CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET du 10 décembre 1997
sur le recours interjeté par Marcel R. PITTIER, 6 chemin de la Navigation, 1180 Rolle
contre
la décision du 23 juin 1997 de la Municipalité de Rolle lui retirant l'autorisation d'amarrer son bateau sur la place no 726 du port communal.
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Composition de la section: M. Etienne Poltier, président; M. Edmond de Braun et Mme Violaine Jaccottet Sherif, assesseurs. Greffier: M. Patrick Gigante.
Vu les faits suivants:
A. Marcel R. Pittier est locataire depuis plus de trente ans d'une place d'amarrage portant le no 726, dans le port communal de Rolle; il possède un bateau de construction artisanale de 7,70 m. de long pour 2,40 m. de large et d'un poids de 2'000 kg., expertisé la dernière fois le 28 mars 1994 (on se réfère ici au permis no 1'298'144 délivré à Huguette Pittier).
B. Constatant que, pour la troisième saison consécutive, il n'utilisait plus sa place d'amarrage et qu'il mettait par surcroît cette dernière à la disposition d'un tiers, la Municipalité de Rolle a informé Marcel R. Pittier, par courrier du 25 avril 1997, qu'elle lui retirait le droit d'amarrage avec effet au 15 mai 1997.
Marcel R. Pittier a contesté cette décision en objectant à cela les trois raisons suivantes:
"1. Il y a plus de 30 ans que j'occupe cette place qui me donnait toute satisfaction jusqu'à la construction de la digue banane à l'entrée du port.
2. La place, au fil des ans, s'est envasée et il y a belle lurette que je ne puis l'occuper avec mon voilier qui cale 1,40 m. de tirant d'eau.
3. J'en ai fait part, à l'époque, à M. Ed. Gallaz, alors en activité, rencontré sur la digue Ouest, lequel m'avait promis une rocade, selon son expression, rocade que j'attends toujours."
Par courrier du 22 mai 1997, la Municipalité de Rolle a admis que le recourant louait cette place depuis environ 30 ans; elle a en revanche, d'une part, contesté le fait que la place se soit envasée, d'autre part, rappelé qu'Edmond Gallaz, ancien secrétaire municipal, avait pris sa retraite en 1991 et qu'un nouveau règlement des ports, approuvé par le Conseil d'Etat, était depuis lors entré en vigueur, rendant caduque toute discussion avec celui-ci. Enfin, constatant qu'un autre bateau que celui appartenant à Marcel R. Pittier était amarré à la place no 726, la municipalité a fustigé le procédé consistant pour celui-ci à sous-louer l'emplacement à un tiers sans autorisation.
Chaque partie a donc campé sur sa position respective; Marcel R. Pittier a notamment fait valoir, dans sa réponse du 3 juin 1997, qu'il avait rendu, ce faisant, service à un ami, non sans préciser:
"A l'heure où beaucoup d'occupants du Port Ouest ne sont ni Rollois ou bénéficient de prête-noms, je trouve vos allégations téméraires(...)"
Par décision du 23 juin 1997, la Municipalité de Rolle a maintenu sa position et confirmé à Marcel R. Pittier que la place d'amarrage no 726 lui était définitivement retirée. Cette décision mentionne la voie de recours.
C. En temps utile, Marcel R. Pittier s'est pourvu au Tribunal administratif en concluant à l'annulation de la décision qui lui a été notifiée.
A la demande du juge instructeur, Marcel R. Pittier a précisé que son bateau était entreposé chez lui depuis 4 ans et qu'il avait été expertisé sur la terre ferme; il a produit deux attestations privées successives à teneur desquelles la profondeur d'eau à 3,50 m. du ponton aurait été, pour une altitude de 372,32 m., de 1,10 m. le 2 juin 1997 tandis que celle de la place no 726 aurait été, à la même altitude du lac, de 1,35 m. le 30 août 1997.
La municipalité, également interpellée, a précisé que le garde-port avait relevé, au 1er août 1997, à une altitude du lac de 372,25 m., une profondeur de 1,50 m. à l'emplacement no 726; elle a contesté l'indication fournie par le recourant au 2 juin 1997, précisant que l'altitude du lac était, à cette date, telle que la profondeur de l'eau à l'emplacement en question était de 1,44 m. et non 1,10 m. comme allégué. La municipalité a produit un croquis du niveau du lac entre 1992 et 1996, ainsi qu'un relevé effectué par le garde-port, à teneur duquel l'altitude du lac aurait été, le 2 juin 1997, de 372,11 m.
