CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET du 26 février 1998
sur le recours interjeté par HABLÜTZEL SA, dont le conseil est l'avocat Yves Nicole, Remparts 9, 1400 Yverdon- les-Bains,
contre
la décision de la Municipalité de la Ville de Lausanne du 18 août 1997 (irrecevabilité d'un recours contre le refus de mettre à disposition un emplacement pour la fête foraine 1997).
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Composition de la section: M. J.-C. de Haller, président; M. J.-D. Henchoz et Mme D. Thalmann, assesseurs. Greffière: Mme N. Krieger.
Vu les faits suivants:
A. La place de Bellerive, à Lausanne, appartient au domaine public cantonal, mais elle a été mise à disposition de la commune par convention et la municipalité est chargée de son administration. Depuis de nombreuses années une fête foraine y est organisée chaque printemps.
Les conditions de participation à la fête foraine du printemps sont depuis 1994 les suivantes :
"2. Forme de la demande
2.1 Chaque année, le forain qui entend participer à la fête de printemps de l'année suivante, doit présenter une demande écrite à la police du commerce avant le 31 août. Passé ce délai, il sera considéré, sans préavis, qu'il renonce à la fête foraine même s'il a bénéficié d'une autorisation l'année précédente.
(....)
3. Attribution des places et établissement des plans.
3.1 En principe, le même emplacement est attribué au même forain d'année en année, pour autant qu'il s'agisse du même métier.
3.2 Un emplacement devenu vacant est attribué en premier lieu au titulaire d'une autorisation qui demande à changer de place, pour autant que la configuration des lieux et l'équilibre attractif du champ de foire s'y prête. A défaut, il est attribué à un autre candidat.
3.3 Sous réserve des dispositions prévues au point 3.4, l'attribution des emplacements restés libres s'effectue de la manière suivante parmi les personnes inscrites officiellement et figurant sur la liste d'attente établie par la police du commerce.
Sont choisis par ordre de priorité :
1) Les forains lausannois, c'est-à-dire ceux qui ont leur domicile politique et fiscal dans notre ville depuis 3 ans au moins.
2) Les forains résidant dans le canton de Vaud, soit ceux qui ont le domicile politique et fiscal dans le canton depuis 3 ans au moins.
3) Les forains domiciliés en Suisse romande
4) Les forains domiciliés dans le reste de la Suisse
5) Les forains domiciliés à l'étranger.
3.4 Toutefois, afin de préserver l'attractivité du champ de foire, les installations suivantes bénéficient d'un régime préférentiel :
une grande roue
un grand huit
un train fantôme tracté
un train fantôme à pied
deux autos tamponneuses
deux pistes de karting.
Dans ce cas, l'exploitant sera choisi selon la même formule que celle décrite au point 3.3.
3.5 Le plan du champ de foire est dressé en collaboration étroite avec les délégués des sociétés foraines agréées".
4. Forme de l'autorisation
4.1 Toute autorisation est personnelle et intransmissible. Elle est accordée à bien plaire et la Direction de police et des sports se réserve la possibilité de la résilier en tout temps, sans préavis ni dédommagement.
4.2 La sous-location de l'emplacement est interdite, sous quelque forme que ce soit.
4.3 Aucun forain n'est autorisé à installer un autre métier que celui pour lequel il a obtenu une autorisation."
(...)
20. Recours.
Les décisions de la Direction de police et des sports de Lausanne ou de ses agents peuvent faire l'objet d'un recours à la Municipalité, conformément à l'art. 18 du Règlement général de police de la commune de Lausanne, du 3 avril 1962."
L'organisation de la fête de printemps est confiée depuis 1994 au service de la police du commerce qui soumet chaque année l'octroi et le refus des autorisations à l'approbation de la municipalité. Depuis de nombreuses années, les emplacements à disposition des forains désireux de participer à la fête sont insuffisants, ce qui conduit l'autorité à effectuer un choix sur la base de ces principes.
B. Hablützel SA (ci-après : la société) a été fondée le 20 décembre 1993. Elle a pour but l'organisation de fêtes de toute sorte. Depuis sa fondation, Peter Hablützel dispose du pouvoir d'engager la société par sa seule signature. Depuis le 8 mai 1995, Julia Jeanneret a été nommée administratrice, avec signature collective à deux.
La société est propriétaire d'une grande roue. Les administrateurs de la société se partagent l'exploitation de ce manège, chacun d'eux touchant les revenus qu'il réalise lorsqu'il obtient une autorisation à son nom.
