CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET du 20 août 2001
sur le recours formé par A.________, domicilié rue ******** à X.________, représenté par Me Jacques Barillon, avocat à Genève
contre
la décision du Service de l'emploi du 11 juin 1998 lui retirant l'autorisation de pratiquer le placement privé.
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Composition de la section: M. Eric Brandt, président; M. Antoine Thélin et Mme Dominique Anne Thalmann, assesseurs. Greffière : Mme F. Coppe.
Vu les faits suivants:
A. A.________, né le 11 février 1968, a obtenu le 30 juin 1990 un certificat de capacité d'employé de commerce après avoir effectué un apprentissage auprès de la ******** à Lausanne. Il a ensuite exercé la fonction de sous-directeur commercial auprès de la société ******** SA jusqu'en 1993.
A.________ a déposé le 9 décembre 1993 une demande d'autorisation de pratiquer le placement privé dans le domaine des musiciens, artistes, danseuses et mannequins sous la raison commerciale "C.________ Productions" (ci après: agence C.________). Après avoir produit les documents complémentaires qui lui étaient demandés, l'autorisation a été délivrée le 25 février 1994 pour une durée indéterminée. De son côté, l'Office fédéral de l'industrie, des arts et métiers et du travail a délivré le 10 mars 1994 l'autorisation de pratiquer le placement privé depuis et à l'étranger dans le cadre de l'autorisation cantonale.
B. En date des 16 janvier et 20 février 1997, le Service de l'emploi s'adressait à A.________ dans le cadre du réexamen périodique de son dossier pour lui demander de produire un nouvel exemplaire des pièces requises pour l'octroi de l'autorisation (extrait du casier judiciaire, acte de bonnes moeurs, extrait de l'Office des poursuites, etc.). Le Service de l'emploi précisait en outre qu'il avait constaté lors de différents contrôles, que les signatures figurant sur certains des contrats de travail n'étaient pas identiques à celles des demandes d'entrée signées par l'artiste et il rappelait la teneur des dispositions légales prévoyant le retrait de l'autorisation. A.________ a produit au mois d'avril 1997 un nouvel extrait du casier judiciaire central, un acte de moeurs de la Municipalité de Lausanne ainsi qu'une attestation de l'Office des poursuites de Lausanne.
C. Le 15 janvier 1998, l'Office cantonal de l'emploi du canton de Genève s'est adressé au Service vaudois de l'emploi pour lui signaler que l'agence C.________, dirigée par A.________, ne respectait pas les taux de commission fixés par la réglementation applicable au placement privé. L'office genevois précisait aussi que l'agence exigeait de l'artiste le versement d'une garantie de 1'000 fr. en contrepartie de la conclusion d'un contrat de travail, alors que cette pratique n'était pas admise par l'Office fédéral du développement économique et de l'emploi. En date du 19 janvier 1998, le Service vaudois de l'emploi s'est adressé au chef de la Police de sûreté genevoise pour lui demander les résultats d'une enquête qui avait été ouverte à l'encontre de A.________. Le Département de justice, police et des transports du canton de Genève a transmis à l'autorité vaudoise un rapport de police daté du 2 mars 1998. Le rapport résume différentes déclarations enregistrées pendant les mois d'octobre et de novembre 1997 ainsi qu'en février 1998 en relation avec l'activité de placement exercée par A.________.
a) ********, entendu le 13 octobre 1997, a travaillé avec l'agence C.________ depuis 1995; il aurait joué le rôle d'intermédiaire pour l'engagement d'artistes venant du Brésil notamment. Il avait remarqué que les contrats comportaient l'exigence d'un dépôt de garantie de 1000 fr. A.________ pouvait placer sans difficulté des artistes dans les grands cabarets genevois comme le E.________, le F.________ et le G.________, alors que les autres agences n'arrivaient pas à placer les mêmes artistes. Il avait entendu dire que pour placer des artistes dans ces grands cabarets, A.________ demandait un paiement de 1000 fr. Les artistes acceptaient car elles savaient qu'une place dans ces cabarets pouvait leur rapporter gros. Il a aussi entendu dire que lorsqu'une fille ne trouvait pas de place dans un cabaret, A.________ lui proposait de contacter un salon de massages; en outre, certaines artistes lui aurait dit avoir été menacées, en ce sens qu'il prétendait pouvoir faire le nécessaire pour les expulser de Suisse si elles n'acceptaient pas ses conditions.
b) ******** entendue le 13 octobre 1997, a travaillé pour l'agence C.________ depuis le mois d'août 1997; comme elle était seule à Z.________ et que A.________ lui plaisait, elle a eu des relations intimes avec lui pendant deux semaines. Elle avait travaillé en août et septembre au F.________ et elle devait travailler ensuite au G.________; des difficultés sont survenues après son premier jour de travail au G.________ et elle n'a pu retourner travailler dans ce cabaret; A.________ lui aurait alors proposé de prendre contact avec un salon de massage, mais elle avait refusé la proposition. Elle avait retrouvé entre temps du travail au ******** par l'intermédiaire de l'agence N.________.
c) ********, entendue le 16 octobre 1997, a travaillé pour l'agence C.________ dès le mois de novembre 1996, tout d'abord au L.________, puis au E.________ en décembre. En janvier 1997, elle a été placée au F.________ où elle a fait la connaissance d'un Saoudien qui est devenu son ami et qui avait dû payer une somme d'argent importante pour la libérer de ses engagements avec l'agence C.________. Elle était ensuite retournée au Maroc et s'est séparée de l'ami Saoudien. A la demande de A.________, elle était revenue en 1997 pour un contrat de quatre mois au E.________; mais après avoir travaillé deux mois, elle a demandé à pouvoir changer de cabaret et elle avait dû payer une somme de 700 fr. pour l'annulation du contrat. Elle n'avait pu travailler ensuite qu'un seul mois au G.________ et elle avait retrouvé du travail au ******** où elle a été engagée comme danseuse orientale.
d) ********, entendue le 20 octobre 1997, travaille en Suisse depuis 1995 par l'intermédiaire de l'agence M.________. Après avoir travaillé au L.________ en juillet et août 1997, elle avait eu un contrat pour le G.________ en septembre 1997. A la fin du mois d'août, son agence l'avait informée que le contrat avait été annulé car le patron du G.________ souhaitait garder deux artistes qui se trouvaient déjà dans son cabaret. L'un des collaborateurs du G.________ lui aurait cependant indiqué que le contrat n'était pas encore annulé. A.________ serait ensuite allé la trouver un soir au L.________ et il l'aurait dissuadée de se présenter au G.________ le 1er septembre 1997. Elle a encore précisé que A.________ aurait proposé à deux de ses connaissances travaillant au F.________ un engagement dans un établissement en Espagne contre le versement d'une somme de 1000 fr., mais elles auraient refusé cette proposition.
