CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET
du 27 janvier 1998
sur le recours interjeté par A.________, à X.________
contre
la décision du Service du cadastre et de l'information sur le territoire du 13 octobre 1997.
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Composition de la section: M. Jean-Claude de Haller, président; M. Olivier Renaud et M. Pierre-Paul Duchoud, assesseurs.
Vu les faits suivants :
A. Le recourant A.________ est propriétaire, à X.________, de la parcelle No 1******** du registre foncier de cette commune, sise ******** à X.________.
B. Cet immeuble a été compris dans le lot "B.________" des nouvelles mensurations cadastrales exécutées selon les prescriptions fédérales et cantonales, le nouveau plan cadastral ayant été mis à l'enquête du 30 janvier au 28 février 1995. Une fois liquidées les observations formulées à la suite de cette enquête, le compte de répartition a été établi conformément à l'art. 39 de la loi du 23 mai 1972 sur le registre foncier (LRF) et a été approuvé par le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports (DTPAT) le 1er octobre 1997. Conformément à cette décision, et aux fiches qui y étaient annexées, le montant à répartir entre l'Etat de Vaud (un tiers), la commune (un tiers) et les propriétaires (un tiers) était de 730'631 fr. 10, chaque part représentant ainsi 243'543 fr. Une fois déduits les montants relatifs aux domaines publics cantonal et communal, au domaine ferroviaire et aux parcelles sans estimation fiscale, le solde à répartir entre les propriétaires privés selon l'estimation fiscale de leur immeuble était de 162'156 fr. (sans compter la matérialisation des points limites, fixée à 56'654 fr.).
C. Par "facture" No 1********, du 13 octobre 1997, le recourant s'est vu réclamer un montant de 311 fr., soit 100 fr. pour la nouvelle mensuration (minimum forfaitaire), 192 fr. pour la matérialisation des points limites (entièrement à la charge des propriétaires), et la TVA de 6,5%. C'est contre cette "facture" qui indique expressément la voie du recours au Tribunal administratif, qu'est dirigé le présent pourvoi déposé le 24 octobre 1997, et dont le recourant paraît contester le montant réclamé, sans se référer à une motivation critiquant à proprement parler l'application de la loi, mais paraissant invoquer le caractère excessif du montant réclamé au vu de sa situation financière. Invitée à prendre position, l'autorité intimée s'est déterminée en date du 4 novembre 1997. Le tribunal a délibéré le 9 décembre 1997 et, après avoir interpellé une nouvelle fois l'autorité intimée (qui a répondu le 12 décembre 1997), a statué à huis clos.
Les arguments des parties seront examinés ci-après pour autant que de besoin.
Considérant en droit :
1. Déposé dans le délai et selon les formes légales, le recours est recevable à la forme, sous réserve peut-être de l'exigence relative à la motivation. Cette dernière ne contient en effet pas à proprement parler de critiques précises tenant à l'application de la loi sur le registre foncier, mais paraît plutôt contenir une protestation globale contre le montant réclamé. Il est douteux qu'une telle motivation satisfasse aux exigences de l'art. 31 LJPA. Mais, dans la mesure où la motivation de la décision attaquée elle-même qui se présente sous la forme d'une simple facture avec quelques explications, ne répond vraisemblablement pas non plus aux exigences de la jurisprudence à cet égard (ATF 123 I 31 consid. 2c; plus spéc. en matière fiscale, RDAF 1997 621), le Tribunal administratif entrera en matière, étant rappelé qu'il n'est pas lié par les moyens des parties (art. 53 LJPA) et qu'il a admis sa compétence pour connaître du contentieux résultant des mensurations cadastrales (GE 97/068 du 17 décembre 1997).
2. La participation des propriétaires privés aux frais de nouvelle mensuration cadastrale est prévue expressément par la loi (art. 39 LRF) sous la forme d'un émolument, c'est-à-dire d'une contribution causale perçue en échange d'un avantage ou d'une prestation déterminée de l'Etat, ou à l'occasion de la mise en oeuvre d'un service administratif (Ryser/Rolli, Précis de droit fiscal suisse, 3e éd. p. 4 no 8, et les références citées). Comme telle, et à l'instar des taxes, une telle contribution doit reposer sur une base légale formelle, exigence qui est réalisée en l'espèce (art. 39 LRF), la loi fixant de manière suffisamment précise le principe et les modalités de la perception, notamment en fixant un minimum forfaitaire et un maximum correspondant à 2o/oo de l'estimation fiscale.
La perception d'un émolument est aussi soumise au principe de la couverture des frais et à celui de l'équivalence, qui découle lui-même du principe de la proportionnalité. Selon le principe de la couverture des frais, le produit total des taxes ne doit pas dépasser le montant global des frais que la collectivité expose pour le service administratif en question. Selon le principe de l'équivalence, le montant perçu doit demeurer dans un rapport convenable avec la prestation fournie par la collectivité (ATF 106 Ia 241 consid. 3b; voir aussi ASA 64 p. 504 consid. 2a).