Ni Peter Hablützel et ni Julia Jeanneret, parfois tous deux requérants, n'ont obtenu depuis 1993 l'autorisation d'installer une grande roue à la Fête de printemps. Ils figurent individuellement en liste d'attente pour l'exploitation du même métier. La société a été avertie par la Direction de police et des sports du fait qu'elle ne pouvait revendiquer une autorisation à son nom en raison du caractère personnelle et intransmissible des autorisations, système calqué sur celui des patentes; la Direction de police et des sports a néanmoins accepté d'envoyer le courrier administratif de Peter Hablützel à l'adresse de sa fiduciaire lausannoise. (lettre du 25 mai 1994).
C. Pour la fête de printemps 1997, Peter Hablützel n'a pas revendiqué d'emplacement. Seule Julia Jeanneret a présenté, sur papier à en tête de la société, une demande d'autorisation notamment pour une grande roue. Un autre candidat, Egon Bolliger domicilié à Zurich, qui avait obtenu pour les précédentes fêtes l'autorisation d'installer sa grande roue, a également déposé une demande pour 1997 pour un métier du même type.
Le 27 janvier 1997, la Direction de police et des sports de la Ville de Lausanne a délivré à Egon Bolliger l'autorisation de police sollicitée et a signifié un refus à Julia Jeanneret (la décision concernant l'intéressée ne figure toutefois pas au dossier).
D. Par pli recommandé du 31 janvier 1997, reçu le 3 février suivant, Egon Bolliger a informé la Direction de police et des sports de la Ville de Lausanne du fait qu'il renonçait à l'emplacement concédé. A la suite de ce désistement, la Direction de police et des sports a pris contact avec Peter Hablützel, lequel n'avait pourtant pas déposé sa candidature pour la fête 1997. Par lettre du 13 février 1997 d'Hablützel SA, signée de Peter Hablützel, la société a informé les autorités lausannoises du fait qu'elle ne pouvait pas donner une suite favorable à leur requête en raison de la conclusion d'un autre contrat à la suite du refus signifié à Mme Jeanneret. Le Directeur de police et les administrateurs de la société, à la demande du premier, se sont néanmoins rencontrés le 25 février 1997. A la suite de cet entretien, agissant au nom de la société, l'avocat Nicole a informé le 6 mars 1997 le Conseiller municipal du fait que les cocontractants bernois d'Hablützel SA refusaient d'entrer en matière sur un changement de roue et a confirmé sa proposition tendant à l'installation d'une grande roue de mensurations légèrement inférieures à celle inscrite en liste d'attente. Le 21 mars 1997, la Direction de police et des sports a décliné la proposition d'Hablützel SA et a pris acte de son refus signifié le 13 mars 1997. L'autorisation d'installer une grande roue a finalement été délivrée en 1997 à un forain suisse alémanique colloqué en liste d'attente.
E. Le 14 avril 1997, la société a saisi le Tribunal administratif d'un recours dirigé contre la décision du 21 mars 1997 de la Direction de police et des sports de la Ville de Lausanne. Le tribunal a décliné sa compétence et transmis la cause à la Municipalité de Lausanne (ci-après : la municipalité) comme objet de sa compétence, au vu de l'art. 18 RPG, lequel prévoit que les décisions prises par une direction dépendant de l'administration communale concernant un permis ou une autorisation sont susceptibles de recours à la municipalité.
F. Par décision du 18 août 1997, la municipalité a déclaré irrecevable le recours formé par la société. En substance, elle estime d'une part que sa lettre du 21 mars 1997 ne constitue pas une décision, mais se borne à prendre acte du refus définitif de Peter Hablützel avec le métier inscrit en liste d'attente. D'autre part, elle soutient que ni la société, qui n'est pas personnellement touchée, ni Peter Hablützel, qui n'était pas requérant d'une autorisation en 1997 et qui a été sollicité à tort par la Direction de police, n'ont qualité pour recourir. Elle remarque que Julia Jeanneret, qui était requérante pour 1997, n'avait pas le pouvoir d'engager la société et a été considérée comme agissant à titre personnel. Elle conclut que "l'autorité intimée a délivré l'autorisation à un autre forain qui en bénéficiera à l'avenir et qui ne pourrait se la voir retirer, étant donné qu'il était de bonne foi. Ainsi, même si le recours était accepté, la recourante ne pourrait en tirer de droits pour l'avenir".
