CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET
du 7 avril 1998
sur le recours interjeté par A.________, à X.________,
contre
la décision du Département des travaux publics, de l'aménagement du territoire et des transports, Service du cadastre et de l'information sur le territoire du 20 octobre 1997 (nouvelle mensuration cadastrale).
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Composition de la section: Mme Isabelle Guisan, présidente; M. Olivier Renaud et M. Pierre-Paul Duchoud, assesseurs. Greffière : Mlle A. Froidevaux.
Vu les faits suivants:
A. A.________ est propriétaire, depuis le 8 octobre 1987, de la parcelle n°1******** du registre foncier de la commune de Y.________, sise à la Route de ******, à Y.________.
B. Cet immeuble a été compris dans le lot "B.________" des nouvelles mensurations cadastrales exécutées selon les prescriptions fédérales et cantonales, le nouveau plan cadastral ayant été mis à l'enquête du 30 janvier au 28 février 1995 (publication dans la "Feuille des avis officiels du Canton de Vaud" du 27 janvier 1995). La reconnaissance officielle a eu lieu le 5 décembre 1995. Une fois liquidées les observations formulées à la suite de cette enquête, le compte de répartition a été établi conformément à l'art. 39 de la Loi vaudoise du 23 mai 1972 sur le registre foncier (ci-après : LRF) et a été approuvé par le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports (ci-après : le département) le 1er octobre 1997. Conformément à cette décision et aux fiches qui y étaient annexées, le montant à répartir entre l'Etat de Vaud (un tiers), la commune (un tiers) et les propriétaires (un tiers) s'élevait à 730'631 fr. 10, chaque part représentant ainsi un montant de 243'543 fr. Une fois déduits les montants relatifs aux domaines publics cantonal et communal, au domaine ferroviaire et aux parcelles sans estimation fiscale, le solde à répartir entre les propriétaires privés selon l'estimation fiscale de leurs immeubles s'élevait à 162'156 fr. (sans compter la matérialisation des points limites fixée à 56'654 fr.).
C. Le 20 octobre 1997, le département, par l'intermédiaire du Service du cadastre et de l'information sur le territoire (ci-après : le Service du cadastre), a adressé à A.________ une décision pour la parcelle n°1******** dont la teneur est la suivante :
"La nouvelle mensuration cadastrale exécutée selon les prescriptions fédérales et cantonales est terminée.
Le nouveau plan cadastral a été mis à l'enquête du 30.01.1995 - 28.02.1995.
Les observations présentées à cette enquête ayant été liquidées, le compte de répartition des frais a été établi sur la base de l'art. 39 de la loi du 23 mai 1972 sur le Registre foncier, définissant la part des propriétaires fonciers.
La reconnaissance officielle a pris effet au 05.12.1995.
Le compte de répartition des frais a été approuvé par l'autorité compétente. Votre répartition se présente comme suit pour la parcelle n°1********
A.
Nouvelle mensuration (au maximum 2 o/oo valeur d'estimation fiscale, mais au minimum Fr. 100.-)
fr.
1'008.00
B.
Matérialisation des points-limites (entièrement à la charge des propriétaires)
fr.
128.00
C.
Total TVA 6.5%
fr.
73.85
Total à payer dans les trente jours
fr.
1'209.85
(...)"
D. A.________ a recouru au Tribunal administratif contre cette décision le 29 octobre 1997. Il invoque en substance que la parcelle en cause a déjà fait l'objet d'un partage mesuré par les géomètres en 1987 et que les données la concernant sont dès lors récentes. Il relève également qu'il n'a pas été tenu au courant du coût global de la nouvelle mensuration cadastrale pas plus qu'il ne connaissait l'existence de la LRF. En outre, il considère que les frais générés par la nouvelle mensuration en cause devraient être couverts par le produit de l'impôt foncier. Il conclut à l'annulation de la décision incriminée.
E. Dans le délai imparti, le recourant s'est acquitté de l'avance de frais requise.
F. L'autorité intimée s'est déterminée en date du 3 décembre 1997. Elle fait notamment valoir que les travaux effectués en 1987 étaient d'ordre privé et que le nouveau plan cadastral, de conception fondamentalement différente de l'ancien datant de 1907, n'a pu se fonder sur les données recueillies à cette occasion. Par ailleurs, elle relève que contrairement à ce qu'affirme le recourant, l'impôt foncier n'est pas à disposition de l'Etat. Elle rappelle enfin les 39 et 43 LRF et propose le rejet du recours.
G. Interpellé par le juge instructeur sur la question de l'assujettissement des mensurations en cause à la TVA, le Service du cadastre a répondu le 26 mars 1998 que la reconnaissance officielle avait eu lieu le 5 décembre 1995, que ses prestations étaient valables et facturables à partir de ce moment et que, dans la mesure où il était assujetti à la TVA, ledit impôt était dû.
