CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET
du 29 juillet 1997
sur le recours interjeté par A.________, au B.________, dont le conseil est l'avocate Gisèle de Benoît, rue du Lion-d'Or 2, 1002 Lausanne,
contre
la décision de la Municipalité du B.________, dont le conseil est l'avocat Maurice von der Mühll, à Lausanne, du 18 décembre 1996 prononçant sa révocation pour le 31 mars 1997.
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Composition de la section: Mme I. Guisan, présidente; Mme H. Dénéréaz-Luisier et M. R. Wahl, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. Né en 1946, le recourant A.________ a été engagé le 23 septembre 1991 par la Municipalité du B.________ (ci-après : la municipalité) en qualité d'agent de police, avec le grade d'appointé dès le 1er janvier 1992. Le salaire mensuel net de M. A.________ s'élevait, indemnités de fonction comprises, à 4'214 francs 20, treizième salaire en plus. Cet engagement a été confirmé par correspondance adressée à l'intéressé par la municipalité le 26 septembre 1991.
Par lettre du 4 février 1993, la municipalité a informé A.________ qu'elle avait décidé, dans sa séance du 1er février 1993, de le nommer en qualité d'appointé de police avec effet au 1er janvier 1993.
B. Le 5 octobre 1996, le recourant - qui n'était alors pas en service - a provoqué un incident au "C.________" du D.________. A cette occasion, vers 03h.00 du matin, le recourant a consommé de l'alcool au bar précité en compagnie de son amie et de trois autres couples. Quelques minutes plus tard, alors qu'il était sous l'emprise de l'alcool, M. A.________ a uriné dans un sac poubelle. Ce sac est ensuite tombé et son contenu s'est répandu sur le sol. Sommé de nettoyer par la tenancière du bar, le recourant s'est exécuté au moyen d'une serpillière, qu'il a toutefois essorée dans un bac à champagne posé par terre. Une altercation avec l'un de ses amis présents s'en est suivie. Ces deux personnes ont dû être séparées par un tiers, puis le recourant et ses compagnons ont quitté le bar.
M. E.________, commissaire de police au service de la Police municipale du B.________, a eu connaissance des faits exposés ci-dessus en décembre 1996. Après avoir convoqué et entendu le recourant, il a établi un rapport de renseignements à l'intention de la municipalité le 14 décembre 1996. Ce rapport a le contenu suivant :
"Concerne : comportement inadmissible de l'app. A.________ en congé.
A.________, né le 17 mai 1946, divorcé, appointé de police au service de la Commune du B.________ depuis le 1er janvier 1992, domicilié à B.________, ********.
Récemment, il est parvenu à ma connaissance que l'app. A.________ s'est comporté de façon ignoble, de surcroît en public, lors du D.________.
En effet, lors de cette manifestation, le samedi 5 octobre 1996, tard dans la nuit, alors qu'il se trouvait au "C.________" en compagnie de trois couples, les événements suivants se sont déroulés.
En présence de Mme F.________, Présidente et responsable de la manifestation, l'app. A.________ aurait demandé le sac à main d'une des dames qui se trouvait là. Devant son refus, l'app. A.________ s'est procuré un sac à poubelle dans lequel il a uriné. Par la suite ce sac s'est renversé et le contenu s'est répandu sur le sol. Mme F.________ a invité l'intéressé à ramasser ses saletés. Il a d'abord rechigné avant de s'exécuter. Il prit alors une serpillière, essuya le sol et tordit celle-ci dans un seau à glace. Une des personnes qui a assisté à ces agissements a fait une remarque et il s'en est suivi une altercation.
Contacté téléphoniquement le 13 ct, M. G.________, domicilié à ********, caissier de l'H.________, a confirmé les faits tout en ne comprenant pas une telle attitude.
Il y a lieu de noter que des gens du B.________ ont également entendu parler de ce comportement peu reluisant d'un représentant des forces de l'ordre.
Compte tenu de ce qui précède, il est prouvé que l'app. A.________ a commis une faute grave qui jette le discrédit à l'endroit des Autorités et du Corps de police du B.________, ainsi que sur l'ensemble de la corporation des policiers.