e) ********, entendue le 23 octobre 1997, a indiqué avoir rencontré A.________ dans des cabarets à Luxembourg. Il lui avait proposé de venir travailler en Suisse, deux mois au L.________ et un mois au E.________. Elle était tombée enceinte de A.________ par accident et elle avait dû subir une interruption de grossesse en août 1997 à Z.________. Elle n'a jamais dû verser de l'argent pour ses contrats et A.________ ne lui en avait pas réclamé. Elle a effectué les trois mois de travail comme convenu. Il lui aurait ensuite promis d'autres contrats pour les mois suivants, mais sans résultat. Elle avait continué de travailler par l'intermédiaire de l'agence N.________. Elle précise encore que sa soeur, ********, qui travaillait avec elle au Luxembourg, avait aussi conclu trois contrats avec l'agence C.________, soit au G.________, au O.________ à Zürich et au E.________. Toutefois, après le premier contrat, elle ne souhaitait pas se rendre à Zürich et elle a rompu le contrat. Elle a donc changé d'agence pour travailler avec l'agence N.________ et elle est retournée ensuite en Russie pour s'occuper de sa fille. Avant de repartir, elle avait demandé à A.________ s'il pouvait lui préparer trois contrats pour les mois d'octobre novembre et décembre; il aurait indiqué qu'il allait faire le nécessaire, mais qu'elle devait payer 1000 fr. C'est l'un de ses amis, H.________, qui lui avait remis cette somme pour la verser à l'agence. A.________ n'avait pas exigé le paiement d'une somme d'argent pour les trois premiers contrats, mais il avait demandé un dédommagement pour la résiliation du contrat avec le O.________ à Zürich. En outre, plusieurs artistes lui auraient dit qu'elles devaient payer un montant de 1000 fr. pour obtenir un contrat au E.________ ou au G.________.
f) H.________, entendu le 27 octobre 1997, a indiqué avoir remis la somme de 1000 fr. à l'agence C.________ par l'intermédiaire de la soeur d' ********; on lui avait indiqué que cette somme était destinée à permettre à ******** de revenir travailler en Suisse.
g) ********, entendue le 1er novembre 1997, est venue travailler en Suisse par l'intermédiaire de l'agence C.________ en mars 1997 et elle avait signé trois contrats, soit au ******** à Berne, au F.________ et au E.________ à Z.________; elle n'a jamais dû payer de l'argent pour la conclusion de ces contrats. A.________ lui avait préparé ensuite un contrat pour "Le J.________" à Lausanne, mais elle ne se plaisait pas dans ce cabaret; elle a donc rompu le contrat et comme C.________ ne lui retrouvait pas de travail, elle a changé d'agence pour collaborer avec l'agence P.________. L'une de ses amies lui avait proposé de venir travailler en Espagne à la fin de ses huit mois, car A.________ pouvait lui trouver une place dans un cabaret; en cas d'accord, il fallait payer une somme de 1000 fr. pour le contrat. Elle a refusé la proposition. Mais son amie, qui avait accepté, était retournée en Suisse après deux semaines. Elle confirme encore que A.________ ne lui a jamais demandé de l'argent pour la conclusion d'un contrat.
h) ******** a été entendue le 10 novembre 1997. Après avoir travaillé par l'intermédiaire des agences N.________ et ********, elle avait pris contact avec l'agence C.________ depuis la Roumanie et elle avait obtenu un contrat au L.________ en août et septembre puis au ******** en octobre et novembre 1997. Elle ne s'était cependant pas rendu compte que son contrat prévoyait en plus de la commission usuelle de 8%; une commission supplémentaire de 4%. Lorsqu'on lui a indiqué que la commission supplémentaire de 4% n'était pas légale, elle avait quitté l'agence.
i) I.________, entendu le 20 février 1998, a indiqué avoir travaillé avec A.________ entre 1995 et 1996. Ils s'occupaient notamment de l'établissement des contrats et il a précisé qu'ils signaient parfois directement des contrats soit au nom de l'artiste, soit au nom du patron du cabaret. Certaines artistes auraient signé plusieurs contrats sans que la période de travail soit mentionnée. D'autres étaient prêtent à lui verser 1000 fr. pour obtenir des contrats dans les cabarets "haut standing". Il avait entendu dire que A.________ plaçait des artistes dans des cabarets en Espagne, à Alicante et Orense. Il lui aurait en outre proposé de trouver des artistes pour un établissement à Lugano "********", mais il avait refusé. Il a précisé aussi que A.________ avait des contacts avec des salons de massages.
j) Le dossier de la police genevoise comporte aussi une déclaration écrite de ********, établie le 17 novembre 1996, par laquelle cette dernière indique avoir fait part à A.________ de son désir de changer d'agence en raison du fait qu'il lui réclamait 1000 fr. pour obtenir des contrats dans des établissements réputés. Il lui avait alors répondu qu'elle devait payer de toute manière la commission prévue et qu'elle n'obtiendrait plus de visas pour la Suisse. Elle avait pris peur de cette menace.
k) La police genevoise a également transmis à l'autorité vaudoise une lettre adressée le 11 octobre 1996 par l'Office de la main d'oeuvre étrangère du canton de Neuchâtel à l'agence C.________ relevant que les signatures des artistes figurant sur les contrats ne correspondaient pas à celles apposées sur les bulletins de salaire.
Le dossier comporte aussi une correspondance du cabaret "********" du 28 octobre 1996 ainsi qu'un rapport de la police lausannoise du 13 novembre 1996 concernant l'authenticité de la signature de ******** sur un contrat qu'elle avait conclu par l'intermédiaire de l'agence C.________ avec le cabaret "Le J.________" le 1er novembre 1996. On trouve également une correspondance du conseil de l'agence N.________ adressée le 18 septembre 1996 à l'agence C.________ par laquelle il est reproché à cette dernière d'avoir incité ******** à rompre ses contrats avec l'agence N.________.
L'Office cantonal genevois de l'emploi s'est adressé les 5 mars et 30 avril 1998 au Service vaudoise de l'emploi pour s'enquérir de la suite qui avait été donnée à sa dénonciation du 15 janvier 1998 et pour demander à pouvoir être informé des mesures qui seraient prises en rapport avec ce dossier.
D. Dans l'intervalle, le Service vaudois de l'emploi avait transmis les rapports de la Police de sûreté genevoise à l'Office fédéral du développement économique et de l'emploi qui recommandait à l'autorité cantonale, par lettre du 26 mars 1998, de retirer l'autorisation de A.________ après l'avoir convoqué, afin de respecter son droit d'être entendu. Le 31 mars 1998, le Service vaudois de l'emploi s'est adressé à A.________ pour lui signaler que son agence avait à plusieurs reprises enfreint les dispositions légales et pour lui demander de prendre contact afin de fixer un rendez-vous. L'envoi adressé sous pli recommandé n'a pas été retiré au bureau de poste. En date du 11 juin 1998, le Service de l'emploi a rendu la décision suivante :
"Monsieur,
Après vous avoir entendu en nos locaux et, suite à la faillite ouverte contre vous le 17 février 1998 et clôturée le 28 mai 1998 pour défaut d'actifs (art. 230 LP), nous sommes au regret de vous informer que :
1. L'autorisation de pratiquer le placement privé du 25 février 1994 vous est retirée en vertu de l'art. 5 de la loi sur le Service de l'emploi (LS) du 6 octobre 1989 et de l'art. 9 de son ordonnance".