H. Le tribunal a délibéré à huis clos, par voie de circulation.
Considérant en droit:
1. Le recourant ne conteste pas la compétence du Tribunal administratif pour trancher le présent litige. Cependant, le tribunal de céans examine d'office sa compétence, conformément à l'art. 6 al. 1 de la Loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA). En l'espèce, l'on pourrait se demander si la décision litigieuse repose bien sur une loi conférant à une autorité administrative un pouvoir de décision lui permettant de régler de manière définitive et exécutoire le rapport juridique en cause. Ce n'est que dans cette hypothèse en effet que le Tribunal administratif serait en mesure de reconnaître sa compétence. Comme l'a récemment jugé ledit tribunal, l'art. 42 al. 2 LRF prévoit que le compte approuvé par le département vaut titre exécutoire au sens de la Loi fédérale sur la poursuite pour dettes et la faillite. Ce compte est communiqué indirectement aux administrés par l'intermédiaire des factures qui leur sont adressées ultérieurement. Ces factures fixent de manière obligatoire et définitive leurs parts qui ne pourront plus être contestées devant un juge examinant le fond du litige. La présente cause doit par conséquent être considérée comme relevant de la compétence du Tribunal de céans en application de l'art. 4 LJPA (arrêt TA GE 97/0068 du 17 décembre 1997 + réf. cit.).
2. En dehors des cas où une disposition légale prévoit expressément le contrôle de l'opportunité d'une décision, le Tribunal administratif n'exerce qu'un contrôle en légalité, c'est-à-dire examine si la décision entreprise est contraire à une disposition légale ou réglementaire expresse, ou relève d'un excès ou d'un abus du pouvoir d'appréciation (art. 36 litt. a et c LJPA). Conformément à la jurisprudence, il y a abus du pouvoir d'appréciation lorsqu'une autorité, usant des compétences qui lui sont dévolues par la loi, se laisse guider par des considérations non pertinentes ou étrangères au but des dispositions applicables, ou encore lorsqu'elle statue en violation des principes généraux du droit administratif que sont l'interdiction de l'arbitraire, l'égalité de traitement, la bonne foi et la proportionnalité (cf. sur tous ces points, ATF 110 V 365 consid. 3b in fine; ATF 108 Ib 205 consid. 4a).
3. S'agissant du fond, force est de constater en premier lieu que la motivation du recourant ne contient pas à proprement parler de critiques précises tenant à l'application de la LRF, mais paraît plutôt contenir une protestation globale contre le montant réclamé. L'intéressé fait en effet valoir des arguments liés, d'une part, au fait que la parcelle n°1******** a déjà fait l'objet de mensurations d'ordre privé en 1987 sur lesquelles l'autorité intimée aurait dû à ses yeux se fonder et, d'autre part, à sa méconnaissance de la LRF et du coût global des opérations relatifs à la mensuration en cause. Il considère également que les frais générés par la nouvelle mensuration devraient être couverts par le produit de l'impôt foncier. Ces arguments sont dénués de pertinence pour les raisons suivantes.
a) Tout individu résidant dans un pays est tenu de connaître et de se tenir informé des lois applicables dans ledit pays. Le fait pour le recourant d'avoir acquis la parcelle en cause en 1987, alors même que la LRF est une loi datant de 1972, ne le dispensait manifestement pas d'en prendre connaissance, dans la mesure où cette dernière est toujours d'actualité. Cette loi a du reste fait l'objet de diverses modifications, toutes publiées, dont les plus récentes remontent au 20 mai 1997 (publication dans la "Feuille des avis officiels du Canton de Vaud" du 22 juillet 1997).
b) De plus, l'impôt foncier et les frais liés à une nouvelle mensuration cadastrale sont des contributions distinctes, dont les fondements juridiques sont forts différents et qui ne peuvent pas se compenser mutuellement. Le premier, comme son nom l'indique, constitue un impôt lié à la propriété d'un immeuble foncier. Il est dû sans condition, en ce sens "... qu'il ne représente pas la contrepartie d'une prestation de l'Etat ou d'un avantage particulier découlant de son activité" (Marc-Olivier Buffat, Les taxes liées à la propriété foncière, en particulier dans le canton de Vaud, thèse 1989, p. 21-22). L'assujettissement résulte du simple fait d'être propriétaire d'un immeuble soumis à la puissance publique de l'Etat. Les frais résultant d'une mensuration cadastrale sont en revanche de nature fondamentalement différente : ils constituent un émolument (art. 37 LRF), soit une contre-prestation exigée de l'Etat pour un service ou un avantage fourni à l'administré (Marc-Olivier Buffat, op. cit. p.35; Ryser/Rolli, Précis de droit fiscal suisse, 3e éd. p.4 n°8 et les références citées). Contrairement à ce qu'affirme le recourant, l'impôt foncier ne peut donc pas être utilisé par l'autorité intimée pour couvrir les dépenses générées par une mensuration cadastrale.