Pour ma part, je considère que le prénommé ne peut plus exercer sa mission avec toute la crédibilité voulue, ceci après avoir trahi avec une telle bassesse d'esprit la confiance mise en lui, et que par conséquent il ne doit plus faire partie du Corps de police."
C. Considérant que l'intéressé avait eu un comportement et une attitude déplorables de nature à jeter le discrédit sur la profession en général, les autorités communales et le service de police communale, la municipalité a décidé, dans sa séance du 16 décembre 1996, de révoquer A.________ pour le 31 mars 1997, en exigeant toutefois que l'intéressé cesse son activité au sein du corps de police dès le 20 décembre 1996. Cette décision a été notifiée à l'intéressé par pli recommandé daté du 18 décembre 1996, mais son contenu lui a été communiqué de vive voix le 18 décembre 1996 par Mme I.________, municipale de police au B.________.
D. A.________ a recouru contre cette décision auprès de la municipalité le 23 décembre 1996, en demandant que son cas soit soumis à un tribunal arbitral fonctionnant comme commission de recours, conformément à l'art. 67 du Statut du personnel de l'Administration communale du B.________. Le 16 janvier 1997, la municipalité a informé le recourant que les articles 67 et suivants du statut étaient caducs et qu'elle transmettait son recours au Tribunal administratif.
Par correspondance du 23 janvier 1997, la municipalité a transmis à l'autorité de céans le recours de M. A.________, en admettant que le délai de recours parte dès réception de sa correspondance adressée à l'intéressé le 16 janvier 1997.
E. Par mémoire du 31 janvier 1997, le recourant a développé ses moyens et conclu à l'annulation de la décision de révocation prise à son encontre et à sa réintégration dans ses fonctions. Il invoque en substance la violation des règles du statut du personnel relatives aux mesures disciplinaires (violation du droit d'être entendu, du droit d'être assisté, du droit de prendre connaissance du dossier et absence de motivation de la décision attaquée). Il a également requis l'effet suspensif en demandant sa réintégration dans ses fonctions au plus tard le 1er avril 1997.
F. Dans ses déterminations du 6 mars 1997, la municipalité a conclu principalement à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet. Elle relève que le recourant n'a été engagé que par contrat de droit privé et se réfère à cet égard à la lettre d'engagement du 26 septembre 1991. Elle expose en outre qu'après avoir donné son congé au recourant, elle lui aurait proposé d'être entendu entre Noël et Nouvel-An, mais que l'intéressé aurait décliné cette offre.
G. Le 17 mars 1997, le recourant a confirmé les arguments développés dans son mémoire du 31 janvier 1997. Il déclare contester entièrement certaines des accusations contenues dans le rapport de dénonciation du commissaire E.________. De plus, il conteste avoir refusé de donner suite à une convocation de la municipalité postérieure à sa révocation. Enfin, il produit deux certificats de travail, respectivement des ******** du 30 avril 1971 et de la ******** du 20 décembre 1991, ainsi qu'une lettre du ******** du 4 décembre 1991 prenant acte de sa démission au 31 décembre 1991.
H. Par décision du 19 mars 1997, le juge instructeur du Tribunal administratif a accordé l'effet suspensif au recours.
I. La municipalité a déposé un mémoire complémentaire le 15 avril 1997, dans lequel elle retire ses conclusions en irrecevabilité du recours et maintient à titre principal ses conclusions tendant au rejet du recours.
J. Le recourant a déposé des observations finales le 26 mai 1997 en maintenant ses conclusions contenues dans son mémoire du 31 janvier 1997.
K. Le Tribunal administratif a tenu audience le 8 juillet 1997 en présence du recourant, assisté de Me de Benoît, avocate à Lausanne, et, pour la municipalité, de M. ********, vice-président de la municipalité, assisté de Me Von der Mühll, avocat à Lausanne. La municipalité a produit un bordereau de trois pièces, composé d'une copie d'une lettre adressée par la municipalité au recourant le 7 septembre 1994, d'une copie d'une lettre adressée par le conseil de l'autorité intimée au conseil du recourant le 11 avril 1997 et d'une copie du rapport de la commission de gestion de la Commune du B.________ du 30 juin 1997. La lettre de la municipalité adressée à M. A.________ le 7 septembre 1994 a le contenu suivant :
"Monsieur,
Récemment, et à la suite d'une petite fête à laquelle vous avez participé, dans la nuit du 1er au 2 septembre, vous n'avez pas été en mesure de prendre correctement votre service, le matin dès 07 heures, et sur simple appel téléphonique, vous avez informé M. E.________, Commissaire, de votre indisponibilité pour cause de "maladie".