La décision a été notifiée à la fois sous pli simple et sous pli recommandé le 15 juin 1998 et l'envoi a été retourné à l'autorité cantonale avec la mention "parti sans laisser d'adresse". Le 24 juin 1998, le conseil de A.________ s'adressait au Service de l'emploi pour signaler que :
"Monsieur A.________ m'a remis ce jour votre décision du 11 juin 1998 dont il me dit qu'elle lui a été notifiée hier, en vos bureaux : pour le bon ordre de mon dossier, je vous serais obligé de me le confirmer, eu égard en particulier au délai de recours."
En date du 1er juillet 1998, l'agent d'affaires Jacques Lauber s'adressait également au Service de l'emploi pour confirmer que A.________ l'avait mandaté en vue de régulariser sa situation dans le cadre de la faillite ouverte à son encontre le 17 février 1998 et clôturée par défaut d'actifs le 28 mai 1998. L'agent d'affaires précisait que A.________ avait entre-temps régularisé sa situation auprès de l'Office des poursuites de Lausanne. La faillite apparaissait ainsi comme un incident administratif qui avait été résolu à ce jour.
E. L'Office fédéral du développement économique et de l'emploi a retiré le 1er juillet 1998 l'autorisation de pratiquer le placement à l'étranger au vu de la décision de retrait de l'autorisation cantonale. A.________ s'est ensuite adressé au Tribunal administratif le 10 juillet 1998 pour demander d'emblée l'octroi de l'effet suspensif au recours qu'il allait déposer contre la décision du 11 juin 1998. L'effet suspensif a été provisoirement accordé le 17 juillet 1998.
A.________ a recouru le 23 juillet 1998 contre la décision du Service de l'emploi du 11 juin 1998 en concluant à son annulation. Il a également recouru le 11 août 1998 auprès de la Commission de recours DFE contre le retrait de l'autorisation fédérale de pratiquer le placement de l'étranger. Par décision incidente du 2 septembre 1998, la Commission de recours DFE a rejeté une requête de restitution de l'effet suspensif. En date du 9 octobre 1998, le juge instructeur du Tribunal administratif a également retiré l'effet suspensif accordé provisoirement au recours; cette décision a fait l'objet d'un recours incident auprès de la section des recours, qui a été admis le 16 novembre 1998. Par une nouvelle décision du 11 décembre 1998, le magistrat instructeur a confirmé le retrait de l'effet suspensif accordé provisoirement au recours. Le recours incident formé par A.________ contre cette décision a été rejeté le 26 janvier 1999 par la section des recours. Par ailleurs, le recours de droit administratif formé au Tribunal fédéral contre la décision incidente de la Commission de recours DFE refusant la restitution de l'effet suspensif a été rejeté par arrêt du 11 novembre 1998.
Le Service de l'emploi s'est déterminé sur le recours le 6 octobre 1998. L'autorité cantonale précise que la décision du 11 juin 1998 n'a pu être notifiée que le 23 juin suivant dès lors que A.________ avait quitté son domicile sans annoncer de changement d'adresse. L'autorisation avait été retirée dès lors que le placeur ne remplissait plus les conditions légales requises pour son octroi. En particulier, le maintien de l'autorisation était soumis à la condition que les personnes responsables de la gestion jouissent d'une bonne réputation. L'autorité cantonale se prévalait en outre de l'intérêt public à la protection des travailleur, qui aurait été gravement lésé; elle s'est référée sur cet aspect aux pièces du dossier sans préciser expressément les faits qu'elle reprochait à A.________.
F. Le tribunal a procédé à l'audition de témoins lors de son audience du 29 mars 1999 en présence des parties.
a) ********, né en 1932, exerce la profession d'imprésario. Il a connu A.________ par l'intermédiaire du directeur du G.________ à Z.________. Il s'occupait essentiellement du placement d'orchestres; mais la mode avait changé et les orchestres ont moins bien marché depuis 1980 environ. Il a commencé à travailler avec les danseuses de cabaret en collaboration avec A.________. Il conclut environ 120 à 130 contrats par année. Il relève que A.________ travaille essentiellement avec des cabarets de premier niveau et trouve des artistes de qualité. Il fait un travail sérieux et correct; il n'a jamais constaté de faits malhonnêtes ou illégaux.
b) H.________, né en 1965, travaille en qualité d'employé de commerce à Z.________. En rapport avec une déclaration qu'il a faite auprès de la Police de sûreté genevoise au sujet du versement d'une somme de 1'000 fr. destinée à l'agence C.________, il a indiqué qu'il avait appris par la suite que cette somme n'était pas exigée pour la conclusion d'un contrat, mais correspondait à un remboursement à A.________.
c) ********, née en 1970 au Brésil, domiciliée à ********, confirme les déclarations qu'elle avait faites à la police genevoise. Elle précise qu'à l'époque, elle parlait moins bien le français et elle ne disposait pas d'interprète. Elle confirme n'avoir jamais entendu de plaintes contre A.________.
A.________ donne ensuite des explications sur les déclarations faites à la police genevoise par I.________ et par D.________ en contestant la version des faits présentée par ces deux personnes lors de leur audition. Il avait utilisé la possibilité de demander un dépôt de 1'000 fr. aux artistes qu'il engageait pendant une période de deux mois environ. Cette somme était destinée à garantir les obligations financières des artistes en cas de résiliation du contrat par l'artiste. Le montant avec les intérêts étaient ensuite restitués à la fin du contrat. Il avait informé les autres agences de ce mode de procéder, lesquelles percevaient une taxation complémentaire de 300 à 400 fr. qui n'était pas restituée aux artistes. La représentante de l'autorité intimée précise que la loi permet effectivement de prélever une taxe non remboursable au titre des frais administratifs alors que le dépôt d'une garantie n'était pas admis afin d'éviter une fidélisation du travailleur auprès de l'agence. Le recourant précise que pour trouver des artistes, il prospecte à l'étranger, par annonce ou par une agence étrangère. Les succès qu'il avait connu dans son travail d'agent avaient suscité des réactions de ses concurrents qui recherchaient à l'exclure de la profession. Il s'agissait de l'agence M.________ à X.________, de l'agence N.________ et de l'agence P.________. Tous les témoins entendus par la Police genevoise travaillaient à l'époque avec ces agences. La représentante de l'autorité intimée précise que ces trois agences sont effectivement très actives sur le marché et que la plupart des artistes sont placées par ces agences dans le canton de Vaud.
A.________ explique qu'il est en contact avec de nombreux propriétaires de cabarets en Suisse. Il sait quel type de clientèle convient à chaque établissement. Son activité consistait précisément à trouver l'artiste qui convenait à tel ou tel établissement. Lorsque l'artiste arrivait de l'étranger, il proposait un contrat de trois et quatre mois. Si l'artiste était proposée par une agence étrangère, il prélevait une commission de 4% supplémentaire à celle de 8%. Il précise que c'est les trois agences précitées, gênées dans leurs propres activités, qui avaient contacté la police genevoise et cherché les témoins afin d'obtenir le retrait de sa patente.
