CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET du 29 janvier 1998
sur le recours interjeté le 18 juillet 1997 par Jean-Paul MARTI et consorts, tous représentés par l'avocat Philippe Rossy, rue de Bourg 8, à Lausanne
contre
la "décision" du chef du Département de l'instruction publique et des cultes du 14 juillet 1997 (heures d'enseignement du sport dans les écoles secondaires supérieures).
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Composition de la section: M. Jean-Claude de Haller, président; Mme D.-A. Thalmann et M. J.-L. Colombini, assesseurs.
Vu les faits suivants :
A. Le 25 juin 1996, le Grand Conseil du canton de Vaud a adopté une nouvelle législation en matière scolaire (projet dit "EVM 96"). Cette législation a été approuvée en votation populaire à la suite d'une demande de référendum. Les modalités de son entrée en vigueur ont été fixées par arrêté du 25 juin 1997 (FAO 1997 No 57), qui prévoit une entrée en vigueur progressive dès le 1er août 1997.
B. En avril 1997, et conformément à l'art. 52 al. 2 de la loi scolaire du 12 juin 1984 (RSV 4.2), le Département de l'instruction publique et des cultes (ci-après : le DIPC) a adopté les grilles-horaires des écoles publiques vaudoises. Il s'agit d'une quinzaine de documents, qui fixent selon les différentes voies prévues par la nouvelle législation et par degré la répartition temporelle hebdomadaire des matières enseignées. En ce qui concerne l'éducation physique et les activités corporelles, ces grilles prévoient la répartition suivante :
- trois leçons hebdomadaires (après-midi de sport non compris) pour les élèves des premiers et second cycles;
- trois leçons hebdomadaires (après-midi de sport non compris) pour les élèves du cycle de transitions;
- trois leçons hebdomadaires (après-midi de sport non compris) pour les élèves de 7ème, 8ème et 9ème degrés des voies secondaires à options, générale et de baccalauréat;
- trois leçons hebdomadaires pour les élèves de 1ère année de l'Ecole de diplôme et de l'Ecole de maturité;
- deux leçons hebdomadaires pour les élèves de 2ème et 3ème année de ces écoles, avec possibilité pour les élèves le souhaitant de bénéficier d'une troisième leçon.
Ces grilles-horaires ont été communiquées par le DIPC aux directeurs et directrices des établissements ainsi qu'aux commissions scolaires, par courrier du 6 mai 1997.
C. Le 22 juin 1997, agissant au nom des recourants Marti et Troyon, l'avocat Philippe Rossy s'est adressé au département pour demander, en substance, que ce programme soit revu, en ce qui concerne l'enseignement de la gymnastique, pour qu'il soit rendu conforme à la loi fédérale encourageant la gymnastique et les sports (RS 415.0) et à son ordonnance d'application (RS 415.01) qui prescrit notamment trois heures par semaine d'éducation physique pour les écoles primaires et secondaires, inférieures et supérieures. Par courrier du 14 juillet 1997, le département a confirmé le programme fixé par les grilles-horaires adoptées en avril 1997, tel que résumé ci-dessus. Par actes des 18 et 24 juillet 1997, les intéressés ont déposé un recours auprès du Tribunal administratif qui a enregistré la cause le 21 juillet 1997, avant d'en suspendre l'instruction le 25 juillet 1997, dans l'attente d'une décision sur sa compétence à prendre par le Conseil d'Etat (auprès duquel les recourants avaient également déposé un pourvoi).
D. Par lettre du 29 septembre 1997 du Service de justice et législation, le Conseil d'Etat a fait savoir au Tribunal administratif qu'il considérait que l'affaire relevait de la compétence du Tribunal administratif, dans la mesure où la procédure était recevable au regard de la qualité pour recourir et de la nature de la décision attaquée. La procédure d'instruction a dès lors été reprise.