Informée de cet incident dans sa séance du lundi 5 septembre, la Municipalité tient à vous faire part de son mécontentement, considérant votre attitude et votre manque de conscience professionnelle, d'autant plus qu'à la date précitée, le poste ne comportait qu'un effectif réduit.
Dès lors, et en souhaitant que nous n'ayons pas à intervenir à nouveau, auquel cas nous pourrions être dans l'obligation de prendre toutes mesures utiles, nous vous invitons à assumer vos obligations dans les règles de l'art de votre fonction et à la satisfaction de vos chefs et de vos collègues.
Nous vous remercions de bien vouloir prendre bonne note de ce qui précède et vous présentons, Monsieur, nos salutations distinguées."
La lettre du conseil de l'autorité intimée adressée au conseil du recourant le 11 avril 1997 est formulée en ces termes :
"Concerne: B.________ c/A.________
Cher Confrère,
La Commune du B.________ considère que le recours de Monsieur A.________, s'il n'est pas irrecevable, doit être rejeté. La Commune du B.________ a perdu toute confiance à l'égard de votre client.
Vous devez comprendre donc que celui-ci ne pourra en aucun cas reprendre son service. Dont acte.
J'invoquerai la présente en procédure.
Veuillez croire, Cher Confrère, à l'assurance de mes sentiments distingués."
Enfin, le rapport de la commission de gestion du 30 juin 1997 contient notamment le passage suivant :
"POLICE - SERVICE DU FEU
La commission s'est particulièrement intéressée au licenciement de l'appointé A.________. Sous l'influence particulièrement marquée de l'alcool, cet agent, qui n'était pas en service, a eu un comportement absolument indigne voire inqualifiable de la part d'un citoyen dit respectable, à plus forte raison d'un représentant des forces de l'ordre. C'est dans le cadre du D.________ que les excentricités éthyliques de M. A.________ ont eu lieu. Afin de préserver ce qui lui reste de dignité, nous tairons les détails de l'affaire.
Au vu de ce qui précède, la commission a approuvé sans réserve le licenciement de ce collaborateur. Compte tenu du fait qu'une procédure judiciaire est en cours, la Commission ne souhaite pas interférer à ce stade. En revanche, elle demande à la Municipalité qu'un rapport détaillé lui soit adressé sitôt après que la séance de tribunal de première instance ait eu lieu. Ce rapport contiendra entre autre un résumé des faits, le détail des procédures engagées par la Municipalité, ainsi que ses conclusions."
En outre, le tribunal a procédé à l'audition de quatre témoins dont les déclarations peuvent être résumées comme il suit :
- Mme F.________, présidente de l'H.________. Elle confirme que le 5 octobre 1996, vers 3 ou 4 heures du matin, alors qu'elle tenait le C.________ du D.________, le recourant est arrivé en compagnie d'une dame et de deux ou trois autres couples. Ils ont tous consommé des boissons alcooliques. Une demi-heure plus tard environ, un homme, qui n'était pas M. A.________, lui a demandé son sac à main. Après s'être vu opposer un refus, la même personne lui a demandé un sac poubelle, dans lequel elle a vu M. A.________, manifestement en état d'ébriété, uriner. A ce moment, il y avait environ une dizaine de personnes au bar, qui ont toutes pu observer le comportement de l'intéressé. M. A.________ a ensuite laissé tomber le sac poubelle par terre et le contenu de ce dernier s'est répandu sur le sol. Mme F.________ ajoute qu'elle a sommé le recourant de nettoyer, ce que ce dernier a fait avec une serpillière, qu'il a toutefois essorée dans un bac où se trouvaient des bouteilles de champagne. Par la suite, une dispute entre le recourant et l'un de ses amis a éclaté et un tiers a dû les séparer. Elle ajoute qu'après les faits, le recourant ne s'est nullement excusé et qu'il a quitté les lieux avec ses amis.
- Le recourant explique qu'il a tout de suite réalisé la gravité de son comportement et qu'il s'est adressé à Mme F.________ pour lui demander ce qu'il lui devait.