La représentante de l'autorité intimée précise que c'est un ensemble d'éléments qui a justifié la décision de retrait; le rapport de police genevois était l'un de ces éléments. Elle signale encore que A.________ continue de travailler mais sous le nom de M. K.________ qui assume la responsabilité des placements et auquel une autorisation de pratiquer le placement privé avait été délivrée.
La représentante de l'autorité intimée précise encore qu'elle avait cherché en vain à contacter A.________ et que la décision de retrait de l'autorisation lui avait été notifiée quand il s'était présenté.
G. Le tribunal a tenu une nouvelle audience le 28 mai 1999 au cours de laquelle il a entendu les témoins suivants :
a) ********, né en 1964, est responsable d'un cabaret dans la région de Y.________. Il précise avoir rencontré des problèmes sur le marché des artistes de cabaret par le fait que celles-ci ne correspondaient pas toujours aux besoins et n'étaient pas dignes de confiance. A.________ avait en revanche toujours été correct et prenait en charge les artistes lorsqu'elles rencontraient des problèmes. Il n'a jamais entendu de critiques négatives concernant l'activité de A.________ de la part des artistes qu'il engageait. A sa connaissance, A.________ n'avait jamais signé de contrats à la place d'une artiste.
b) ********, né en 1938, est gérant du G.________ Club à Z.________. Il travaille depuis environ cinq ans avec A.________. Il précise que la procédure à laquelle A.________ doit faire face est montée de toutes pièces par les gens du métier, jaloux de la qualité de son travail. A.________ est un agent capable qui remplit toutes les conditions pour assurer un travail de qualité. Aucune des artistes engagées ne s'est jamais plainte de lui alors qu'il avait eu des mauvaises expériences avec les autres agents concurrents. Il tient l'établissement le plus important de Suisse et le fait d'avoir pris l'agence de A.________ pour travailler avec lui avait suscité la jalousie des concurrents. Il avait personnellement fait une enquête en interrogeant directement plus de quinze artistes à son sujet; mais aucune n'avait émis des critiques négatives. Au sujet des déclarations faites par I.________ à la police, il précise que ce dernier, qui aurait un passé chargé, n'était pas digne de confiance et il n'avait jamais travaillé avec lui. Il avait vu des artistes d'autres agences venir travailler chez A.________ et l'inverse s'était également produit lorsque ses concurrents avaient monté la cabale organisée contre lui.
c) ********, née le 10 avril 1975, est domiciliée à Z.________. Elle est sous contrat avec A.________ depuis deux ans et travaille au G.________. Elle est satisfaite de sa collaboration avec A.________ qui ne lui a jamais demandé une garantie de 1'000 fr. A sa connaissance aucune fille ne s'est plainte de A.________. Elle l'apprécie et estime qu'il est très professionnel. Il s'occupe d'elle lorsqu'elle a des problèmes et il est toujours correct. Elle n'a jamais voulu travailler avec d'autres agences qui ont tenté de la débaucher.
d) ********, née en 1976, est domiciliée à Z.________. Elle a changé environ cinq fois d'imprésario avant de travailler avec A.________. Elle travaille depuis environ une année au G.________ par son intermédiaire; elle est très contente de celui-ci et ne souhaite pas changer d'imprésario. Les autres imprésarios qu'elle a connu ne s'occupaient pas des problèmes qu'elle pouvait rencontrer contrairement à A.________. Elle partage un appartement avec ********. Elle n'a jamais entendu de critiques sur A.________. D'autres agences ont tenté de la débaucher mais elle ne souhaitait pas changer d'imprésario car elle considère que A.________ est une personne sûre, sur qui elle peut compter. Elle connaît beaucoup d'artistes qui travaillent également avec A.________ et qui sont très contentes de lui.
e) ********, née en 1975, est domiciliée à Z.________. Elle est originaire d'Ukraine et travaille en Suisse depuis 1998. Elle bénéficie d'un contrat pour travailler au G.________; elle est contente de travailler avec A.________. Elle précise que toutes les artistes parlent entre elles et qu'elle n'a jamais entendu de critique à son sujet. Elle ne voit aucune raison de changer d'agence car elle très satisfaite de sa collaboration.
f) ********, né en 1959, domicilié à Z.________, est restaurateur-cabaretier. Il connaît A.________ depuis environ quatre ans. Il a engagé entre deux et six artistes par mois par l'intermédiaire de A.________ sur un contingent de quatorze artistes. Il a été satisfait de ses services et a gardé de bons contacts avec lui.
g) ********, né en 1939, domicilié à X.________ est administrateur de cabarets. Il détient "Le J.________" à X.________ par l'intermédiaire de la ******** SA. Il a toujours été très satisfait de sa collaboration avec A.________. Les artistes proposés par son intermédiaire étaient toujours de haute qualité; c'est-à-dire professionnelles en ce qui concerne le spectacle ainsi que l'accueil dans le cabaret. Il n'a jamais entendu une fille se plaindre de A.________ et avoir été menacée par lui. Il estime que A.________ est l'un des meilleurs dans le métier. Il précise encore que beaucoup d'agences critiquent A.________ mais vraisemblablement en raison de ses qualités. Personnellement il n'a jamais eu à se plaindre de son activité et il a au contraire toujours apprécié son travail.
h) B. A.________, né en 1943, domicilié à X.________, est restaurateur. Il est le père de A.________. Son fils a très souvent voyagé. Il loge dans une chambre de son appartement. Il recevait du courrier pour lui mais ne s'en occupait pas. Les absences de son fils duraient environ une à deux semaines et il n'avait rien demandé quant à la gestion de son courrier durant ses absences.
i) ********, né en 1968, domicilié à X.________e, est consultant indépendant en informatique. Il connaît A.________ depuis trois ans et demi environ pour régler ses problèmes informatiques. Il précise que A.________ dispose d'un bon équipement en informatique. Il a vu à plusieurs reprises I.________ dans le bureau de A.________. Ce dernier ne l'a cependant pas présenté comme un collaborateur. Il a pu constater que A.________ savait s'adapter aux modifications de la législation; il s'occupait du logiciel, des saisies de données et des calculs en relation avec les contrats.
j) ********, né en 1940, domicilié à Z.________ est tenancier de cabaret. Il collabore avec A.________ depuis environ six à sept ans déjà lorsque celui-ci était directeur auprès de l'agence ********. Il a continué de travailler avec lui lorsqu'il a ouvert sa propre agence C.________. Il n'a jamais eu de problème avec lui et n'a pas entendu non plus des artistes se plaindre à son sujet. Une centaine d'artistes a été engagée par son intermédiaire mais aucune d'entre elles n'a émis de critiques négatives le concernant.
