CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET
du 17 février 1999
sur le recours interjeté le 18 novembre 1997 par :
- l'association UNIA, syndicat du secteur tertiaire,
- le Syndicat industrie et bâtiment (SIB),
- le Syndicat de l'industrie, de la construction et des services (FTMH),
- la Fédération interprofessionnelle des salariés (FIPS),
- la Fédération des travailleurs du commerce, des transports et de l'alimentation (FCTA),
tous représentés par Me Jean-Michel Dolivo, avocat à Lausanne,
contre
la décision du Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce du 7 octobre 1997 reconnaissant au centre "Foxtown" exploité à Villeneuve par Silvio Tarchini le caractère d'entreprise satisfaisant aux besoins du tourisme (art. 27 al. 2 lit. c LTr).
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Composition de la section: M. Alain Zumsteg, président; Mme Dominique Anne Thalmann et M. Jean-Luc Colombini, assesseurs.
Vu les faits suivants :
A. Silvio Tarchini est le promoteur d'un centre commercial regroupant à Mendrisio, sous l'enseigne "Foxtown", une quarantaine de boutiques dénommées "factory stores", dont la particularité est de vendre à prix réduits des articles de marques renommées appartenant aux collections de la saison précédente, correspondant à un excès de production ou ayant d'imperceptibles défauts ne leur permettant pas d'être écoulés dans leurs points de vente habituels. Situé à proximité de l'autoroute, le centre "Foxtown" de Mendrisio est ouvert 7 jours sur 7. Outre ses 12'000 mètres carrés de surface de vente, il comporte un restaurant, un snack-bar et une structure d'accueil pour les enfants. Sa clientèle provient d'un vaste bassin de population et il réalise 50% de son chiffre d'affaires en fin de semaine, dont 30% le dimanche.
B. Les Retraites populaires sont propriétaire dans la zone industrielle de Villeneuve, au lieu-dit "Au Pré Neuf" d'un "centre multifonctionnel" baptisé "ARTEVILLE" dont la première étape, achevée en 1991, comporte deux halles, un bâtiment et 147 places de parking. Ce complexe se trouve à 1'500 mètres environ au sud-est du bourg de Villeneuve, au sud du viaduc de l'autoroute N9 Lausanne-Sierre.
Un permis de construire pour la transformation et l'agrandissement des bâtiments existants, en vue d'y installer un centre "Foxtown" analogue à celui de Mendrisio, a été délivré par la municipalité le 18 avril 1997. Dans la même perspective, les Retraites populaires sont intervenues auprès du Service de l'emploi le 28 avril 1997 pour solliciter au nom de M. Tarchini la constatation que "Foxtown est une entreprise d'une région touristique qui satisfait aux besoins du tourisme conformément aux art. 41 ss OLT2 et qu'elle peut de ce fait employer du personnel le dimanche, sans autorisation officielle." A l'appui de cette requête elles exposaient que les "factory stores" ne s'adressent pas à un public local habituel, mais à un public plus large constitué de touristes provenant des localités lointaines situées en moyenne entre 80 et 100 km à la ronde. Y faire du shopping serait une activité qui concerne toute la famille et correspondrait bien au concept actuel de tourisme. Une note de Silvio Tarchini du 22 mai 1997, ainsi qu'un avis de droit de l'avocat François Chaudet du 12 juin 1997, complétaient l'argumentaire. On en retiendra principalement que les promoteurs de Foxtown comptent en faire un pôle d'attraction pour les touristes transitant par Villeneuve, les incitant à s'arrêter et à séjourner dans la région, ce qui devrait avoir des retombées positives pour l'économie locale.
C. Le Service de l'emploi a rejeté cette requête le 22 juillet 1997. Il a considéré que ni les caractéristiques des "factory stores", en particulier l'attrait qu'ils peuvent présenter pour le consommateur, ni leur localisation hors des centres urbains et à proximité des grands axes autoroutiers, ni la complémentarité avec l'offre touristique locale, ni la provenance de la clientèle, n'autorisaient à conclure que ces commerces répondaient à un besoin du tourisme. Il a en revanche admis que le centre "Foxtown" serait situé dans une région touristique et que la réglementation locale sur la fermeture des magasins ne s'opposait pas à son ouverture le dimanche.
Silvio Tarchini a recouru contre cette décision auprès du Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce (aujourd'hui Département de l'économie). Par décision du 7 octobre 1997, celui-ci a admis le recours et reconnu au centre "Foxtown" le caractère d'entreprise satisfaisant aux besoins du tourisme. Au contraire du Service de l'emploi, il a admis que cet "ensemble de magasins d'usine" se distinguait par son mode de vente et son assortiment des centres commerciaux classiques, qu'une part importante de sa clientèle serait constituée de touristes et qu'il s'intégrerait dans un réseau existant d'attractions touristiques auquel il apporterait "des atouts complémentaires" et des synergies.