G. Par acte du 8 septembre 1997, la société a saisi le tribunal d'un recours dirigé contre la décision de la municipalité. En bref, la recourante estime que la lettre du 21 mars 1997 de la municipalité constitue une décision susceptible de recours. Elle invoque le fait que la grande roue lui appartient et soutient que les autorités communales étaient conscientes du fait que l'interlocuteur principal était la société. Elle en déduit que c'est faire preuve d'un formalisme excessif que de lui dénier la qualité pour recourir. Elle soutient que l'interprétation extrêmement rigoureuse opérée par la Direction de police et des sports quant à la notion d'autre métier ne doit pas être admise. Elle plaide une inégalité de traitement par rapport à des changements tolérés par le passé et une violation du principe de la bonne foi compte tenu des informations obtenues par Julia Jeanneret en novembre 1996. La recourante conclut à un intérêt manifeste à obtenir formellement l'attribution de l'emplacement réservé à la grande roue pour 1997 afin de pouvoir bénéficier de la priorité pour les années suivantes.
H. Dans sa réponse au recours, la municipalité conclut au rejet du recours avec suite de frais et dépens.
I. Le 24 novembre 1997, la recourante a allégué que certaines conditions de participation édictées par l'autorité intimée, à savoir les règles d'attribution des places, seraient contraires à la loi sur le marché intérieur (RS 943.02) entrée en vigueur le 1er juillet 1996 (ci-après : la LMI).
J. Le 18 décembre 1997, la municipalité a exclu l'application de la LMI au recourant compte tenu du fait qu'en l'occurrence les offreurs locaux étaient défavorisés par rapport aux offreurs externes.
K. Le tribunal a statué sans débats conformément à son avis du 22 décembre 1997.
Considérant en droit:
1. a) La place de Bellerive, sise sur le territoire de la Commune de Lausanne, appartient au domaine public cantonal. Aux termes d'une convention, l'Etat de Vaud l'a mise à la disposition de la commune. Pratiquement, la municipalité est donc compétente pour en assurer l'administration (art. 42 al. 2 LC), sous réserve de délégation à l'une de ses directions.
L'installation d'un métier forain ou d'un stand sur le domaine public constitue un usage accru de celui-ci, soumis à autorisation préalable de la municipalité en application de l'art. 94 du règlement général de police de la Commune de Lausanne du 3 avril 1962. Selon la jurisprudence, celui qui demande à faire usage du domaine public pour l'exercice d'une profession peut invoquer la liberté du commerce et de l'industrie; dans cette mesure il existe un "droit conditionnel" à l'autorisation d'usage accru du domaine public (ATF 121 I 282 c. 2a et les références). Le refus de l'autorisation apparaît ainsi comme une restriction à la liberté du commerce et de l'industrie et il est soumis à des limites précises : il doit obéir à l'intérêt public - par quoi il ne faut pas entendre exclusivement des restrictions reposant sur des motifs de police - reposer sur des critères objectivement défendables et respecter le principe de la proportionnalité; la pratique en matière d'autorisation ne doit en outre pas vider les libertés publiques de leur substance, ni de manière générale, ni au préjudice de certains citoyens (ibid. et ATF 108 Ia 137 c. 3 et les références). La jurisprudence n'exige en revanche pas que les critères appliqués par l'autorité compétente pour concrétiser le régime d'autorisation reposent sur une base légale formelle, même si elle considère comme souhaitable que les conditions d'autorisation soient fixées par des règles de droit, dans l'intérêt d'une pratique administrative uniforme et prévisible (ATF 121 I 283 c. 2b; 119 I a 449 c. 2a).
b) Le présent litige est né de l'attribution d'une place subitement vacante. Les parties sont divisées sur la question de la nature de la lettre du 21 mars 1997 de la Direction de police et des sports. Pour la recourante, il s'agit d'une décision, ce que l'autorité intimée conteste.
c) Une décision est la manifestation unilatérale de la volonté d'une autorité compétente d'appliquer la loi à une personne déterminée dans un cas déterminé. Cette manifestation de volonté a des effets obligatoires pour le particulier; elle tire son caractère obligatoire du fait qu'elle concrétise une loi elle-même obligatoire (Blaise Knapp, Précis de droit administratif, 3e édition, p. 179 et ss).
En l'occurrence, à la suite du désistement d'Egon Bolliger, la Direction de la police et des sports a dû examiner l'attribution de l'emplacement libéré. Ce faisant et même si les relations entre les parties ont eu une apparence de rapports contractuels, il n'en demeure pas moins que l'autorité a agi unilatéralement dans le cadre de ses attributions de droit public. En effet, l'autorisation d'utiliser le domaine public de façon accrue est un acte administratif, c'est-à-dire une manifestation de volonté unilatérale. (André Grisel, Traité de droit administratif, éd.1984, vol. II, p. 555). La Direction de police et des sports, organe de la commune - laquelle n'est pas propriétaire des lieux - a agi en qualité d'autorité exerçant la souveraineté (Knapp, op. cité p. 531). En conséquence, on doit admettre qu'il s'agit d'une décision, par laquelle la Direction de police et des sports a statué sur la base des conditions de participation à la fête, en excluant la possibilité d'installer d'un métier autre que celui répertorié dans la liste d'attente.