E. Par courrier du 13 octobre 1997, le conseil des recourants a informé le Tribunal administratif que le Dr R.W. Bielinski se joignait à la procédure de recours, tant en son nom personnel qu'éventuellement au nom de ses filles et de sept autres personnes.
F. Le 17 octobre 1997, le département a déposé sa réponse au recours, contestant tant la qualité pour recourir des auteurs d'un pourvoi que la nature de la mesure attaquée et faisant valoir pour le surplus, sur le fond, que le nouveau régime n'était pas contraire à la législation fédérale. Le département a déposé une écriture complémentaire le 12 janvier 1998, confirmant en substance ses conclusions d'irrecevabilité. Le conseil des recourants a encore, le 19 janvier 1998, fait une brève mise au point.
Les moyens des parties seront examinés ci-après pour autant que de besoin.
Considérant en droit :
1. Le recours déposé en juillet 1997 par les recourants Marti et Troyon est recevable à la forme, dans la mesure où le droit de recours a été exercé dans le délai et selon les formes légales (après qu'un mémoire complémentaire exposant la motivation du recours a été exigé par le juge instructeur). Il n'est pas certain qu'il en aille de même pour le recourant Bielinski ainsi que pour les sept autres personnes qui ont déclaré ultérieurement se joindre à la procédure. La question peut toutefois demeurer ouverte parce que sa solution est sans incidence sur le sort de la procédure.
2. La qualité pour recourir des recourants Marti et Troyon (ainsi que des associations qu'ils affirment représenter) est très douteuse. Dans la mesure ou les recourants feraient valoir la garantie constitutionnelle d'un enseignement suffisant (art. 27 ch. 2 de la Cst, qui ne concerne que l'instruction primaire), seuls les élèves et leurs parents, à l'exclusion des enseignants, sont habilités à se prévaloir d'une violation du droit constitutionnel ainsi garanti (ATF 123 I 1 consid. 9). Il a également été jugé que la prétention d'une personne à recevoir un enseignement suffisant, au sens d'un droit à une prestation étatique, ne relevait pas de la garantie de la liberté personnelle, mais devait être tranchée exclusivement dans le cadre de l'art. 27 de la Cst (ATF 117 Ia 27, consid. 5b). Quoi qu'il en soit, la question de la qualité pour recourir des auteurs du pourvoi, ou de certains d'entre eux, peut également être laissée ouverte, le recours devant de toute manière être déclaré irrecevable pour les raisons exposées ci-dessus.
3. Conformément à l'art. 29 LJPA (dont la teneur correspond en substance à celle de l'art. 5 PA), seule une décision peut faire l'objet d'un recours. Est ainsi exprimé le principe qu'en procédure contentieuse administrative, on statue sur des rapports de droit fixés de manière obligatoire par une décision préalable de l'autorité qui détermine ainsi l'objet de la contestation (Anfechtungsgegenstand), notion à distinguer de l'objet du litige (Streitgegenstand) qui est défini par l'acte de recours, plus précisément sa motivation et ses conclusions (ATF 122 V 36 consid. 2a; 119 Ib 36 consid. 1b; 118 V 313 consid. 3b).
Une décision est un acte étatique (Hoheitsakt) concernant un particulier par lequel un rapport juridique concret, relevant du droit administratif est réglé de manière contraignante (ATF 121 II 473 consid. 2; ATF 101 Ia 73). La doctrine relève en général trois éléments dans la décision : elle est unilatérale, elle a un ou des destinataires déterminés, elle est destinée à produire des effets juridiques (Moor, Droit administratif, vol. II p. 106; Giacomini, ZBl 94/1993 p. 237 ss). La décision est normalement un acte individuel, mais elle peut aussi parfois se présenter sous une forme collective (Allgemeinverfügung), qui se caractérise par le fait qu'elle concerne des destinataires en nombre indéterminé ou indéterminable, mais dans une situation individuelle et concrète, et porte sur un objet déterminé, à raison duquel sont fixés les droits et obligations d'un nombre inconnu de destinataires (Moor, op. cit., p. 117; ATF 101 Ia 73 consid. 3).