D. L'association UNIA, syndicat du secteur tertiaire, le Syndicat industrie et bâtiment (SIB), le Syndicat de l'industrie, de la construction et des services (FTMH), la Fédération interprofessionnelle des salariés (FIPS) et la Fédération des travailleurs du commerce, des transports et de l'alimentation (FCTA) ont recouru contre cette décision le 18 novembre 1997, concluant principalement à son annulation.
Le département intimé et Silvio Tarchini se sont déterminés sur le recours respectivement les 17 et 19 décembre 1997. Ils concluent tous deux au rejet du recours. Les arguments développés par les parties seront repris plus loin, dans la mesure utile.
Par décision incidente du 21 avril 1998 le juge instructeur a suspendu les effets de la décision attaquée jusqu'à droit connu sur le sort du recours.
Considérant en droit :
1. Daté du 7 octobre 1997, la décision attaquée a été rendue en application de la loi fédérale du 13 mars 1964 sur le travail dans l'industrie, l'artisanat et le commerce (LTr) et de l'ordonnance du 14 janvier 1966 la concernant (OLT2). Elle pouvait faire l'objet d'un recours au Tribunal administratif dans les 30 jours dès sa communication (art. 56 al. 1 LTr; art. 4 al. 1 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives [LJPA]). Aux termes de l'art. 58 al. 1 LTr, "ont qualité pour recourir les employeurs et travailleurs intéressés et leurs associations, ainsi que toute personne qui justifie d'un intérêt direct."
Cette règle s'impose dans la présente procédure, le droit cantonal devant reconnaître aux organisations habilitées à recourir les mêmes droits de partie que le droit fédéral (ATF 118 Ib 395 consid. 3b et les arrêts cités). Elle confère qualité pour recourir à toute association de travailleurs de la branche concernée, que les travailleurs directement touchés en soient ou non membres (ATF 119 Ib 378 c. 2b/aa; 116 Ib 271 c. 1a; 98 Ib c. 1). Il n'y a dès lors pas lieu de se demander si les associations recourantes sont elles-mêmes touchées par la décision attaquée, ni si la majorité ou du moins un nombre important de leurs membres auraient eux-mêmes qualité pour recourir et que la défense de leurs intérêts fait partie des tâches statutaires des recourantes. Il suffit de constater que l'une d'entre elles au moins, la FCTA, a pour but la défense des intérêts du personnel employé dans le secteur de la vente et du commerce.
Pour le surplus, il n'est pas contesté que la décision attaquée n'a pas été communiquée aux recourantes avant le 13 novembre 1997 et que celles-ci n'ont pas eu connaissance de son existence avant le 3 du même mois, de sorte que leur recours est intervenu en temps utile. Il y a par conséquent lieu d'entrer en matière sur le fond.
2. Sous réserve d'exceptions dont il sera question plus loin, il est interdit d'occuper des travailleurs le dimanche (art. 18 al. 1 LTr). Sur les motifs et l'importance de cette interdiction, le Tribunal fédéral s'est exprimé en ces termes : "Il est vrai que le travail du dimanche n'a pas d'effet direct sur la santé, mais son incidence sur le plan social et culturel est des plus importantes. Non seulement le dimanche est un jour sacré selon la tradition chrétienne et il garde encore cette signification pour une partie de la population, mais surtout l'institution d'un même jour libre pour tous permet aux personnes sous pression dans leur travail de bénéficier de repos et de loisirs en dehors de la vie de tous les jours. Il permet le calme intérieur, qui ne serait pas pensable sans calme extérieur. Un temps libre commun rend possible, dans une grande mesure, la communication et les contacts à l'intérieur et à l'extérieur de la famille, ce qui n'est pas réalisable par du temps libre individuel durant la semaine (ATF 116 Ib 284 consid. 4a p. 288). Cela ressort aussi du message du Conseil fédéral concernant un projet de loi sur le travail du 30 septembre 1960 (FF 1960 II 885 p. 956). Le législateur a restreint le travail dominical plus rigoureusement encore que le travail nocturne, d'abord en considération de la sanctification du dimanche, mais aussi par égard pour la vie familiale." (ATF 120 Ib 333 consid. 3a).