- M. E.________, commissaire de police au B.________. Il expose avoir eu connaissance des faits qui se sont déroulés le 5 octobre 1996 quelques semaines plus tard, soit dans le courant du mois de décembre 1996. Il alors eu une discussion avec M. A.________ au poste de police et l'a interrogé sur les faits. L'intéressé les a reconnus et déclaré se rendre compte que son comportement avait dépassé les limites admissibles. S'agissant des compétences professionnelles de M. A.________, M. E.________ indique que le recourant exécute ses tâches correctement, tout en manquant toutefois d'initiative. Mis à part la lettre du 7 septembre 1994, il n'a pas connaissance d'avertissements oraux ou écrits adressés au recourant. Le 18 décembre 1996, M. E.________ était présent lorsque Mme I.________, municipale de police au B.________, a remis à M. A.________ sa lettre de révocation. A cette occasion, le recourant a reconnu avoir commis une faute grave et devoir en assumer les conséquences. Aux environs de Noël, M. A.________ lui a demandé de pouvoir être entendu par la municipalité pour s'expliquer sur les faits. Lorsque M. E.________ a téléphoné à M. A.________ pour lui dire qu'une délégation de la municipalité était disposée à l'entendre le 31 décembre 1996, M. A.________ a refusé en expliquant qu'il partait en vacances.
- Le recourant affirme que M. E.________ lui a dit qu'il allait recevoir une convocation écrite de la municipalité et que cette déclaration est intervenue postérieurement à la lettre de révocation du 18 décembre 1996.
- Mme J.________, amie du recourant depuis un an environ. Elle expose que le 5 octobre 1996, elle était présente lors des faits. Il y avait plusieurs couples au C.________. Tard dans la nuit, elle a constaté que M. A.________, qui n'était pas dans son état normal mais manifestement en état d'ébriété, urinait dans un sac plastic. Après les faits, il a nettoyé spontanément le contenu du sac qui s'était renversé par terre puis s'est excusé auprès de Mme F.________. Par la suite, une altercation a eu lieu avec l'un de ses amis au sujet de cet incident. Au total, les faits en cause n'ont pas duré plus que deux à trois minutes.
- Mme I.________, municipale de police au B.________. Elle explique que quelque temps après les faits du 5 octobre 1996, des rumeurs ont commencé à circuler dans la commune. Elle a alors eu un entretien avec Mme F.________ et M. G.________. Ce dernier a été un témoin indirect des faits, puisqu'il se trouvait en cuisine à ce moment-là et c'est lui qui a apporté à Mme F.________ la serpillière et le seau utilisé par M. A.________ pour nettoyer le sol. Le 18 décembre 1996, elle a reçu M. A.________ en compagnie de M. E.________. Le recourant a contresigné un exemplaire de la lettre de renvoi et a déclaré :"Bien fait pour moi". Elle précise encore que M. A.________ est connu dans la région, soit autant à ******** qu'au B.________, les deux communes étant voisines. Quelques jours après le 18 décembre 1996, M. A.________ a requis son audition par la municipalité. Vu l'approche des fêtes de fin d'année, seule une délégation de la municipalité pouvait le recevoir le 31 décembre 1996 au matin. Averti téléphoniquement par M. E.________, M. A.________ a refusé en expliquant qu'il partait en vacances. Mme I.________ précise encore que la Commune du B.________ compte 5'000 habitants et que les organes de police sont composés d'un commissaire (M. E.________) et de trois subordonnés, dont le recourant. La décision de révocation de l'intéressé a été prise à l'unanimité de la municipalité, sans aucune hésitation. Selon elle, la municipalité n'a jamais envisagé de revenir sur sa décision, même si elle a accepté de recevoir M. A.________ le 31 décembre 1996.