2. Est également litigieuse la question de savoir si la société a qualité pour recourir.
L'art. 5 des prescriptions municipales concernant la procédure relative au recours à la Municipalité du 9 décembre 1980 (PPRM) reconnaît la qualité pour recourir à quiconque est touché personnellement et directement par une décision et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. En droit cantonal, et aux termes de l'art. 37 al. 1 LJPA, le droit de recours appartient à toute personne physique ou morale qui est atteinte par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. La novelle du 26 février 1996, a en effet abandonné le critère de l'intérêt juridiquement protégé, pour retenir celui de l'intérêt digne de protection. L'objectif central était d'introduire une harmonisation du régime de la qualité pour recourir en abandonnant les distinctions qui devaient être faites auparavant sur ce chapitre suivant que le droit fédéral ou le droit cantonal était applicable; cette solution devait permettre également de renoncer à la vérification, souvent fastidieuse, du point de savoir si telle ou telle disposition invoquée avait ou non pour but de protéger les intérêts de la personne physique (ou morale) qui les invoquaient.
En l'occurrence, le PPRM définit la qualité pour recourir de manière semblable à la LJPA. Il est vrai que l'utilisation du terme de "quiconque" fait plutôt référence à une personne physique, contrairement à la LJPA qui prévoit expressément la recevabilité du pourvoi de la personne morale. Mais on peut aussi lui donner une interprétation plus large, englobant les personnes dotées de la personnalité juridique. Une telle interprétation doit être privilégiée en l'état principalement par le fait qu'une définition plus stricte empêcherait le tribunal d'entrer en matière en raison de la teneur de la norme communale et contreviendrait au principe de la hiérarchie des normes (dans ce sens, Grisel, op. cité p. 901 à propos de la qualité pour recourir en matière cantonale par rapport au droit fédéral). En tout état de cause, une telle interprétation ne porte pas atteinte à l'autonomie de la commune dès lors qu'en l'espèce, celle-ci n'administre pas un bien communal.
3. La jurisprudence considère comme intérêt digne de protection tout intérêt pratique ou juridique à demander la modification ou l'annulation de la décision attaquée que peut faire valoir une personne atteinte par cette dernière. L'intérêt digne de protection consiste ainsi en l'utilité pratique que l'admission du recours apporterait au recourant ou, en d'autres termes, dans le fait d'éviter un préjudice de nature économique, idéale, matérielle ou autre que la décision attaquée lui occasionnerait. L'intérêt doit être direct et concret; en particulier, la personne doit se trouver dans un rapport suffisamment étroit avec la décision; tel n'est pas le cas de celui qui n'est atteint que de manière indirecte ou médiate (ATF 123 V 113, consid. 5a et réf. citées).
En l'espèce, il n'est pas contesté que la société n'aurait pu revendiquer la titularité d'une autorisation personnelle. Partant, elle ne peut invoquer aucun intérêt concret à l'annulation de la décision attaquée. La société justifie certes sa qualité pour recourir du fait qu'elle est propriétaire de la grande roue, mais cette circonstance n'est nullement suffisante. Sans être contredite, l'autorité intimée a expliqué (déterminations du 16 octobre 1997, bas de la page 5) que, comme cela résulte des déclarations de Julia Jeanneret, les partenaires de la SA se partagent l'exploitation de la grande roue, chacun d'eux encaissant les recettes réalisées lors des manifestations auxquelles ils participent, au bénéfice d'une autorisation personnelle, avec cet engin. On ne voit pas dès lors de quel préjudice direct la société serait protégée en cas d'admission du présent recours. Elle ne pourrait être concernée que par répercussion, dans la mesure où elle lui éviterait une perte de ses recettes propres. Mais la recourante n'a ni allégué ni démontré que tel serait le cas. Il pourrait d'ailleurs tout au plus s'agir d'un intérêt indirect et de surcroît, en l'espèce, on ne voit pas que tel ait pu être le cas, puisque la grande roue était effectivement utilisée ailleurs, dans une autre manifestation, à l'époque de la fête lausannoise de printemps 1997.
Le recours doit dans ces conditions être déclaré irrecevable, le tribunal n'ayant pas à entrer en matière sur les griefs de fond articulés.
3. Le recours doit être déclaré irrecevable aux frais de la recourante qui n'a pas droit à des dépens (art. 55 LJPA).
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est irrecevable.
II. Un émolument de 1'000 (mille) francs est mis à la charge de la recourante, cette somme étant compensée avec son dépôt de garantie.
III. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 26 février 1998/gz
Le président : La greffière :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.