c) Par ailleurs, la présente procédure n'a pas pour objet de résoudre les litiges relatifs à la nouvelle mensuration cadastrale effectuée sur le territoire de la commune de Y.________. A cet égard, tant le texte de l'art. 9 LRF nouveau, que celui de l'art. 9 LRF ancien, applicable au moment de la mensuration et qui n'a subi que de très légères modifications, sont parfaitement clairs : "Les documents de la nouvelle mensuration sont soumis à une enquête de trente jours au registre foncier du district. Chaque propriétaire en est informé par une publication dans la “Feuille des avis officiels” et par un avis personnel recommandé précisant que celui qui n'intervient pas dans le délai d'enquête est réputé accepter la nouvelle mensuration (al. 1). Les observations sont adressées par écrit, pendant le délai d'enquête, au registre foncier du district. Si la prise en considération d'une réclamation est de nature à porter atteinte aux droits d'un tiers, le requérant est renvoyé devant le juge civil, sauf entente entre les intéressés (al. 2). La direction du cadastre a la faculté de mettre en service les nouveaux documents de la mensuration au fur et à mesure qu'ils sont établis, sous réserve du résultat de l'enquête publique (al. 3)".
La personne qui entend contester les documents de la nouvelle mensuration, comme le fait le recourant lorsqu'il affirme que l'autorité intimée aurait dû se fonder sur les données relevées en 1987 pour établir la mensuration litigieuse, dispose ainsi du délai d'enquête de trente jours pour faire valoir ses critiques. A défaut, elle est réputée accepter la nouvelle mensuration. Dans le cas particulier, l'enquête publique concernant le nouveau plan cadastral a été organisée du 30 janvier au 28 février 1995. Ayant acquis sa parcelle en 1987, A.________ a été informé du déroulement de cette procédure, notamment par la publication dans la "Feuille officielle du canton de Vaud" du 27 janvier 1995, au même titre que les propriétaires de la région concernée. Aucune pièce du dossier ne permet d'établir qu'il aurait fait valoir à cette occasion les griefs qu'il soulève aujourd'hui. En outre, le recourant ne prétend pas ne pas avoir été informé de l'enquête publique et des mesures y relatives. Il se limite simplement à invoquer le fait qu'il n'a pas été tenu au courant du coût global de la nouvelle mensuration cadastrale. Or, en l'absence de critiques formulées dans le délai imparti, l'intéressé est réputé avoir tacitement accepté les nouvelles mensurations. Il ne peut plus dès lors les remettre en cause dans la présente procédure. Quant aux mensurations effectuées en 1987 dans le cadre d'une procédure de partage invoquée par le recourant, elles résultaient de travaux d'ordre privé qui n'ont pu, selon les déclarations de l'autorité intimée - que rien ne permet de mettre en doute - , servir de base à la nouvelle mensuration cadastrale, le nouveau plan étant fondamentalement différent de l'ancien.
4. S'agissant ensuite de la participation des propriétaires privés aux frais de la nouvelle mensuration cadastrale, elle est fixée par l'art. 39 LRF. Cette disposition prévoit que ces frais doivent être répartis à parts égales entre l'Etat, la commune et les propriétaires, à raison d'un tiers chacun. Comme exposé ci-dessus, les frais résultant d'une mensuration cadastrale représentent un émolument. La perception d'un émolument est notamment soumise au principe de la couverture des frais et à celui de l'équivalence, qui découle lui-même du principe de la proportionnalité. Selon le premier de ces principes, le produit total des taxes ne doit pas dépasser le montant global des frais que la collectivité expose pour le service administratif en question. Quant au principe de l'équivalence, il implique que le montant perçu doit demeurer dans un rapport convenable avec la prestation fournie par la collectivité (arrêt TA GE 97/0163 du 27 janvier 1998; ATF 106 Ia 241 cons. 3b).