- Le recourant conteste formellement avoir demandé à être entendu par la municipalité après avoir eu connaissance de la lettre de révocation du 18 décembre 1996. Il a recouru le 23 décembre 1996 en demandant que son cas soit soumis à un tribunal arbitral fonctionnant comme commission de recours, conformément au statut du personnel de l'administration communale. Il rappelle qu'il a travaillé pendant vingt-cinq ans dans la police, qu'il n'a jamais eu aucun problème avec ses employeurs qui ont toujours été pleinement satisfaits de son travail. S'agissant de la lettre du 7 septembre 1994 que lui a adressée la municipalité, M. A.________ explique qu'il souffrait à cette époque de très violents maux de tête le rendant dans ces moments-là totalement incapable de travailler. Le 2 septembre 1994, il s'est rendu peu avant 07 heures à son travail. Pris d'une violente migraine, il a été contraint de rentrer chez lui où il a fait part à M. E.________ de son indisponibilité et des raisons de cette dernière. Lorsqu'il a reçu la lettre du 7 septembre 1994, il en a parlé à Mme I.________, qui lui a répondu de ne pas attacher trop d'importance à cette lettre, mais que son absence du 2 septembre 1994 devait faire l'objet d'une remarque, raison pour laquelle la correspondance susmentionnée lui avait été adressée. M. A.________ explique encore qu'à cette époque, il n'a pas pensé à demander à son médecin de lui établir un certificat médical.
Le représentant de la municipalité expose pour sa part que l'absentéisme de M. A.________ était fréquent, qu'il n'a jamais entendu parler des maux de tête du recourant et que ce dernier cherchait toujours à minimiser ses absences injustifiées, raison pour laquelle la lettre du 7 septembre 1994 lui a été envoyée. Le conseil de l'autorité intimée précise encore que, indépendamment de la décision du juge instructeur du 19 mars 1997 accordant l'effet suspensif au recours, la municipalité a refusé que M. A.________ reprenne son service. Le recourant ne travaille dès lors plus depuis le 18 décembre 1996, la Commune du B.________ lui versant toutefois toujours son salaire.
L. Le 11 juillet 1997, l'autorité intimée a produit au tribunal un nouvel exemplaire du statut du personnel de l'administration communale du B.________, accompagné de la copie d'une circulaire adressée par le Département de l'intérieur, et de la santé publique, Service de l'intérieur, aux municipalités du canton le 17 juin 1988. Cette circulaire dispose d'une part que les communes ne sont pas habilitées à instituer une autorité de recours contre les décisions de leurs municipalités, à moins qu'une loi cantonale ne les y autorise expressément, les dispositions qui auraient été prises dans ce but étant nulles et non avenues. D'autre part, à l'avenir, les règlements communaux soumettant à un statut de droit public les rapports de travail entre la commune et son personnel n'entreront en vigueur qu'après leur approbation par le Conseil d'Etat. Il est toutefois précisé que les réglementations adoptées jusqu'ici ne sont pas nulles. Une telle conclusion mettrait en effet en péril la sécurité des relations publiques nouées de bonne foi entre de nombreuses collectivités publiques et leurs fonctionnaires. Le défaut d'approbation des règlements adoptés jusqu'à maintenant n'affecte par conséquent pas leur validité.
M. De son côté, le recourant a produit le 18 juillet 1997 copie d'un certificat médical établi par le Dr K.________, médecin général FMH, le 11 juillet 1997. Selon ce certificat, le recourant a notamment été suivi à sa consultation depuis le 5 janvier 1995. Il présentait à l'époque des formes de migraines très particulières qui ont nécessité un "TTT" sous la conduite du neurologue le Dr L.________. Il a en outre produit un rapport établi le 1er février 1995 par le Dr L.________, spécialiste FMH en neurologie, dont le contenu confirme en substance l'existence chez M. A.________ d'importantes migraines l'ayant affecté de façon irrégulière mais relativement invalidante entre 1978 et 1988. Le 22 juillet 1997, l'autorité intimée a émis des réserves quant aux certificats médicaux mentionnés ci-dessus, en relevant qu'elle n'en avait jamais eu connaissance alors que le recourant aurait pu, à l'époque, les lui faire suivre et ainsi justifier le cas échéant le contenu de la lettre du 7 septembre 1994.