k) Q.________, née en 1949, domiciliée à X.________, travaille actuellement au ********. Elle a travaillé avec A.________ pendant plusieurs années. Actuellement, elle travaille directement avec les patrons de cabarets. A son avis, A.________ est l'un des imprésarios les plus corrects de Suisse. Elle a toujours été très contente de sa collaboration avec lui, qui a toujours été correct à son égard. Elle a également travaillé avec trois autres imprésarios. Sur le contrat du 1er septembre 1996 qui lui est présenté, elle confirme qu'il s'agit de sa signature et qu'elle ne fait pas chaque fois la même signature. Il s'agit d'un défaut. Elle montre sa carte d'identité ainsi que son abonnement de bus qui ont deux signatures différentes. Elle n'a jamais fait signer de contrat par un imprésario à sa place. A.________ n'a jamais signé de contrat pour elle ni pour les artistes qu'elle lui a présentées. En examinant encore dans le détail le contrat du 1er septembre 1996, elle confirme qu'il s'agit bien de sa signature. Elle n'a jamais entendu d'artistes critiquer A.________ ni dire que celui-ci les aurait menacées ou volées. Au contraire, elle a toujours entendu que les artistes étaient contentes de lui.
l) A.________ précise que sa faillite est intervenue lorsqu'il a été attaqué par ses concurrents. Il s'est trouvé dans une situation où ses débiteurs le payaient avec retard. Il devait voyager avec le capital à disposition pour continuer à trouver des artistes. Il avait préféré continuer à travailler grâce à son capital au lieu de payer immédiatement ses créanciers. Cela ne s'était jamais produit à un autre moment.
La représentante de l'autorité intimée précise que lorsqu'elle avait appris la faillite du recourant, elle l'avait convoqué à deux reprises mais les convocations n'avaient pas été réclamées. Elle avait finalement pu le rencontrer le 8 mai 1998 avec son agent d'affaires. La faillite avait alors été prononcée et il y avait trois poursuites en cours à son encontre. A son avis, le suivi de ses affaires laissait aussi à désirer. C'est le rapport de la Police genevoise qui l'avait amené à prendre la décision de retrait. Elle n'avait cependant pas montré le rapport de police au recourant avant de prendre la décision car elle n'avait pas eu l'autorisation de le faire. Elle précise encore qu'elle reçoit fréquemment des plaintes téléphoniques des agences qui se critiquent entre elles, mais elle n'en tenait pas compte en raison du contexte très concurrentiel. En ce qui concerne l'agence de A.________, elle avait reçus des téléphones quotidiens pendant plusieurs mois; mais depuis le retrait de l'autorisation, elle n'avait plus reçu de plaintes au sujet de A.________.
H. A l'issue de l'audience, le conseil du recourant a demandé la restitution de l'effet suspensif; Dans le cadre de l'instruction ouverte sur cette requête, le tribunal a demandé à la Commission d'impôt et recette de Lausanne-Ville si le recourant était à jour avec le paiement de ses impôts; la commission a répondu le 12 novembre 1999 que l'encaissement des arriérés d'impôts s'effectuait par voie d'exécution forcée.
I. Par ailleurs, l'autorité intimée a demandé que les inspecteurs de police qui ont établi le rapport du 2 mars 1998 soient entendus par le tribunal. Le Département genevois de justice et police et des transports a tout d'abord refusé de délier les inspecteurs de police de leur secret de fonction par lettre du 4 mai 1999. Le tribunal s'est ensuite adressé au Conseil d'Etat du canton de Genève pour demander l'autorisation d'entendre les deux fonctionnaires de police. Le Département genevois de justice et police et des transports a ensuite répondu le 4 août 1999 qu'il ne lui paraissait pas évident de libérer les collaborateurs de leur secret de fonction et il a demandé que le tribunal soumette la liste des questions qui devaient leur être posées. Le tribunal a transmis le 27 septembre 1999 à l'autorité genevoise une liste des thèmes sur lesquels le service vaudois de l'emploi souhaitait interroger les deux inspecteurs de police. Le Département de justice, de police et des transports a apporté les réponses suivantes le 10 décembre 1999 :
Les services de police genevois n'avaient pas connaissance des contrats conclus par A.________ ou par tout autre imprésario. Ils ne pouvaient apporter non plus des précisions quant à l'activité de l'agence C.________ dans le canton de Genève avant le retrait de l'autorisation; l'agence exerçait depuis quelques années déjà et plaçait un nombre assez conséquent d'artistes à Z.________. Le 19 novembre 1997, la Police genevoise avait établi un premier rapport destiné au Parquet du Procureur général de Genève, mais l'affaire avait été classée en janvier 1998. Le rapport avait cependant été complété à l'attention du Service de l'emploi. L'autorité genevois précise encore qu'il n'est pas possible de déterminer le volume d'activité des agences artistiques durant la période en cause dans la région genevoise. Enfin, la Police genevoise avait eu connaissance des faits qu'elle a dénoncés soit par l'intermédiaire d'autres agences, soit directement par la révélation des artistes en cause.
J. Le tribunal a tenu une troisième audience le 9 novembre 2000 au cours de laquelle il a entendu en qualité de témoins les différents fonctionnaires des autorités genevoises et neuchâteloises concernées.
a) Eric Matthey, fonctionnaire à l'Office cantonal genevois de l'emploi explique qu'il travaillait dans ce service depuis 25 ans. Ses interlocuteurs principaux dans le cadre de son activité en rapport avec les danseuses de cabaret étaient les gérants des cabarets, lesquels faisaient eux-mêmes appel aux agences. Ainsi, la correspondance envoyée aux cabarets était automatiquement transmise aux agents. Il y avait douze cabarets à Z.________ et une moyenne de 100 personnes par mois se répartissaient entre les différentes agences travaillant sur Z.________. L'agence C.________ de A.________ faisait partie des agences régulières sur Z.________. Il n'avait pas rencontré de difficultés particulières avec A.________. Chaque agence devait se mettre en conformité avec la réglementation cantonale concernant le contingent. Il n'y avait pas eu de problèmes spécifiques non plus avec l'agence C.________ au sujet du montant des salaires. Tout avait été réglé normalement. Il n'avait pas reçu non plus de plainte de la part des danseuses; mais celles-ci adressaient leurs réclamations plutôt au Service des moeurs ou auprès des agences. Il n'avait pas reçu de plaintes spécifiques par rapport à l'agence C.________ quant au respect des conditions de travail imposées à Z.________. De nombreux bruits couraient sur toutes les agences provenant du milieu et de la situation de concurrence entre elles. En revanche, il n'avait jamais entendu A.________ critiquer ou se plaindre d'autres agences. Il avait constaté que l'agence C.________ prélevait des commissions pour les danseuses qui étaient présentées par l'intermédiaire d'agences étrangères. Il s'était alors adressé à son service juridique qui lui avait dit que le prélèvement des 4% supplémentaires n'était pas acceptable. Il avait alors parlé de ce problème à A.________ qui avait progressivement adapté ses contrats. Il avait appris que d'autres agents prélevaient encore la commission supplémentaire de 4% mais cela n'apparaissait pas sur les contrats si bien qu'il n'intervenait pas. C'est son service juridique qui lui avait précisé que les 4% supplémentaires n'étaient pas admissibles et qui avait dénoncé cette irrégularité auprès des autorités vaudoises. Il précise encore que A.________ travaille actuellement pour M. K.________ dans le canton de Z.________. Il traite les demandes qui lui parviennent par son intermédiaire et n'a jamais eu de problème avec lui.
