CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET
du 16 avril 1998
sur le recours interjeté par AFFICHAGE VUILLEUMIER SA, représentée par Me Dan Bally, avocat à Lausanne,
contre
la décision de la Municipalité de Bussigny-près-Lausanne du 20 novembre 1997 refusant d'autoriser la pose de nouveaux panneaux d'affichage.
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Composition de la section: M. J.-C. de Haller, président; Mme D. A. Thalmann et M. J.-C. Maire, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. Le 9 octobre 1997, la recourante Affichage Vuilleumier SA a fait parvenir à la Municipalité de la Commune de Bussigny-près-Lausanne (ci-après la municipalité) une demande d'autorisation pour des panneaux d'affichage à installer, sur propriétés privées, à divers endroits du territoire communal de Bussigny. Le projet comportait la pose de panneaux type "soleil", de dimensions 283 cm x 130 cm, à neuf emplacements, soit deux à la rue de l'Industrie, trois à la route de Genève, un à la rue de Lausanne et trois à la route de Bruyère (en cours de procédure la recourante a déclaré avoir renoncé à deux de ces emplacements).
B. Par décision du 28 octobre 1997, la municipalité a refusé les autorisations, en invoquant des raisons de sécurité, d'une part, et la nécessité de "...ne pas ternir le site communal par de tels panneaux". A la demande de la recourante, cette décision a été confirmée, le 20 novembre 1997. La municipalité a motivé de manière plus précise son refus en indiquant qu'elle avait déjà autorisé vingt-quatre emplacements pour des panneaux d'affichage sur son territoire, qu'elle estimait que ce nombre était suffisant et qu'aller au-delà entraînerait une dégradation de l'esthétique de la commune en général.
C. C'est contre cette dernière décision qu'est dirigé le présent recours, déposé le 27 novembre 1997. La municipalité s'est déterminée en date du 9 janvier 1998, concluant au rejet du recours. Les arguments des parties seront repris ci-après pour autant que de besoin, le tribunal ayant par ailleurs procédé, le 13 mars 1998, à une vision des lieux en présence des parties et de leur conseil.
Considérant en droit:
1. Déposé dans le délai et selon les formes prescrites par la loi, par la destinataire de la décision entreprise, le recours est recevable à la forme.
La décision litigieuse découle d'une décision de principe de la Municipalité de Bussigny de ne pas autoriser, pour des motifs tenant à l'esthétique, plus de vingt-quatre emplacements publicitaires sur le territoire de la commune. Le motif tiré de la sécurité, également invoqué initialement le 28 octobre 1997, n'a pas été repris (mais, lors de la visite des lieux à laquelle le tribunal a procédé en présence des parties, les représentants de la commune ont attiré l'attention sur le fait que certains panneaux étaient de nature à créer des confusions chez les conducteurs de véhicules empruntant les routes et rues de la commune).
De son côté, la recourante soutient que les panneaux projetés sont conformes au règlement cantonal, qu'il n'existe pas à Bussigny de réglementation communale contenant des prescriptions supplémentaires, l'autorisation requise ne pouvait pas être refusée. Elle conteste que l'esthétique des quartiers dans lesquels doivent être installés les panneaux puisse être compromise par ces derniers, et relève le caractère arbitraire du chiffre maximum de vingt-quatre fixé. Elle relève que ces panneaux ne sont pas contraires aux règles posées par les articles 6 LCR et 96 OSR et invoque, d'une manière générale, les principes constitutionnels de la garantie de la propriété et de la liberté du commerce et de l'industrie.
2. La Commune de Bussigny n'ayant pas adopté de réglementation sur l'affichage, la présente cause doit être examinée au regard de la législation cantonale.
Conformément à l'art. 17 de la loi du 6 décembre 1988 sur les procédés de réclame (ci-après LPR), les affiches ne sont autorisées que sur les emplacements et les supports spécialement désignés à cet effet, de façon permanente ou temporaire, par l'autorité compétente (al. 1er). Les communes doivent autoriser un ou plusieurs emplacements si la demande leur en est faite (al. 2). A l'intérieur de la localité délimitée par les signaux officiels de début et de fin de localité, l'autorité compétente est la municipalité (art. 23 al. 1 LPR). Pour déterminer les emplacements admissibles, elle doit prendre en considération les buts poursuivis par la loi, qui sont d'assurer la protection des sites, le repos public et la sécurité de la circulation des piétons et des véhicules (art. 1er al. 1 LPR).