En revanche, échappent au contrôle par la voie d'un recours direct au Tribunal administratif les lois au sens matériel, par quoi il faut entendre toutes les règles de droit, qu'elles figurent dans des lois au sens formel, des règlements cantonaux ou communaux. Par règles de droit, il faut comprendre les normes qui fixent un régime juridique général et abstrait et qui s'appliquent à un cercle indéterminé de personnes, respectivement à un nombre indéterminé de situations (voir un arrêt du Tribunal administratif du 25 février 1994, RDAF 1994 p. 233, plus spécialement 237 consid. 2b).
4. En l'espèce, les recourants Marti et Troyon s'en prennent formellement à la lettre du 14 juillet 1997 du DIPC (le pourvoi des recourants Bielinski et consorts étant quant à lui dirigé contre une absence de réponse). En substance, cette lettre ne fait que confirmer le régime prévu pour l'enseignement de l'éducation physique par la nouvelle grille-horaire, refuse de donner des explications et renvoie pour le surplus, s'agissant de questions posées à propos du Gymnase de Chamblandes, à un courrier précédent du 4 juillet 1997. Sa seule portée est de renseigner les intéressés sur l'existence des nouvelles grilles-horaires et sur leur contenu s'agissant de l'enseignement des sports. Or la fourniture de renseignements ne constitue pas une décision attaquable (ATF 121 II 473, déjà cité; voir aussi JAAC 59 (1995) No 36, s'agissant de renseignements fournis à propos d'un tarif douanier), de sorte que cette lettre ne saurait se voir attribuer un tel caractère.
5. En fait, c'est aux grilles-horaires elles-même, et plus précisément au régime prévu pour l'enseignement de l'éducation physique, que les recourants s'en prennent. Mais ces actes ne sauraient revêtir le caractère de décision, au sens défini ci-dessus. Ils ne règlent aucune situation individuelle et concrète de manière contraignante, que l'on pense à cet égard aux élèves ou aux membres du corps enseignant. Ils instaurent un régime juridique qui s'applique à un cercle de personnes indéterminées (soit les élèves inscrits dans les différentes classes en question et les enseignants susceptibles d'y donner des leçons) et réglementent l'enseignement du sport en fonction des cycles et degrés de classes concernées. Il s'agit bien de règles de droit, au sens où l'entend la jurisprudence du Tribunal administratif (voir RDAF 1994 p. 237, déjà cité, arrêt qui a refusé le caractère de décision à un acte pourtant intitulé comme tel, fixant les quantités de production maximales de raisin pour la vendange en 1993).
6. Dans l'argumentation développée à propos de la recevabilité du pourvoi, les recourants invoquent un jugement du 11 septembre 1996 du Tribunal administratif du canton de Lucerne. Mais ce jugement concerne une ordonnance, soit un "... Rechtssatz verwaltungsrechtlichen Inhalts...", au bénéfice d'une disposition de la loi lucernoise de procédure contentieuse administrative ouvrant expressément la voie du recours dans un tel cas. On ne peut donc rien tirer de ce jugement en faveur de la recevabilité du présent recours en procédure vaudoise.
7. Il résulte de ce qui précède que, faute d'être dirigés contre une décision au sens de l'art. 29 LJPA, les recours doivent être déclarés irrecevables. Les recourants supporteront un émolument et n'ont pas droit à des dépens (art. 55 LJPA).
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête :
I. Les recours sont irrecevables.
II. Un émolument de 600 (six cents) francs est mis à la charge des recourants, solidairement entre eux.
III. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 29 janvier 1998/gz
Le président :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Dans la mesure où est en cause la garantie de l'art. 27 ch. 2 Cst, soit l'enseignement dans les écoles publiques cantonales (ATF 107 Ia 262), le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours au Conseil fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 50, 51 et 52 PA (RS 172.021).