b) Arlette Bonvallat a travaillé à l'Office cantonal de l'emploi du canton de Genève. Elle a traité les dossiers présentés par A.________. Le volume de ces dossiers était semblable à celui des autres agences. Elle se souvient qu'il y avait eu des problèmes avec les 4% de commissions supplémentaires pour les agences étrangères. ElIe précise qu'il y avait de nombreuses plaintes de la part de toutes les agences concernant leurs activités respectives. A.________ était le seul qui ne critiquait pas les autres agences ni les autres cabarets contrairement aux autres personnes du milieu. A.________ était venu une fois dans son bureau avec des artistes qui avaient signé le contrat devant elle.
c) Thierry Laederach, fonctionnaire à l'Office des étrangers du canton de Neuchâtel, précise que son service est rattaché au Département de police et que c'est le service de la main-d'oeuvre étrangère qui décidait de l'octroi des permis de travail et qui était en contact avec l'agence C.________ de A.________. Dans le cadre de son activité, il n'avait pas refusé de permis en raison de faits imputables à A.________. Il travaillait en collaboration avec Mme Pezzani du Service de la main-d'oeuvre étrangère qui lui avait parlé de certains problèmes rencontrés avec les danseuses. Il précise qu'il y a longtemps que A.________ ne plaçait plus de danseuses sur le canton de Neuchâtel. Il y avait bien des demandes de M. K.________, mais elles étaient peu nombreuses. Il se souvient vaguement de problèmes concernant la signature de contrats concernant l'agence de A.________. Certaines artistes étaient venues se plaindre mais ces personnes étaient renvoyées soit auprès de la juridiction des Prud'hommes, soit auprès de la Police cantonale. Il avait une bonne collaboration avec Mme Pezzani et il parlait des affaires avec elle. Selon lui, l'agence C.________ n'avait plus placé à Neuchâtel en raison des problèmes rencontrés avec le Service de la main-d'oeuvre étrangère.
d) A.________ explique qu'il avait cessé de pratiquer le prélèvement supplémentaire de 4% alors que d'autres agences le pratiquaient encore sans l'indiquer sur les contrats. Le représentant du Service de l'emploi invoque aussi la lettre des autorités genevoises du 15 janvier 1998 qui dénonçait la pratique du prélèvement de la garantie de 1'000 fr. Le représentant du Service de l'emploi maintient ses réquisitions d'audition de témoins et, sur les faits reprochés à A.________, il se réfère essentiellement à la lettre de l'Office neuchâtelois de la main d'oeuvre étrangère du 11 octobre 1996.
e) Le tribunal a encore reçu la veille de l'audience du 9 novembre 2000 un fax de Mme Pezzani du canton de Neuchâtel. Il ressort de ce document que cette dernière traitait à l'époque les demandes d'autorisation de travail émanant de l'agence C.________. Elle contrôlait notamment les décomptes de salaire et elle avait constaté à plusieurs reprises que les signatures des artistes ne correspondaient pas à celles figurant dans les contrats de travail qui étaient présentés. Plusieurs artistes se seraient plaintes auprès de son service quant aux pratiques de l'agence qui les aurait soumises à de fortes pressions et menaces tels que le dévoilement de leur situation en Suisse auprès de leur famille à l'étranger. Les plaintes portaient également sur le prélèvement d'une somme d'argent qui était requise en vue d'obtenir les contrats d'engagement dans les cabarets suisses. Les artistes provenant de l'agence arrivaient en Suisse avec un seul contrat, puis elles disparaissaient "dans la nature", les directives fédérales n'exigeant pas à l'époque la signature de trois contrats d'engagement obligatoires pour obtenir un visa d'entrée. Mme Pezzani précise encore dans son fax qu'aucune preuve écrite de ses dires ne pouvait être fournie dans la mesure où l'ancien chef de l'Office cantonal de la main-d'oeuvre étrangère qui avait été licencié avait jeté toutes les correspondances ou preuves pouvant s'y référer.
Considérant en droit:
1. a) La loi fédérale sur le Service de l'emploi et la location de services du 6 octobre 1989 (LSE; RS 8823.11) a pour objet de régir le placement privé de personnel et la location de services ainsi que de protéger les travailleurs qui recourent au placement privé ou au service public de l'emploi ou encore à la location de services (art. 1 let. a LSE). Selon l'art. 2 LSE, quiconque entend exercer en Suisse régulièrement et contre rémunération une activité de placeur, qui consiste à mettre employeurs et demandeurs d'emploi en contact afin qu'ils puissent conclure des contrats de travail, doit avoir obtenu une autorisation de l'Office cantonal du travail. L'art. 3 LSE précise que l'autorisation est accordée lorsque l'entreprise est inscrite au registre suisse de commerce (al. 1 let. a), dispose d'un local commercial approprié (al. 1 let. b) et n'exerce pas d'autres activités professionnelles pouvant nuire aux intérêts des demandeurs d'emploi ou des employeurs (al. 1 let. c). En outre, les personnes responsables de la gestion doivent être de nationalité suisse ou posséder un permis d'établissement (al. 2 let. a), assurer un service de placement satisfaisant aux règles de la profession (al. 2 let. b) et jouir d'une bonne réputation (al. 2 let. c). L'autorisation est délivrée à l'entreprise, qui peut être une personne morale ou une personne physique (Message du Conseil fédéral concernant la révision de la loi fédérale sur le service de l'emploi et la location de services du 27 novembre 1985, in FF 1985 III 524 ss, p. 572). Les directives et commentaires du Service de l'information de l'ancien Office fédéral de l'industrie, des arts et métiers et du travail (ci-après : directives) précisent que la notion de bonne réputation implique en particulier l'absence de condamnation pénale, de poursuite, de faillite et de dettes fiscales (directives, p. 19).
b) Selon l'art. 5 al. 1 LSE, l'autorisation de pratiquer le placement privé est retirée à l'entreprise : lorsque le placeur l'a obtenue en donnant des indications inexactes ou fallacieuses ou en taisant des éléments essentiels (let. a); s'il enfreint de manière répétée ou grave la loi ou les dispositions d'exécution ou, en particulier, les dispositions fédérales et cantonales relatives à l'admission des étrangers (let. b ), ou s'il ne remplit plus les conditions requises pour l'octroi de l'autorisation (let. c), l'autorisation pouvant être retirée pour une période limitée ou de manière durable. L'art. 5 al. 2 LSE précise encore que si le placeur ne remplit plus certaines des conditions requises pour l'octroi de l'autorisation, l'autorité qui l'a délivrée doit, avant d'en décider le retrait, impartir au placeur un délai pour régulariser sa situation. Selon les directives, cette disposition se réfère essentiellement au cas de retrait de l'autorisation visé par l'art. 5 al. 1 let. c, c'est-à-dire lorsque le placeur ne remplit plus les conditions requises pour l'octroi de l'autorisation à l'entreprise de placement. Mais le principe de proportionnalité implique aussi l'octroi d'un délai pour régulariser la situation du placeur dans les cas de retrait prévu à l'art. 5 al. 1 let. a et b LSE. Lorsqu'il s'agit de manquements graves exigeant une intervention immédiate de l'autorité ou de défauts auxquels il est impossible de remédier, les autorités peuvent renoncer à fixer un délai et assortir la décision de retrait d'un délai d'attente avant l'échéance duquel l'activité de placement ne pourra être reprise (art. 15 al. 1 OSE). Le retrait de l'autorisation cantonale entraîne nécessairement le retrait de l'autorisation délivrée par l'autorité fédérale pour exercer une activité de placement intéressant l'étranger (directives, p. 23).