S'agissant de la protection des sites, l'art. 4 LPR interdit de façon générale tous les procédés de réclame qui, par leur emplacement, leurs dimensions, leur éclairage, le genre des sujets représentés, leur motif ou le bruit qu'ils provoquent, nuisent au bon aspect ou à la tranquillité d'un site, d'un point de vue, d'une localité, d'un quartier, d'une voie publique, d'un lac ou d'un cours d'eau. Cette règle est directement inspirée de l'art. 86 al. 2 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et des constructions (ci-après LATC) qui régit l'esthétique des bâtiments et leur intégration dans l'environnement. Les exigences posées par ces deux lois sont analogues. Elles confèrent à l'autorité chargée de vérifier leur respect un large pouvoir d'appréciation, s'agissant de règles dont l'application relève avant tout des circonstances locales (voir notamment ATF 115 Ia 367; RDAF 1987, p. 155; voir aussi Droit vaudois de la construction, Payot Lausanne 1987, note 3 ad art. 86 LATC). Seul peut donc être censuré par le Tribunal administratif un abus de cette liberté d'appréciation (voir art. 36 lit. a LJPA; Tribunal administratif, arrêt AC 94/084, du 6 juin 1995).
Dans sa jurisprudence, le Tribunal administratif a déjà eu l'occasion d'examiner le problème posé par le refus d'une autorité municipale d'autoriser des panneaux d'affichage en invoquant la nécessité d'en éviter la prolifération sur le territoire communal. Il a relevé à cet égard que la règle de l'art. 17 al. 2 LPR, selon lequel les communes doivent autoriser un ou plusieurs emplacements si la demande leur en est faite, n'impose qu'une obligation limitée (créer un ou quelques emplacements), et que, une fois cette obligation remplie, elle peut refuser "discrétionnairement" tout autre emplacement (GE 92/011, du 7 juin 1993, et les références citées, notamment le rappel des travaux préparatoires de la loi, BGC automne 1988, p. 461 et ss, plus spécialement 477 et 503). Le tribunal a aussi souligné à cette occasion que cette disposition ne confère pas à l'administré un droit à l'obtention d'une autorisation, en tout cas lorsqu'aucune disposition du règlement communal ne prévoit un tel droit et a conclu que l'autorité municipale a le pouvoir de refuser une autorisation lorsqu'elle estime qu'un secteur donné comporte déjà suffisamment d'emplacements d'affichage et que l'octroi de nouvelles autorisations entraînerait une dégradation de l'esthétique d'un quartier ou d'un secteur. Ainsi, une municipalité peut fort bien, dans une vision à plus longue échéance, souhaiter préserver une localité d'une prolifération excessive de panneaux publicitaires (ibidem).
3. En l'espèce, le refus opposé à la recourante, qui découle d'une volonté d'empêcher par principe une prolifération excessive de panneaux publicitaires sur le territoire communal, n'est pas contraire à la loi puisque, comme on l'a vu, cette dernière autorise expressément, et d'une manière coordonnée avec la LATC, la prise en compte de motifs d'esthétique. Ce refus ne relève pas davantage d'un abus du pouvoir d'appréciation (art. 36 lit. a LJPA) compte tenu de la très grande latitude laissée à cet égard par le législateur aux autorités communales. Certes, l'existence d'un pouvoir discrétionnaire ne signifie pas que l'autorité est libre d'agir comme bon lui semble. Elle ne peut ni renoncer à exercer ce pouvoir, ni faire abstraction des principes constitutionnels régissant le droit administratif, notamment ceux de la légalité, de la bonne foi, de l'égalité de traitement, de la proportionnalité et de l'interdiction de l'arbitraire et du déni de justice (Knapp, Précis de droit administratif, 4ème édition, N° 161 et ss). Dans l'exercice de son pouvoir d'appréciation, elle est notamment liée par les critères qui découlent du sens et du but de la réglementation applicable, de même que par les principes généraux du droit (ATF 107 I a 204; 104 I a 212 et les références). Mais aucun grief ne peut être fait à cet égard à la municipalité intimée : la restriction qu'elle impose va dans le sens des objectifs voulus par le législateur; elle est raisonnable (24 emplacements sont tout de même autorisés) et s'applique à tous.
