CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET du 9 décembre 1997
sur le recours interjeté par X.________, représenté par l'avocat Olivier Carré, à Lausanne
contre
la décision de la Municipalité de Bex du 19 juin 1997 (licenciement d'un employé communal pour suppression de fonction).
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Composition de la section : M. Jacques Giroud , président; Mme Silvia Widmer-Baechtold et M. Edmond de Braun, assesseurs. Greffier : M. Jérôme Piguet.
Vu les faits suivants :
A. X.________ a travaillé dès le 1er octobre 1982 au service de la Commune de Bex en qualité d'intendant-gardien du matériel de la protection civile, engagé à mi-temps par contrat de droit privé. Il a été nommé à plein temps à ce poste et à celui de "quartier-maître de la place" par la Municipalité de Bex (ci-après la municipalité) avec effet au 1er janvier 1986, acquérant ainsi le statut de fonctionnaire communal. Dès le 1er mars 1995, il s'est vu attribuer des tâches supplémentaires, parmis lesquelles la conciergerie de la grande salle de Bex.
Par lettre du 19 juin 1997, la municipalité l'a licencié avec effet au 30 juin 1998 en invoquant un transfert de ses tâches en matière de protection civile à un organisme régional.
B. X.________ a recouru contre cette décision au Tribunal administratif par courrier du 27 juin 1997 en concluant à son annulation. La municipalité s'est déterminée par lettre du 16 juillet 1997.
C. Le Tribunal administratif a tenu audience le 17 novembre 1997 en présence des parties et a entendu trois témoins.
Les moyens des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.
Considérant en droit :
1. En vertu de l'art. 36 LJPA, le Tribunal administratif connaît des griefs tirés de la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation. Le grief d'inopportunité ne peut être soulevé devant lui que si la loi spéciale le prévoit. Saisi d'un recours contre le licenciement d'un fonctionnaire communal, il doit restreindre son examen à la légalité de la décision entreprise. La loi du 28 février 1956 sur les communes (ci-après LC; RSV 1.8), qui fonde le statut du fonctionnaire, n'institue en effet pas un contrôle en opportunité. En cas de licenciement pour suppression de poste, l'examen de la légalité comprend toutefois la question du reclassement éventuel du fonctionnaire. Le principe de la proportionnalité impose en effet à l'autorité, si cela est possible, de proposer à l'intéressé un poste de remplacement correspondant à ses aptitudes (Grisel, Traité de droit administratif, p. 509; Moor, Droit administratif, III, p. 250; Hänni, La fin des rapports de service en droit public, in RDAF 1995, p. 407, spéc. 429).
2. a) Selon l'art. 4 ch. 9 LC, les communes sont compétentes pour définir le statut de leurs fonctionnaires. La Commune de Bex a ainsi adopté en 1990 une réglementation intitulée "Statut du personnel". Son art. 70 a la teneur suivante:
"Lorsque sa fonction est supprimée parce que superflue, le fonctionnaire peut être licencié moyennant un avertissement donné six mois à l'avance; pareil cas, il est accordé une indemnité variant de un à trois mois de traitement"
b) En l'espèce, la municipalité a appliqué cette disposition en invoquant la régionalisation de la protection civile.
La loi du 11 septembre 1995 d'exécution de la législation fédérale sur la protection civile (ci-après la loi; RSV 3.13), entrée en vigueur le 1er décembre 1995, a modifié l'organisation de la protection civile dans le canton en regroupant les communes en organisations régionales de protection civile (ORPC), qui se voient attribuer l'essentiel des tâches jusqu'alors dévolues aux communes. L'art. 6 de la loi prévoit ainsi que les ORPC exercent les compétences attribuées aux communes par la législation fédérale: elles ont notamment pour tâches l'utilisation, l'entretien et le contrôle des constructions des organisations de protection civile et du service sanitaire (lit. e), ainsi que du matériel (lit. f). Le réglement du 6 novembre 1996 concernant les attributions des communes et des ORPC en matière d'organisation, de constructions et de matériel (ci-après le réglement; RSV 3.13) précise que l'ORPC met à disposition le personnel nécessaire au maintien de l'état de préparation technique des constructions, installations, moyens de transmissions et d'alarme, ainsi que des équipements (art. 11). Demeurent en principe dans les attributions des communes, en vertu de l'art. 4 de la loi, notamment la réalisation, l'usage et l'entretien des abris et l'équipement des construction. Selon des informations recueillies en cours d'audience, notamment auprès d'un témoin exerçant une fonction de responsable au service cantonal de la protection civile, la commune de Bex conservera la charge d'abris et de leur équipement dans le cadre de la nouvelle organisation, celle-ci devant être effective dès l'été 1998.