c) La décision de l'autorité intimée du 11 juin 1998 retirant l'autorisation de pratiquer à l'agence C.________ indique pour seul motif l'ouverture de la faillite du recourant le 17 février 1998, faillite clôturée le 28 mai 1998 pour défaut d'actifs. L'autorité vise implicitement dans cette décision le motif de retrait de l'art. 5 al. 1 let. c LSE, en particulier le non respect de la condition d'octroi de l'autorisation relative à la bonne réputation (art. 3 al. 2 let. c LSE). Mais avant de prendre une telle décision, l'autorité devait appliquer l'art. 5 al. 2 LSE et impartir au recourant un délai pour régulariser sa situation et déterminer ensuite si les conditions du retrait de l'autorisation étaient toujours réunies. Il ressort de la correspondance de l'agent d'affaires Jacques Lauber adressée à l'autorité intimée le 1er juillet 1998 que le recourant avait régularisé sa situation auprès de l'Office des poursuites de Lausanne à cette date et que toutes les créances avaient été honorées de telle sorte que la faillite apparaissait comme un incident administratif résolu. L'arrêt incident rendu le 26 janvier 1999 par la section des recours du Tribunal administratif relève à cet égard que la réquisition de faillite avait été formée le 10 décembre 1997 pour des créances ne dépassant pas 500 fr. Le recourant a expliqué que les actes de poursuite lui avaient été notifiés chez ses parents alors qu'il se trouvait à l'étranger; il aurait ainsi été dans l'impossibilité de réagir; par ailleurs, le montant des créances en jeu ne permettait pas de conclure à une mauvaise situation financière du recourant. Ainsi, la faillite du recourant ne constitue pas un motif suffisant du retrait de l'autorisation de pratiquer le placement privé dès lors que l'autorité aurait dû lui impartir un délai pour assainir sa situation financière avant de prononcer le retrait de l'autorisation.
d) L'autorité intimée n'a pas indiqué avec précision dans sa réponse au recours du 6 octobre 1998 les autres faits qui justifiaient à son avis le retrait de l'autorisation en rappelant les conditions d'octroi de l'autorisation, notamment celles de la bonne réputation. L'autorité intimée a encore précisé que la législation fédérale visait à protéger les travailleurs et que cet intérêt aurait été gravement lésé, en se référant aux pièces du dossier. La procédure qui a conduit au retrait de l'autorisation présente à cet égard certaines insuffisances par rapport aux exigences de motivation des décisions administratives (ATF 119 269 Ia consid. 4 d, 117 Ia 3 consid. 3a, 114 Ia 242 consid. 2b et 112 Ia 109 consid. 2b, 101 Ia 305 consid. 4c) et au respect du droit d'être entendu (ATF 120 Ib 383 consid. 3b). Le recourant n'a pas eu la possibilité de prendre connaissance des faits qui lui sont reprochés; en particulier, il n'a pu se prononcer sur le rapporte de police genevois qui a été considéré comme déterminant selon les dernières déclarations faites en audience par la représentante de l'autorité intimée. Cependant, le tribunal est tenu d'établir d'office les faits et d'appliquer le droit sans être limité par les moyens des parties (art. 53 de la loi sur la juridiction et la procédure administratives du 18 décembre 1989, ci-après : LJPA). L'instruction contradictoire complète effectuée par l'audition des parties et des différents témoins permet de suppléer aux lacunes de la procédure de première instance, compte tenu de l'issue du recours (voir notamment ATF 124 V 180 consid. 3a et 120 V 81 consid. 2a).
2. a) Le rapport de police transmis par le Département de justice et police et des transports du canton de Genève à l'autorité intimée comporte en annexe les déclarations de personnes qui se sont présentées spontanément pour "faire certaines révélations sur l'agence artistique C.________". Il ressort pour l'essentiel de ces déclarations que le recourant demandait un dépôt de garantie de 1000 fr. ou le paiement d'une somme de 1'000 fr. pour obtenir la conclusion de contrats avec certains cabarets en Suisse ou en Espagne, qu'il réclamait un dédommagement lors de l'annulation de contrats par l'artiste, qu'il aurait menacé des artistes de ne plus obtenir de visas et qu'il avait perçu une commission de 12%; il est également fait état de relations intimes entretenues avec deux artistes, de contacts avec des salons de massages et de contrats qui auraient été signés par d'autres personnes que l'artiste. Les autorités neuchâteloises et vaudoises avaient reproché sur ce point au recourant d'avoir présenté des contrats sur lesquels les signatures ne correspondaient pas à celles apposées sur les bulletins de salaire ou les demandes d'entrée.
b) Il ressort des déclarations des témoins entendus par le tribunal que l'activité du recourant donne satisfaction à la fois aux tenanciers des cabarets et aux artistes qu'ils engagent par son intermédiaire. Le recourant serait ainsi très apprécié dans sa profession pour la qualité de ses prestations, ce qui lui donnait accès à des cabarets de prestige comme Le G.________; cette situation aurait provoqué la jalousie des agences concurrentes sur la place vaudoise et genevoise, qui avaient organisé la procédure en demandant à leurs employés de se présenter à la police pour faire les déclarations qui ont servi de base au rapport. Il ressort en outre des déclarations des parties que le recourant avait cessé de réclamer le dépôt d'une garantie de 1'000 fr. ainsi que le prélèvement d'une commission supplémentaire de 4% pour les agences intermédiaires à l'étranger dès que les autorités cantonales concernées lui en avaient fait la demande. Enfin, Q.________ a déclaré qu'elle modifiait le style de signature et qu'elle avait effectivement signé le contrat de travail qu'elle avait conclu avec le cabaret "Le J.________" à Lausanne en 1996.