Considérant en droit:
1. a) Déposé dans le délai prescrit par l'art. 31 de la loi sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA), le recours, transmis au tribunal de céans par la municipalité comme objet de sa compétence (art. 6 al. 1 LJPA), est intervenu en temps utile. Il est au surplus recevable en la forme.
b) En vertu de l'art. 36 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA), le Tribunal administratif connaît des griefs tirés de la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation. Le grief d'inopportunité ne peut en revanche être invoqué devant lui que si la loi spéciale le prévoit. Tel n'est pas le cas dans la présente cause et il appartient dès lors à l'autorité de recours de n'examiner le bien-fondé de la décision entreprise que sous l'angle de la légalité et de l'abus ou de l'excès du pouvoir d'appréciation (art. 36 lit. a LJPA). Il y a abus du pouvoir d'appréciation lorsqu'une autorité, usant des compétences qui lui sont dévolues par la loi, se laisse guider par des considérations non pertinentes ou étrangères au but des dispositions applicables, ou encore lorsqu'elle statue en violation des principes généraux du droit administratif (interdiction de l'arbitraire, égalité de traitement, bonne foi et proportionnalité; ATF 110 V 365; ATF 108 Ib 205 consid. 4a).
2. Les fonctionnaires de la Commune du B.________ sont soumis à un règlement communal intitulé "Statut du personnel de l'administration communale" (ci-après : le statut) du 30 avril 1984, modifié le 11 décembre 1989 (art. 40 à 42, 45 et 53). Bien que ce statut n'ait pas été approuvé par le Conseil d'Etat, il y a néanmoins lieu de considérer, compte tenu notamment de la circulaire adressée par le Département de l'intérieur et de la santé publique, Service de l'intérieur, aux municipalités du canton le 17 juin 1988, que sa validité ne saurait être mise en cause.
Le statut prévoit, à son art. 10 al. 2, que "la municipalité peut en tout temps licencier un fonctionnaire pour de justes motifs (selon CO) ainsi que pour les raisons indiquées à l'art. 11, en l'avisant trois mois à l'avance au moins si la nature des motifs ou de la fonction n'exige pas un départ immédiat". La procédure de licenciement pour justes motifs est décrite à l'art. 13 du statut en ces termes : "le licenciement pour de justes motifs ne peut être prononcé qu'après audition du fonctionnaire, qui peut se faire assister (al. 1). Lorsque le licenciement a pour motif des faits dépendants de la volonté du fonctionnaire, il doit être précédé d'un avertissement (al. 2). Le licenciement est notifié par écrit avec indication des motifs. Il peut faire l'objet d'un recours dont les modalités sont stipulées à l'art. 67; si le tribunal arbitral estime le licenciement injustifié, il l'annule et ordonne la réintégration sous réserve de déplacement."
3. S'agissant des mesures disciplinaires, l'art. 62 du statut dispose ce qui suit : "le fonctionnaire qui enfreint ses devoirs généraux ou particuliers, soit intentionnellement, soit par négligence ou imprudence, est passible d'une peine disciplinaire sans préjudice des sanctions pénales ou civiles qui peuvent être prononcées contre lui (al. 1)".
Selon l'art 63 du statut, les peines disciplinaires suivantes peuvent seules être prononcées :
"1. La réprimande orale
2. Le blâme écrit
3. La réduction ou la suppression d'une augmentation annuelle de traitement
4. La suspension pour quinze jours au maximum, avec privation totale ou partielle du traitement.
5. La mesure provisoire
6. La révocation."
L'autorité disciplinaire fixe la peine en tenant compte à la fois de la culpabilité du fonctionnaire et des conséquences que l'infraction a eu ou aurait pu avoir pour la bonne marche de l'administration (art. 65 al. 1 du statut). La mesure provisoire et la révocation ne peuvent être prononcées qu'en cas de faute grave ou d'infractions répétées aux obligations du fonctionnaire (art. 65 al. 2 du statut).
S'agissant de la procédure applicable aux mesures disciplinaires, l'art. 66 du statut à la teneur suivante :
"Les peines disciplinaires ne peuvent être prononcées qu'après enquête ordonnée par l'Autorité disciplinaire, d'office ou à la demande d'une autorité subordonnée.
L'Autorité disciplinaire peut procéder elle-même à l'enquête ou en charger une autre Autorité.
Une fois l'enquête terminée, le fonctionnaire reçoit connaissance par écrit de l'accusation; les pièces qui servent de base lui sont communiquées. Il doit être entendu et peut demander un complément d'enquête.
A moins que l'Autorité disciplinaire déclare ne pas envisager d'autre peine que la réprimande ou le blâme, le fonctionnaire peut se faire assister d'un mandataire professionnel, ou d'un représentant d'Association du personnel.