On doit il est vrai admettre, avec la recourante, qu'en lui-même aucun des endroits où la recourante entend installer ses panneaux ne peut être caractérisé de site ou de quartier dont l'esthétique mérite particulièrement d'être protégée. Mais la Municipalité de Bussigny a raison lorsqu'elle relève que la question ne doit pas être examinée en fonction de tel ou tel endroit déterminé, mais au contraire en ayant en vue l'ensemble du territoire communal, qu'une multiplication sans limite des procédés d'affichage publicitaires pourrait enlaidir d'une manière inadmissible. En fait, en restreignant à vingt-quatre le nombre maximal des emplacements autorisés, la municipalité a fixé une limite qui a nécessairement, comme toute limite, un certain caractère arbitraire mais qui, tout en respectant l'obligation légale d'autoriser un certain nombre d'emplacements, permet effectivement d'atténuer conformément à ses intentions l'impact des installations de publicité sur le paysage.
4. Les autres griefs formulés par la recourante sont dépourvus de fondement. Affichage Vuilleumier SA, comme le fait remarquer à juste titre l'autorité intimée, ne peut pas se prévaloir de la garantie du droit de propriété, dans la mesure où elle n'est pas propriétaire des parcelles sur lesquelles les panneaux litigieux devraient être placés. De toute manière, le droit de propriété ne s'exerce que dans les limites définies par la loi (art. 641 al. 1 CC), notamment les règles de police, au nombre desquelles figurent les restrictions concernant l'affichage édictées par la LPR. Selon la jurisprudence (voir par exemple ATF 119 I a 353, et les références citées), les mesures étatiques portant atteinte au droit de propriété sont compatibles avec la garantie constitutionnelle si elles reposent sur une base légale, si elles sont justifiées par un intérêt public suffisamment important, et si elles respectent le principe de la proportionnalité. La première exigence est manifestement réalisée en l'espèce, puisque la loi habilite expressément les communes à réglementer l'affichage. Les deux autres conditions sont également satisfaites, quoiqu'en dise la recourante, dans la mesure où on doit admettre, comme on l'a vu ci-dessus (considérant 2) qu'une commune est fondée à prendre des mesures tendant à éviter la prolifération de panneaux publicitaires sur son territoire. Face à cet intérêt public, l'atteinte au droit de propriété, très limitée puisqu'il s'agit uniquement d'empêcher un propriétaire d'utiliser son bien-fonds à des fins publicitaires, respectivement d'en tirer quelques ressources financières en le louant à des tiers pour cela, n'enfreint certainement pas le principe de proportionnalité.
5. Les mêmes considérations valent, mutatis mutandis, à propos du moyen tiré de la violation de la garantie de l'art. 31 de la Constitution fédérale. Cette disposition protège le libre exercice d'une activité économique sur tout le territoire de la Confédération, sous réserve des dispositions restrictives de la Constitution fédérale et de la législation qui en découlent (al. 1), ainsi que des prescriptions cantonales sur l'exercice du commerce et de l'industrie (al. 2). Des restrictions à cette liberté doivent toutefois reposer sur une base légale, être justifiées par un intérêt public prépondérant et respecter les principes de la proportionnalité (ATF 117 Ia 445, cons. 2; 116 Ia 121, cons. 3) et de l'égalité de traitement (ATF 112 Ia 34). Il ne suffit pas d'invoquer n'importe quel intérêt public pour justifier des restrictions à la liberté du commerce et de l'industrie. L'art. 31 Cst. féd. contient une limitation particulière sur ce point qui interdit aux cantons d'intervenir dans la libre concurrence par des mesures de politique économique (ATF 111 Ia 29, cons. 4a; 103 Ia 592, cons. 3b). Les restrictions à la liberté économique sont conformes à la Constitution fédérale si elles sont fondées sur des motifs de police, de politique sociale ou encore sur des mesures d'aménagement du territoire (ATF 109 Ia 267, cons. 4). Or, les mesures tendant à protéger le paysage et les sites, en particulier celles destinées à assurer l'esthétique de localités, quartiers ou voies publiques répondent à des impératifs de l'aménagement du territoire et elles peuvent suffire à justifier une limitation de la liberté du commerce et de l'industrie, par exemple lorsqu'elle s'exerce par l'utilisation de procédés publicitaires (dans ce sens, J.-P. Müller, Eléments pour une théorie suisse des droits fondamentaux, Berne 1983, p. 130 et P. Saladin, Das Recht auf Werbung, p. 306 ss.).
6. Le recours doit dans ces conditions être rejeté, aux frais de la recourante qui n'a pas droit à des dépens, mais qui versera à la Commune de Bussigny, qui a procédé avec l'aide d'un conseil, une indemnité à ce titre (art. 55 LJPA).
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. Un émolument judiciaire de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge de la recourante.
III. Affichage Vuilleumier SA versera à la Commune de Bussigny une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.
pi/Lausanne, le 16 avril 1998/gz
Le président :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.