c) Il appartient donc au tribunal d'effectuer une appréciation entre les différentes déclarations recueillies par la Police de sûreté genevoise d'une part, et les témoignages et déclarations des parties faits en audience d'autre part. A cet égard, il convient de relever que la plupart des personnes interrogées par la police genevoise et citées en qualité de témoin ne se sont pas présentées aux audiences pour lesquelles elles ont régulièrement été convoquées par le tribunal. De plus, les deux inspecteurs de police genevois, malgré les demandes du tribunal, n'ont pas été autorisés à venir confirmer leur rapport et ils n'ont pas pu préciser au tribunal les circonstances dans lesquelles les déclarations annexées à leur rapport ont été recueillies. Les réponses écrites données aux questions du Service vaudois de l'emploi par le Département genevois de la justice et police et des transports ne portent en outre pas sur les faits relatés dans le rapport de police. Dans ces conditions, le tribunal ne peut que difficilement accorder un poids prépondérant aux différents faits mentionnés dans le rapport de police. En particulier, les accusations de menaces n'ont pas été confirmées par les témoins, lesquels ont au contraire déclaré être satisfait des services et prestations du recourant. De même, aucun témoin n'est venu confirmer devant le tribunal que le recourant aurait entretenu des relations intimes avec les artistes, qu'il les mettaient en contact avec des salons de massages, qu'il exigeait un dédommagement lors de l'annulation de contrats par l'artiste et le paiement d'une somme de 1000 fr. pour la conclusion de contrats auprès de cabarets de prestige en Suisse ou en Espagne; les déclarations enregistrées par la police genevoise à ce sujet ne sont d'ailleurs pour la plupart que le reflet de témoignages indirects. Le tribunal ne peut donc considérer ces faits comme prouvés.
d) En revanche, il est établi et non contesté que le recourant a prélevé une commission supplémentaire de 4% pour les agences étrangères, et qu'il demandait un dépôt de 1000 fr. à la signature des contrats. Il convient donc de déterminer si ces faits réalisent le motif de retrait prévu par l'art. 5 al. 1 let. b LSE lorsque le placeur enfreint de manière répétée ou grave la loi et ses dispositions d'exécution.
Selon l'art. 9 LSE, le placeur peut exiger du demandeur d'emploi le versement d'une taxe d'inscription et d'une commission de placement (al. 1). La commission est due par le demandeur d'emploi dès que le placement a abouti à la conclusion d'un contrat (al. 2). La loi délègue au Conseil fédéral la compétence de fixer les taxes d'inscription et les commissions. L'ordonnance sur les émoluments, commissions et sûretés en vertu de la loi sur le service de l'emploi du 16 janvier 1991 (RS 823.113) fixe à son art. 2 la taxe d'inscription à 40 fr. au maximum. Elle permet à son art. 4 al. 1 let b de prélever une commission de 8% pour les danseuses de cabaret, ce qui correspond à une somme d'environ 350 fr. par mois (estimée en fonction des différents contrats figurant au dossier). L'art. 4 al. 4 de la même ordonnance prévoit la possibilité de majorer encore la commission de moitié au maximum, mais seulement lorsque l'intervention d'une agence de placement étrangère est nécessaire pour le placement hors du pays. En appliquant la commission supplémentaire de 4% lorsqu'une agence étrangère intervenait pour l'engagement d'une danseuse de cabaret en suisse le recourant n'a pas respecté une disposition d'exécution de la loi.
Par ailleurs, ni la loi ni son ordonnance d'exécution ne permettent d'exiger du demandeur d'emploi un dépôt de garantie destiné couvrir les commissions qui seraient dues pour les contrats non exécutés ou résiliés; un dépôt de 1000 fr. n'est ainsi pas conforme à l'art. 9 LSE et pourrait en outre limiter le droit du demandeur d'emploi de s'adresser à un autre placeur (art. 8 al. 2 LSE). Mais ces circonstances ne justifient pas le retrait de l'autorisation dès lors que le recourant a renoncé à prélever les 4% supplémentaires pour les agences étrangères ainsi que le dépôt de 1000 fr. dès que l'autorité genevoise le lui a demandé. En outre le recourant n'avait pas caché cette pratique puisque ces conditions figuraient dans les contrats soumis aux autorités en vue de l'octroi des autorisations nécessaires. Le cas de retrait prévu par l'art. 5 al. 1 let b LSE n'est donc pas réalisé pour ce motif.
e) En ce qui concerne la signature des contrats, tant l'autorité intimée que l'Office neuchâtelois de la main d'oeuvre étrangère ont relevé des différences entre les signatures figurant sur les contrats et celles des artistes sur d'autres documents. Le recourant a cependant indiqué que tous les contrats conclus depuis lors étaient signés directement par le demandeur d'emploi. Il faut encore relever à ce sujet que l'authenticité de la signature de Q.________ mise en cause dans la procédure, concernait un contrat conclu avec le cabaret "Le J.________" signé le 1er septembre 1996, soit avant l'envoi des lettres d'avertissement des autorités neuchâteloise et vaudoise sur cette question. Il faut donc considérer que le recourant a également sur ce point régularisé sa situation dès que les autorités cantonales le lui ont demandé; par ailleurs, l'audition des témoins devant le tribunal n'a pas permis d'établir que des contrats auraient été munis de fausses signatures.
f) En définitive, les éléments du dossier et le résultat de l'instruction ne permettent pas de retenir à l'encontre du recourant un cas de retrait de l'autorisation de placement, sous réserve de la situation de ses dettes fiscales, qui fait partie des éléments à prendre en considération pour déterminer si la condition de la bonne réputation posée à l'art. 3 al. 2 let. c LSE est remplie.
Il est vrai que l'autorité intimée invoque également l'intérêt public à la protection des travailleurs; mais le tribunal a acquis la conviction que les personnes engagées par l'intermédiaire de l'agence C.________ n'étaient pas placées dans des conditions de travail plus difficiles que celles proposées par les autres agences travaillant dans le placement d'artistes de cabarets dans le canton de Vaud. Les témoins ont au contraire indiqué que le recourant offrait de meilleures prestations et une attention qui faisait défaut aux autres agences; les employeurs ont formulé la même appréciation sur la qualité du travail du recourant. Sur la question de l'intérêt public à la protection du travailleur, le tribunal relèvera encore qu'une meilleure protection des artistes de cabaret dépend des conditions que pose l'autorité intimée à l'octroi des autorisations de travail et des contrôles qu'elle peut et doit exercer pour éviter que les artistes soient placées dans une situation de dépendance à l'égard du placeur par qui elles obtiennent à la fois le contrat de travail et le permis de séjour. Cette situation touche d'ailleurs non seulement l'activité du recourant mais aussi celle des autres agences concurrentes.
3. En l'état, et sous réserve de la situation de la dette fiscale du recourant, les conditions du retrait d'une autorisation ne sont pas remplies. Le recours doit donc être admis et la décision attaquée annulée. Il appartiendra à l'autorité intimée de prendre, éventuellement, une nouvelle décision après qu'elle aura instruit la question de la dette fiscale du recourant. Au vu de ce résultat, il y a lieu de laisser les frais de justice à la charge de l'Etat.
Le recourant, qui obtient pour l'essentiel gain de cause avec l'aide d'un homme de loi, a droit aux dépens qu'il a requis, arrêtés à 3'000 fr.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision du Service de l'emploi du 11 juin 1998 est annulée.
III. Il n'est pas perçu de frais de justice.
IV. l'Etat de Vaud, par l'intermédiaire du budget du Service de l'emploi, est débiteur du recourant d'une somme de 3'000 (trois mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 20 août 2001/gz
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 97 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).