Le Conseil fédéral et les Chambres ont tenté d'assouplir cette réglementation en ajoutant aux possibilités de dérogation existantes l'exception suivante : "Les entreprises du commerce de détail peuvent, sans autorisation officielle, occuper des travailleurs pendant six dimanches et jours fériés par an au maximum, pour autant que les prescriptions sur la fermeture des magasins permettent d'exploiter ces entreprises ces jours-là." (Art. 19 al. 4 de la LF du 22 mars 1996 modifiant la LTr, rejetée en votation populaire du 1er décembre 1996, FF 1996 I 1279). L'analyse du résultat de la votation populaire a montré que l'assouplissement du travail dominical faisait partie des innovations ayant joué un rôle déterminant dans le net rejet (67% des voix exprimées) de la modification (v. FF 1998 I 1131), de sorte que le législateur a renoncé à autoriser plus largement le travail du dimanche dans les magasins (v. LF du 20 mars 1998, acceptée en votation populaire du 29 novembre 1998).
3. L'interdiction d'employer du personnel le dimanche est sujette à des exceptions. En particulier l'autorité cantonale peut la lever temporairement en cas de besoin urgent dûment établi (art. 19 al. 1 LTr). Des dérogations régulières peuvent également être consenties, soit par l'office fédéral pour les entreprises industrielles, soit par l'autorité cantonale pour les autres entreprises, lorsque des raisons techniques ou économiques rendent le travail du dimanche indispensable (art. 19 al. 2). Ces hypothèses n'entrent pas en considération ici. L'art. 27 al. 1 LTr permet en outre au Conseil fédéral de soumettre par voie d'ordonnance certaines catégories d'entreprises ou de travailleurs à des dispositions spéciales remplaçant en tout ou partie les articles sur la durée du travail et le repos, dont fait partie l'interdiction du travail dominical. Tel est notamment le cas des entreprises des régions touristiques et des localités frontières qui satisfont aux besoins du tourisme, ainsi que leur personnel (art. 27 al. 2 lit. c LTr et 41 de l'ordonnance II du 14 janvier 1996 concernant l'exécution de la loi fédérale sur le travail dans l'industrie, l'artisanat et le commerce, ci-après OLT2). Ainsi les magasins des régions touristiques qui satisfont aux besoins du tourisme sont soustraits à l'application de l'art. 19 al. 1 et 2 LTr (art. 41 al. 1 lit. a OLT2); l'employeur peut, sans autorisation officielle, y ordonner de travailler le dimanche en tant que les prescriptions sur la fermeture des magasins le permettent (v. art. 44 OLT2). Sont réputées régions touristiques celles que mentionne la législation fédérale sur l'encouragement du crédit à l'hôtellerie et aux stations de villégiature (art. 41 al. 2 OLT2). Tel est le cas de tout le district d'Aigle, dont fait partie la Commune de Villeneuve (v. art. 4 al. 1 lit. u du règlement du 23 décembre 1966 d'exécution de la loi fédérale sur l'encouragement du crédit à l'hôtellerie et aux stations de villégiature - RS 935.121). Il n'est par ailleurs pas contesté qu'aucune prescription de police du commerce ne s'oppose à l'ouverture des magasins le dimanche à Villeneuve. Le litige se résume donc à la question de savoir si les boutiques du centre Foxtown "satisfont aux besoins du tourisme".
4. Ce qui est déterminant pour l'application des art. 41 ss OLT2, ce sont les caractéristiques de l'entreprise en question, qui doit apparaître principalement destinée à satisfaire les exigences spécifiques du tourisme. Les art. 41 à 44 OLT2 ne s'appliquent en effet pas de façon systématique aux entreprises des régions touristiques ou des localités frontières, mais uniquement à celles qui satisfont réellement aux besoins du tourisme. S'appliquent aux commerces satisfaisant principalement ou exclusivement aux besoins de la clientèle résidente non pas les dispositions précitées, mais la loi sur le travail, ainsi que son ordonnance I (v. circulaire de l'OFIAMT relative à la loi sur le travail publiée dans DTA 1995 No 5 p. 28, spéc. 31).
Par "besoins du tourisme", il faut entendre les besoins des personnes qui se déplacent dans un but récréatif ou culturel, qui voyagent et séjournent temporairement en dehors de leur lieu de résidence habituel. Certaines exigences du tourisme se distinguent clairement de celles de la population locale; d'autres, en revanche, sont tout à fait similaires. En effet, les exigences du tourisme n'ont pas uniquement pour objet l'acquisition de biens de consommation destinés à rendre agréable le séjour ou à en perpétuer le souvenir, mais comprennent également l'acquisition de biens de première nécessité (arrêt du Tribunal administratif du canton du Tessin du 8 juillet 1996 dans la cause Sindacato edilizia e industria c/Département des finances et de l'économie, consid. 3.2). Parmi ces derniers, on peut mentionner les denrées alimentaires, les boissons, les articles de toilette et les médicaments; en revanche le tribunal de céans a déjà jugé que la majorité des produits offerts par les grands magasins, tels que vêtements, vaisselle, produits de nettoyage, tissus, disques, bijoux, posters, livres ou appareils ménagers, ne sont pas destinés à satisfaire aux besoins du tourisme (arrêt GE 96/0105 du 12 décembre 1997).