3. La fonction occupée actuellement par X.________ comprend l'intendance des locaux et du matériel de la protection civile, l'accueil de la troupe militaire lors de cours de répétition (activité de quartier maître), la conciergerie de la grande salle et la maintenance de la buvette du stand de tir et de la station de pompage du centre sportif. Selon le recourant, les activités liés à la protection civile représentent environ 40% de son travail, la collaboration avec l'armée 30%, la conciergerie 25% et les travaux de maintenance 5%. Les représentants de la municipalité estiment pour leur part que la conciergerie de la grande salle représente 20% du poste du recourant; pour le reste, ils ont déclaré lors de l'audience ne pas avoir étudié plus précisément l'emploi du temps de l'intéressé.
La part de travail que représente la fonction d'intendant-gardien du matériel de la protection civile peut être évaluée à la moitié du poste du recourant, compte tenu de ce que celui-ci travaillait à mi-temps lorsqu'il assumait cette seule fonction. Celle-ci perdra certes l'essentiel de sa substance avec la régionalisation de la protection civile puisque, on l'a vu, la plupart des tâches qu'elle comprend, notamment l'entretien et le contrôle du matériel et d'une grande partie des installations, seront assumées par l'ORPC. Toutefois, la perte de travail qui s'ensuivra pour le recourant ne portera pas sur l'ensemble des tâches liées à la protection civile: en effet, la commune continuera à assumer le contrôle des abris, ce qui nécessitera, selon le témoignage évoqué ci-dessus (cf. consid. 2b), quelques heures de travail par semaine. On peut ainsi estimer sommairement que la perte de travail consécutive à la régionalisation de la protection civile touchera environ 90% des tâches du recourant dans ce domaine, ce qui représente, par rapport à un poste à plein temps, une diminution de travail de 45% environ.
Cela dit, les autres activités exercées par le recourant (accueil de la troupe militaire, conciergerie de la grande salle, maintenance du stand de tir et de la station de pompage du centre sportif) ne seront pas affectées par les restructurations visant le secteur de la protection civile. La municipalité n'envisage d'ailleurs pas de les supprimer puisque, comme ses représentants l'ont eux-mêmes déclaré à l'audience, elle entend les confier à d'autres employés communaux afin de réaliser des économies. Ces fonctions ne deviendront donc pas "superflues" au sens de l'art. 70 du statut, de sorte qu'elles ne pouvaient être retirées au recourant en vertu de cette disposition.
Cela étant, l'art. 70 du statut ne pourrait permettre qu'un licenciement partiel du du recourant, pour la part correspondant à la perte de travail consécutive aux restructurations de la protection civile. Encore faudrait-il, pour prendre une telle mesure, qu'aucune autre tâche n'ait pu être assignée au recourant en remplacement de la perte de travail subie, en vertu du principe de la proportionnalité évoqué ci-dessus (cf. consid. 1). Or, compte tenu de l'expérience et de la polyvalence du recourant, son transfert à l'ORPC ou à une autre fonction au sein de l'adminstration communale paraît envisageable. Quoi qu'il en soit, la municipalité n'a pas démontré qu'une telle solution serait irréalisable, ni même qu'elle aurait été étudiée.
On relèvera encore que les motifs financiers invoqués à l'audience par la municipalité ne justifient pas un licenciement du recourant. En effet, aucune disposition du "Statut du personnel" ne prévoit la possibilité de mettre un terme aux rapports de service en cas de restructuration à but économique.
Autre est la question de l'état de santé du recourant, respectivement celle et de ses mauvaises relations avec certains municipaux. Elle n'a toutefois pas à être résolue dans le cadre du présent recours, ce point n'ayant pas été invoqué par la municipalité pour justifier sa décision de licenciement.
4. Au vu de ce qui précède, le recours doit être admis et la décision de licenciement du 19 juin 1997 annulée. La cause sera renvoyée à la municipalité pour nouvelle décision; elle évaluera auparavant la perte de travail effectivement subie par le recourant et examinera les possibilités de son transfert dans une nouvelle fonction.
Le recourant, qui obtient gain de cause, a droit à des dépens, dont il convient de fixer le montant à deux mille francs, qui lui seront versés par la Commune de Bex. S'agissant des frais, le Tribunal administratif a récemment décidé de modifier sa jurisprudence pour renoncer à percevoir des émoluments judiciaires en matière de contentieux de la fonction publique communale (GE 97/005 du 29 juillet 1997), cela en application du principe de l'égalité de traitement, puisque les conflits du travail, en droit privé font l'objet de procédures gratuites lorsque la valeur litigieuse n'excède pas 20'000 francs (art. 343 al. 2 CO), et par analogie avec la jurisprudence développée par la Commission fédérale de recours en matière de personnel fédéral (JAAC 59/1995 No 2 p. 28 consid. 5).
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision est annulée, la cause étant renvoyée à la Municipalité de Bex afin qu'elle statue à nouveau dans le sens des considérants.
III. Le présent arrêt est rendu sans frais.
IV. La Commune de Bex versera à X.________ une indemnité de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 9 décembre 1997
Le président : Le greffier :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.