3. En l'espèce, et selon la fiche 3689 (résultat des comptes), la part des frais à charge des propriétaires s'élève à 243'543 fr. (162'156 selon les estimations fiscales + 81'387 selon les surfaces), montant qui correspond au tiers de la somme totale des frais à répartir, et qui équivaut à celui que doivent supporter l'Etat et la commune. Toutefois, l'application du minimum forfaitaire de 100 fr. a débouché sur l'encaissement d'un excédent de 20'000 fr. (182'205 fr. au lieu de 162'156 fr.). On peut dès lors se demander si le principe de la couverture est ainsi respecté. Il faut toutefois rappeler que, selon la jurisprudence relative au principe de la couverture, la question peut être examinée sur un plan global : le montant total des recettes provenant de la contribution publique ne doit pas dépasser la charge financière globale du service, les dépenses comprenant non seulement les frais directs et immédiats mais aussi les frais généraux, les amortissements, les équipements, etc. (voir par exemple un arrêt de la Cour fiscale du Tribunal administratif de Fribourg, Revue fiscale 1997, p. 553, consid. 3a). L'exécution des nouvelles mensurations cadastrales n'est de loin pas la seule tâche de l'administration concernée, de sorte que la réalisation d'un léger "bénéfice" sur ce type d'activité, dans la mesure où il est compensé par des charges résultant d'autres activités n'apparaît pas a priori inadmissible. En tout cas, la question ne pourrait être tranchée sans une instruction approfondie portant sur l'ensemble des activités du Service du cadastre et de leur coût. Mais en l'espèce, elle peut être laissée ouverte, le recours devant de toute manière être admis pour une autre raison.
4. En effet, le système prévu par l'art. 39 LRF prévoit que les frais relatifs à une entreprise de mensuration cadastrale doivent être répartis à parts égales entre l'Etat, la commune et les propriétaires, à raison d'un tiers chacun. Or, il résulte des déterminations de l'autorité intimée du 12 décembre 1997, que l'excédent réalisé dans le cadre de l'entreprise "B.________" rompt cette égalité entre les divers débiteurs, le montant total n'étant plus réparti par tiers. En chiffres, cela conduit au résultat que si la commune supporte effectivement 33,33% du total, la part des propriétaires privés (toujours sans les frais de matérialisation) s'élève à 36%, alors que celle de l'Etat est réduite à 30,6%. L'égalité des parts prévue par l'art. 39 LRF est donc rompue au détriment des propriétaires privés.
Il est vrai que l'autorité intimée relève qu'il s'agit d'une conséquence inévitable du système légal, qui prévoit un minimum forfaitaire (qui a été fixé à 100 fr.) et qu'il peut arriver que l'égalité soit rompue en défaveur de l'Etat, par exemple dans les zones où le terrain n'a qu'une faible valeur (zone agricole), la limitation à 2o/oo de l'estimation fiscale ne permettant pas, dans une telle hypothèse, de mettre à la charge des propriétaires privés la totalité de leur part. Cet argument n'est toutefois pas décisif, dans la mesure où la loi fixe elle-même de manière claire et sans marge d'appréciation possible le montant maximum qui peut être réclamé sous forme d'émolument aux propriétaires, et impose la répartition par tiers. Il appartiendra le cas échéant au législateur de modifier le système, s'il lui paraît susceptible de déboucher sur des résultats inéquitables.
5. Dans ces conditions, la part que doivent supporter les propriétaires à raison de l'estimation fiscale de leurs immeubles devrait être réduite en tenant compte du fait que le montant total mis à leur charge ne doit pas excéder le solde à répartir de 162'156 fr. Mais le recourant est seul en cause, l'issue du recours ne pouvant affecter les décisions prises à l'endroit des autres propriétaires. Dans la mesure où sa part est de toute manière inférieure au montant forfaitaire de 100 fr., on ne peut la diminuer de 11% (proportion que représente l'excédent de 20'049 fr. perçu par rapport aux 182'205 fr. mis à la charge de l'ensemble des propriétaires). Le recours sera donc partiellement admis sur ce point, sans que cela débouche concrètement sur une modification de la décision attaquée. Celle-ci doit pour le surplus être confirmée en ce qui concerne la mise à la charge du recourant des frais de matérialisation des points limites, l'obligation de prendre en charge ces frais résultant clairement de la loi, et le recourant n'ayant contesté ni le nombre des points (6) ni le coût unitaire calculé par l'autorité intimée (32 fr.).
6. Vu l'issue du pourvoi, un émolument réduit sera mis à charge du recourant (art. 55 al. 1 et 3 LJPA).
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête :
I. Le recours est partiellement admis.
II. La décision du 13 octobre 1997 du Service du cadastre et de l'information sur le territoire est maintenue.
III. Un émolument judiciaire de 50 fr. (cinquante francs) est mis à la charge du recourant.
Lausanne, le 27 janvier 1998/gz
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).