Les biens commercialisés dans le centre Foxtown de Villeneuve sont, pour l'essentiel, des articles de mode dans le domaine de l'habillement. A l'évidence ce genre de produits n'est pas spécifiquement destiné aux besoins des touristes, qui se déplacent en général avec des vêtements et du linge de rechange. Que les touristes soient enclins, où que ce soit, à profiter d'acheter au cours de leurs pérégrinations des articles de toute nature, parce qu'ils ne les trouvent pas à leur domicile ou qu'ils leur sont offerts à des conditions plus avantageuses sur leur lieu de passage ou de villégiature, ne permet pas de conclure que tout produit commercialement attractif pour les voyageurs répond à un besoin spécifique des touristes. Ceux-ci s'accommodent généralement fort bien de la fermeture des commerces de vêtements le dimanche, et leurs besoins ne se distinguent à cet égard en rien de ceux de la population résidente.
En regroupant dans un même lieu, facile d'accès, sur un axe de circulation important, plusieurs boutiques offrant à leur clientèle des articles de marques réputées à des prix sans concurrence, "Foxtown" développe un genre de commerce qui ne se distingue pas fondamentalement d'autres types de grandes surfaces jouant sur la diversité de l'assortiment et la modération des prix. Cette forme d'activité exige, pour être rentable, une zone de chalandise importante (pour "Foxtown", toute la Suisse romande, les régions limitrophes de France et d'Italie, ainsi qu'une partie de la Suisse allemande, dans un rayon de 100 kilomètres). Le client peut donc venir de loin; il n'en devient pas pour autant touriste, et "Foxtown" n'est pas destiné à satisfaire des besoins spécifiques de voyageurs, mais un désir de consommation identique à celui de la population locale. Le fait même que ce centre commercial soit situé à la périphérie d'une zone industrielle peu attrayante pour les voyageurs, à l'écart des lieux véritablement touristiques que sont les quais et le bourg de Villeneuve, montre que la clientèle visée n'est pas le touriste proprement dit, c'est-à-dire celui qui se déplace d'abord dans un but récréatif et culturel, mais l'ensemble des habitants d'une vaste région, incités par les facilités d'accès autoroutières à parcourir une distance relativement longue pour faire leurs courses.
Que "Foxtown" puisse être considéré, sinon comme une attraction touristique, tout au moins comme un élément complémentaire de nature à renforcer l'attractivité de la région, n'apparaît pas pertinent pour décider s'il doit bénéficier de l'exception des art. 41 et 44 OLT2. Le régime dérogatoire qu'instituent ces dispositions ne vise pas tous les commerces de nature à favoriser le tourisme, sans quoi il faudrait l'appliquer à la totalité des magasins qui font l'attrait des rues commerçantes des localités touristiques. Le fait même que le législateur n'ait admis que très restrictivement des exceptions au principe de l'interdiction du travail dominical (v. art. 19 LTr), doit conduire également à une interprétation restrictive des dispositions dérogatoires que le Conseil fédéral a été habilité à édicter en application de l'art. 27 LTr : la justification de ce régime repose sur un besoin impérieux, propre à certaines activités particulières, dont celles liées au tourisme. Mais le besoin spécifique doit être concrètement établi dans une situation donnée. L'invocation toute générale d'un possible apport à la promotion et au développement du tourisme régional ne suffit pas.
5. C'est en conséquence à tort que le département intimé a reconnu au centre "Foxtown" de Villeneuve le caractère d'entreprise satisfaisant aux besoins du tourisme au sens de l'art. 27 al. 2 lit. c LTr. Le recours doit être admis, les frais et dépens étant mis à la charge de la partie intimée, conformément aux art. 38 et 55 LJPA.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête :
I. Le recours est admis.
II. La décision du Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce du 7 octobre 1997 reconnaissant au centre "Foxtown" de Villeneuve le caractère d'entreprise satisfaisant aux besoins du tourisme, est annulée.
III. Un émolument de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge de Silvio Tarchini.
IV. Silvio Tarchini versera aux recourants une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 17 février 1999/gz
Le président :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).