En l'espèce, il ressort de la fiche 3689 (résultat des comptes) que la part des frais à charge des propriétaires s'élève à 243'543 fr, soit 162'156 fr. selon les estimations fiscales et 81'387 fr. selon les surfaces. Cette somme correspond au tiers du montant total des frais à répartir et est équivalente à celle que doivent supporter respectivement l'Etat et la commune. Aux termes de l'art. 39 al. 3 LRF, la répartition entre les propriétaires privés de la part de frais leur incombant s'effectue selon un barème prévoyant une quote-part selon l'estimation fiscale et déterminant un minimum forfaitaire et un maximun de deux pour mille de l'estimation. Par décision du 2 mai 1996, le chef du département a adopté le barème précité et fixé le montant forfaitaire à 100 fr. L'application de ce minimum forfaitaire a entraîné l'encaissement d'un excédent de pratiquement 20'000 fr. (soit 182'105 fr. au lieu de 162'205 fr.). Or, il a récemment été jugé par le tribunal de céans dans un arrêt relatif au même plan de mensurations cadastrales (lot "B.________"; arrêt TA GE 97/0163 du 27 janvier 1998 déjà cité) que " ... l'excédent réalisé dans le cadre de l'entreprise "B.________" rompt cette égalité entre les divers débiteurs, le montant total n'étant plus réparti par tiers. En chiffres, cela conduit au résultat que si la commune supporte effectivement 33,33% du total, la part des propriétaires privés (toujours sans les frais de matérialisation) s'élève à 36% alors que celle de l'Etat est réduite à 30,6%. L'égalité des parts prévue par l'art. 39 LRF est donc rompue au détriment des propriétaires privés". A cette occasion, le tribunal a également rappelé que s'il était vrai que cet excédent était une conséquence inévitable du système légal, qui prévoit un minimum forfaitaire (fixé à 100 fr.) et qu'il pouvait ainsi arriver que l'égalité fût rompue en défaveur de l'Etat, notamment dans les zones où le terrain n'a qu'une faible valeur (zone agricole), il n'en demeurait pas moins que la loi fixait elle-même de manière claire et sans marge d'appréciation possible le montant maximum qui pouvait être réclamé sous forme d'émolument aux propriétaires et imposait une répartition par tiers.
Dans ces conditions, la part que doivent supporter les propriétaires à raison de l'estimation fiscale de leurs immeubles devrait être réduite en tenant compte du fait que le montant total mis à leur charge ne doit pas excéder le solde à répartir de 162'156 fr. Le recourant étant cependant seul en cause en l'occurrence, l'issue du recours ne saurait affecter les décisions prises à l'encontre des autres propriétaires. Dans la mesure où la part de l'intéressé est supérieure au montant forfaitaire de 100 fr.(1'008 fr.), on peut diminuer sa participation aux coûts de la mensuration de 11%, soit de la proportion que représente l'excédent de 20'049 fr. perçu par rapport aux 182'205 fr. mis à la charge de l'ensemble des propriétaires. C'est ainsi un montant de 897 fr. (1'008 fr. x 89 %= 897 fr. 10 en fait, mais arrondi à 897 fr. conformément au chiffre 3 de la décision du chef du département du 2 mai 1996) qui peut être mis à la charge du recourant au lieu de 1'008 fr. En revanche, cette diminution ne concerne pas les frais de matérialisation des points limites, qui s'élèvent dans le cas présent à 128 fr., puisque l'obligation de prendre en charge ces frais résulte clairement de la loi et que le recourant n'a contesté ni le nombre des points (4) ni le coût unitaire calculé par l'autorité intimée (32 fr.). A.________ n'ayant par ailleurs pas contesté la manière dont se calcule la participation de chaque propriétaire aux frais de mensuration, le tribunal ne réexaminera pas plus en détail cette question.
S'agissant enfin de la TVA, le tribunal peut se dispenser d'aborder cette question, le recourant n'ayant contesté ni l'assujettissement des mensurations en cause à cet impôt, ni le calcul effectué à ce titre par l'autorité intimée.
En définitive, le montant total pouvant être réclamé au recourant pour la participation aux frais de la nouvelle mensuration cadastrale se présente comme suit:
A.
nouvelle mensuration
fr.
897.--
B.
matérialisation des points limites
fr.
128.--
C.
total TVA 6.5%
fr.
66.60
Total à payer :
fr.
1'091.60
5. Il résulte de ce qui précède que la décision attaquée est erronée et que le recours doit être admis pour les raisons exposées ci-dessus. La décision litigieuse sera ainsi réformée en conséquence. Les frais doivent être laissés à la charge de l'Etat et l'avance effectuée par A.________, par 500 fr., lui sera restituée (art. 55 al. 1 LJPA).
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision du Département des travaux publics, de l'aménagement du territoire et des transports, Service du cadastre et de l'information sur le territoire, du 20 octobre 1997 est réformée en ce sens que la participation de A.________ aux frais de la nouvelle mensuration cadastrale de l'entreprise "B.________" concernant sa parcelle n° 1******** s'élève à 1'091.60 fr. (mille nonante et un francs soixante).
III. La présente décision est rendue sans frais, l'avance effectuée par A.________, par 500 fr., lui étant restituée.
Lausanne, le 7 avril 1998
La présidente : La greffière :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.