Considérant en droit:
1. Le litige a trait au bien-fondé de la résiliation par la municipalité de la place d'amarrage louée par le recourant.
La concession délivrée par le Conseil d'Etat du canton de Vaud les 11 décembre 1931 et 2 juillet 1965 à la Municipalité de Rolle est fondée sur l'art. 24 de la loi du 5 septembre 1944 sur l'utilisation des lacs et cours d'eau dépendant du domaine public. Cette concession permet à la municipalité d'accorder elle-même des droits d'usage du domaine public aux particuliers, lesquels peuvent être qualifiés de "sous-concession du domaine public" (v. JT 1986 ch. III, p. 36 et les références citées). L'octroi d'un usage privatif du domaine public prend la forme d'une autorisation délivrée par la commune concessionnaire. L'autorité appelée à délivrer une telle autorisation dispose d'un large pouvoir d'appréciation; elle est cependant tenue de respecter les principes de l'égalité de traitement et de l'interdiction de l'arbitraire (v. Grisel, Traité de droit administratif, vol. I, Neuchâtel 1984, p. 565). La concession est accordée pour une durée déterminée et prend fin soit par l'écoulement du temps, soit en raison de la violation grave ou répétée des obligations du concessionnaire (ibid., p. 565 et 292/293).
2. Marcel R. Pittier s'est vu attribuer une place d'amarrage sous l'empire de l'ancien règlement des ports de Rolle, du 6 juillet 1965, dont à teneur de l'art. 4 al. 2 et 3:
"L'autorisation, personnelle et incessible, est accordée à bien-plaire; elle peut être retirée moyennant un simple avis donné trois mois à l'avance.
Elle peut cependant être retirée sans délai à celui qui ne se conformerait pas au présent règlement"
Ce texte a toutefois été remplacé par un nouveau règlement des ports (ci-après: RP) adopté le 16 avril 1996, ce dès son approbation, le 3 juillet 1996, par le Conseil d'Etat; à teneur de l'art. 6 RP:
"Les places d'amarrage et d'entreposage sont attribuées sous forme d'autorisation pour une durée d'un an. L'échéance est fixée au 31 décembre. L'année de délivrance compte comme une année entière.
Celle-ci est ensuite renouvelée d'année en année sauf dénonciation par la Municipalité ou par le bénéficiaire, par lettre recommandée, au plus tard trois mois avant l'échéance.
(...)"
a) Dans le cas d'espèce, la municipalité a dénoncé l'autorisation, ce conformément à l'art. 16 RP, disposition dont on reprend le texte:
"La Municipalité peut en tout temps, moyennant un préavis de 30 jours, retirer l'autorisation à des titulaires enfreignant de manière grave ou répétée le présent règlement. La décision sera précédée d'un avertissement.
L'autorisation peut également être retirée: - si le permis de navigation a été annulé depuis plus de 6 mois sans que le bateau ait été remplacé; - si la taxe de location demeure impayée plus de 3 mois après son échéance, malgré un rappel assorti de la menace de résiliation; - si le bénéficiaire a obtenu pour le même bateau une autorisation dans une autre commune; - si la place demeure inoccupée sans motifs valables pendant une année civile.
(...)"
A l'appui de sa décision, la municipalité invoque la violation par le recourant de plusieurs dispositions réglementaires; ainsi, il lui est tout d'abord reproché d'avoir mis la place d'amarrage no 726 à disposition d'un tiers. L'art. 7 al. 1 RP, dont on reprend ci-après la teneur, pose en effet comme principe l'incessibilité de l'autorisation d'amarrage:
"L'autorisation est personnelle et incessible, même en cas de vente du bateau. Elle n'est valable que pour le bateau pour lequel la place a été attribuée, le permis de navigation faisant foi."
Ce principe est toutefois tempéré par la possibilité, pour le bénéficiaire, de mettre temporairement sa place à disposition d'un tiers, ce après avoir requis au préalable l'autorisation de la municipalité (art. 7 al. 4 RP). La municipalité reproche précisément au recourant non seulement de l'avoir mise devant le fait accompli en cédant l'usage de la place à un tiers sans en requérir l'autorisation, mais par surcroît d'avoir concédé ainsi un usage permanent, dépassant la mise à disposition temporaire. La municipalité a en outre invoqué l'art. 16 al. 2 § 4 RP (disposition qu'elle désigne à tort comme étant l'art. 16 al. 5); on peut en effet admettre que l'hypothèse selon laquelle le bénéficiaire met sa place de façon permanente à disposition d'un tiers, ce qui présuppose qu'il n'occupe pas cette place, constitue précisément un cas d'application de cet article. Il resterait toutefois à se demander si le bénéficiaire peut justifier son comportement par des motifs valables; c'est sur ce terrain-ci que se place au demeurant le recourant, qui ne nie pas les faits qui lui sont reprochés, mais qui soutient qu'en raison de l'envasement provoqué par la construction d'une digue à la sortie du port, l'emplacement concédé, qui ne peut plus accueillir son bateau, serait devenu pour lui inutilisable.
b) Le tribunal fait dans le cas d'espèce plusieurs constatations.
aa) On relève tout d'abord que le recourant admet avoir mis la place no 726 à disposition d'un tiers et ce, de façon durable. Ainsi, une autorisation municipale en ce sens, que le recourant n'a pas formellement requise, n'aurait de toute façon pas pu lui être délivrée. Le recourant expose toutefois avoir entretenu l'ancien secrétaire municipal, à une époque où celui-ci était encore en fonction, du problème qu'il rencontrait avec sa place et sur lequel on reviendra plus loin; au demeurant, la municipalité paraît admettre qu'une autorisation, dont on ignore du reste l'étendue et la portée, lui aurait oralement été octroyée.
