ce magistrat afin d'obtenir une réponse rapide à la demande de renseignements de la municipalité du 27 août 1998. D'ailleurs, les termes impropres utilisés dans le procès-verbal de l'entretien pour définir l'accord survenu entre les parties, soit "licenciement avec effet immédiat, en nous remettant sa lettre de démission (...)", font apparaître sans équivoque que la démission du recourant n'était qu'une modalité de rupture des rapports de services, à laquelle aurait pu suppléer, au besoin, un renvoi avec effet immédiat.
Au vu de ce qui précède, on doit tenir pour établi que c'est sous la menace d'un licenciement avec effet immédiat que le recourant a donné son congé. A la menace d'un tel renvoi, lequel impliquait en lui-même pour l'intéressé, outre une perte soudaine de revenu, une importante atteinte à sa réputation de travailleur, s'ajoutait celle d'un mauvais certificat de travail, comme l'a indiqué le syndic à l'audience, de nature à compromettre un replacement. Ces perspectives négatives ont eu d'autant plus d'impact sur le recourant qu'il n'était pas préparé à y faire face : croyant avoir été convoqué pour le vingtième anniversaire de son activité au service de la commune, il a en effet été interrogé inopinément au sujet d'une enquête pénale - dont le syndic n'était pas censé avoir connaissance, eu égard au secret de l'instruction (art. 184 CPP; RSV 2.10) -, et s'est vu signifier derechef qu'il ne pouvait conserver ses fonctions. S'exprimant difficilement, comme on l'a constaté à l'audience, et confronté à trois personnes disposant d'une formation supérieure à la sienne, le recourant a été soumis à leur emprise, même si, selon le syndic et le commissaire de police, l'entretien a eu lieu sur le ton de la conversation. Pressé de faire un choix, le recourant a cru bon de donner suite à la suggestion qui lui était faite de démissionner, cela pour éviter les conséquences susmentionnées d'un congé. Cette disposition ne s'est pas modifiée durant le bref laps de temps séparant la conclusion de l'entretien, en fin de matinée, de la signature, en début d'après-midi, de la lettre de démission. En effet, le recourant se trouvait alors dans un état de choc psychologique, comme en témoigne le fait qu'il était en pleurs lorsqu'il est allé rendre visite à son supérieur à l'issue de son audition. Il n'a au surplus pas été en mesure de consulter un juriste, ni de discuter de l'affaire avec son épouse, alors hospitalisée.
Au vu de ce qui précède, il faut admettre que c'est bien sous l'empire d'une crainte fondée au sens de l'art. 30 CO que le recourant a présenté sa démission. Cela ne suffit pas pour autant à admettre que celle-ci ait pu être invalidée : il faut encore qu'une telle crainte lui ait été inspirée sans droit. Tel serait le cas si le licenciement immédiat dont il a été menacé lors de l'entretien du 3 septembre 1998 n'était alors pas justifié.
C'est la découverte d'une enquête pénale ayant pour objet des actes d'ordre sexuels perpétrés contre des enfants qui a amené le syndic et le commissaire de police à inciter le recourant à démissionner: comme l'ont indiqué le conseil de l'autorité intimée dans sa lettre du 17 septembre 1998 et le syndic à l'audience, il s'agissait alors de faire taire les rumeurs qui commençaient à courir au sujet de l'intéressé et de prévenir des réactions négatives de parents d'élèves.
On comprend qu'aux yeux de l'autorité intimée, il n'était pas possible de maintenir dans ses fonctions de concierge d'établissement scolaire un employé sur lequel pesaient des soupçons relatifs à des délits perpétrés contre des enfants. Si de tels soupçons étaient de nature à fonder le cas échéant une suspension de l'intéressé jusqu'à la clôture de l'enquête pénale dirigée contre lui, ils ne pouvaient en revanche justifier son renvoi définitif que dans la mesure où ils reposaient sur des éléments suffisamment concrets. Or tel n'était pas le cas: les faits sur lesquels portait l'enquête pénale dirigée contre le recourant n'étaient en effet pas connus avec exactitude par la municipalité, puisque les démarches qu'elle avait entreprises auprès du juge d'instruction pour obtenir des informations à ce sujet n'avaient pas abouti. Ces faits n'étaient pas même établis, l'intéressé les ayant niés tant dans le cadre de l'enquête pénale que lors de son audition du 3 septembre 1998. L'incertitude qui les entourait n'a d'ailleurs pas échappé au syndic qui, à l'issue de l'audition du recourant, a téléphoné à l'inspecteur de la police de sûreté chargé de l'enquête dirigée contre le recourant afin d'obtenir des précisions; s'il n'a alors pas obtenu d'éléments nouveaux, il s'est vu confirmer le fait que le recourant contestait ce que lui était reproché.
Certes l'intéressé a-t-il déclaré spontanément lors de l'entretien du 3 septembre 1998 "avoir prodigué des attouchements à l'endroit d'une de ses filles" (cf. 3ème paragraphe du procès-verbal), cela plusieurs années auparavant. L'autorité intimée ignorait cependant la nature exacte de ces actes et leur degré de gravité. Ce n'est d'ailleurs pas sur ceux-ci - qui n'avaient eu de portée que dans le cadre restreint de la sphère familiale du recourant et qui n'étaient ainsi pas connus du public - qu'elle a focalisé son attention, mais sur les faits sur lesquels portait l'enquête pénale dirigée contre le recourant.
Un renvoi de l'intéressé avec effet immédiat à l'issue de l'entretien du 3 septembre apparaissait ainsi prématuré, eu égard au peu d'information dont disposait la municipalité au sujet des faits censés fonder une telle mesure; c'est donc sans droit que le recourant en a été menacé.
cc) Cela étant, vu l'existence d'une crainte fondée au sens des art. 29 et 30 CO, le recourant pouvait invalider sa démission, comme il l'a fait par lettre de son conseil du 10 septembre 1998. C'est ainsi à tort que, par sa décision du 17 septembre 1998, l'autorité intimée a refusé d'en prendre acte et de revenir sur sa décision d'acceptation de la démission de l'intéressé: elle aurait dû alors le réintégrer dans ses fonctions avec effet au 3 septembre 1998, quitte à le suspendre le cas échéant immédiatement jusqu'à la clôture de l'enquête pénale ou, à tout le moins, jusqu'à ce qu'elle soit en mesure de se prévaloir à son encontre de faits suffisamment précis et établis.
4. Le recourant, qui obtient gain de cause et qui a procédé par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel, a droit à des dépens dont il convient de fixer le montant à 2'000 francs, qui lui seront versés par la Commune de Bussigny.
Conformément à la jurisprudence du Tribunal administratif en matière de contentieux de la fonction publique communale (cf. notamment GE 97/005 du 29 juillet 1997), les frais de la cause seront laissés à la charge de l'Etat.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision de la Municipalité de Bussigny du 17 septembre 1998 est annulée.
III. Il est constaté que la démission donnée par X.________ le 3 septembre 1998 est invalide pour cause de crainte fondée.
IV. La cause est renvoyée à la Municipalité de Bussigny afin qu'elle statue au sujet de la réintégration de X.________ dans ses fonctions.
V. La Commune de Bussigny versera à X.________ une indemnité de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.
VI. Il n'est pas perçu d'émolument.
gz/Lausanne, le 17 mars 1999
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.