Cela étant, la question du respect de la bonne foi de l'autorité en l'occurrence ne se pose de toute façon pas; ce serait en effet faire fi de la situation particulière du recourant. On doit en effet garder à l'esprit que, pour occuper l'emplacement en question et exercer sur une portion du domaine public lacustre un usage accru, le recourant a dû préalablement en requérir l'autorisation. Or, cette autorisation, acte unilatéral, confère à cet usage un statut de précarité, puisque, d'une part, elle peut être révocable et, d'autre part, celui qui en bénéficie ne peut se prévaloir de droits acquis (v. Moor, Droit administratif, vol. III, Berne 1992, ch. 6.2.2.3, 6.4.4.2 et 6.4.4.5, références citées). On relève du reste que l'ancienne réglementation, dont on rappelle qu'elle était applicable à l'époque où le recourant s'est apparemment vu octroyer la permission de mettre sa place à disposition d'un tiers, soulignait également cette précarité; l'art. 4 al. 2 précisait en effet que cette autorisation était délivrée à bien plaire. Par ailleurs, cette réglementation avait non seulement déjà consacré le principe de l'incessibilité de cette autorisation (ibid.), mais, par surcroît, ne prévoyait aucune exception à ce principe, même pour une utilisation temporaire par un tiers. Ainsi, même sous l'empire de ce dernier texte, dont on voit qu'il était en définitive plus restrictif que ne l'est le texte actuellement en vigueur, le recourant n'aurait guère pu se voir accorder l'autorisation de mettre sa place à disposition d'un tiers; à supposer qu'elle lui ait été délivrée, cette autorisation ne pouvait l'être qu'à titre précaire, plus encore que l'autorisation d'amarrage elle-même.
bb) Quant au motif avancé par le recourant pour justifier la non-utilisation de l'emplacement incriminé, à savoir l'envasement, force est de constater, pour autant que l'on retienne ce motif pour avéré - ce qui, au vu des pièces produites par la municipalité, n'est pas évident -, qu'il n'est pas relevant. Si l'on suit ses explications, le recourant se plaint au demeurant depuis plusieurs années de cette situation qui le prive de la jouissance normale de la place no 726, puisqu'il ne peut y amarrer son bateau. Face à une situation de ce genre, tout usager frustré aurait immédiatement exposé ses récriminations fondées à la municipalité, en exigeant pour le moins de celle-ci, soit qu'elle entreprenne sans attendre les travaux visant à désensabler la place momentanément inutilisable, soit qu'elle mette à sa disposition une autre place d'amarrage en contrepartie. En l'occurrence, le recourant dit s'être vu promettre il y a cinq ans une autre place par le secrétaire municipal de l'époque; depuis lors, il a toutefois entreposé son bateau chez lui en laissant à un tiers, dont le bateau doit apparemment être de dimension plus modeste, l'usage de sa place au port, ce sans rappeler, avant le présent pourvoi, à la municipalité les promesses qui lui auraient été faites. On peut prendre acte du fait que le recourant n'est pas procédurier; on n'en doit pas moins, dans ces conditions, très sérieusement douter, comme le relève du reste la municipalité, de l'intérêt réel que présente pour lui le renouvellement de l'autorisation d'amarrage.
cc) Enfin, c'est en vain que le recourant se plaint d'une inégalité de traitement; sa situation d'usager particulier ne saurait en rien être comparée à celle des deux entreprises exploitant un chantier naval dans le port qui doivent pouvoir disposer de places d'amarrage supplémentaires pour les besoins de leurs clients.
c) Ainsi, la décision de la municipalité de dénoncer l'autorisation d'amarrage précédemment délivrée au recourant ne prête guère le flanc à la critique; en tout état, elle n'est pas arbitraire, ce que le tribunal aurait dû pouvoir constater pour accueillir éventuellement les conclusions du recourant.
3. Les considérants qui précèdent conduisent par conséquent le tribunal à rejeter le recours et à confirmer la décision entreprise. Le recourant, qui succombe, verra dès lors mis à sa charge un émolument judiciaire que l'on arrêtera à 800 francs.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du 23 juin 1997 de la Municipalité de Rolle est confirmée.
III. Un émolument de 800 (huit cents) francs est mis à la charge de Marcel R. Pittier.
Lausanne, le 10 décembre 1997
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.