Le prononcé disciplinaire est notifié par écrit, avec indication des motifs."
4. En l'espèce, le recourant est fonctionnaire communal au bénéfice d'une nomination définitive depuis le 1er janvier 1993. La municipalité a d'ailleurs reconnu ce fait, ainsi que la compétence du Tribunal administratif, dans son mémoire complémentaire du 15 avril 1997. Elle allègue en revanche que la décision attaquée est fondée sur l'art. 10 al. 2 du statut (licenciement pour justes motifs), indépendamment des termes utilisés dans son courrier du 18 décembre 1996, lequel informe l'intéressé de sa révocation pour le 31 mars 1997. De son côté, le recourant estime que l'autorité intimée a violé le droit d'être entendu tel qu'il découle de l'art. 4 de la Constitution, ainsi que des art. 13 et 66 du statut. Pour lui, quelle que soit la nature de la mesure prise à son égard (licenciement pour juste motif ou sanction disciplinaire), la procédure suivie par la municipalité est affectée de vices importants.
a) Dans sa pratique, le Tribunal administratif a fréquemment jugé que, même si les effets pratiques étaient semblables, licenciement administratif et révocation disciplinaire n'étaient pas identiques. En effet, ces mesures sont distinctes tant par la nature des motifs pouvant les justifier que par les procédures permettant de les appliquer. Elle sont incompatibles en ce sens que l'autorité communale doit choisir l'une d'entre elles et, parfois, ce choix est limité par des dispositions réglementaires expresses indiquant que lorsque les faits invoqués constituent ou impliquent une faute de service, seule la voie disciplinaire reste ouverte (arrêt TA GE 93/014 du 17.5.1993). La peine disciplinaire est une sanction administrative qui doit être proportionnée à l'infraction ou à la faute de service commise et tenir compte de la gravité objective de celle-ci; elle a également une fonction préventive en ce sens qu'elle doit prévenir des récidives et exercer un effet dissuasif sur les autres membres du personnel de l'Administration cantonale (ATF 108 1b 166 cons. 5 b + réf. cit.). Le renvoi pour justes motifs permet quant à lui de prendre en considération d'autres éléments, qui ne se rapportent pas nécessairement à la violation d'obligations déterminées imposées aux fonctionnaires, mais qui constituent des circonstances excluant la poursuite des rapports de service. Enfin, la commission d'une faute imputable subjectivement à l'intéressé est la condition nécessaire de toute sanction disciplinaire, alors qu'un licenciement administratif est concevable même en l'absence de faute (par exemple dégradation des rapports de confiance ou incompatibilité entre personnes imposant une résiliation des rapports de service pour assurer la bonne marche de l'administration; P. Hänni, La fin des rapports de service en droit public, RDAF 1995, pages 407 ss plus spécialement 421 ss).
b) S'agissant du choix entre les deux types de mesures, il n'est pas certain qu'on puisse s'en tenir sans autre à la pratique selon laquelle, même lorsque les griefs formulés contre un fonctionnaire constituent des fautes de service, l'autorité municipale est libre d'engager une procédure disciplinaire ou d'utiliser les dispositions relatives au congé pour justes motifs (GE 96/0031 du 17 mars 1997). En effet, cela aurait pour conséquence difficilement soutenable qu'il suffirait à l'autorité municipale de qualifier les griefs qu'elle invoque de "justes motifs" pour s'affranchir de l'obligation de respecter des garanties formulées en général par les règles de la procédure disciplinaire. On peut donc se demander si l'on ne devrait pas considérer que seule la voie de la procédure disciplinaire reste ouverte lorsque les faits invoqués constituent ou impliquent une faute de service (voir sur ce point ATF 104 Ia 161, consid. 3a in fine). Cette question peut cependant rester ouverte en l'occurrence dans la mesure où, comme on va le voir ci-dessous, les exigences procédurales minimales n'ont pas été respectées par l'autorité intimée, quelle que soit la qualification de la mesure prise à l'égard du recourant (licenciement pour justes motifs ou sanction disciplinaire).
5. On relèvera néanmoins, à toutes fins utiles, que le comportement du recourant du 5 octobre 1996 constitue manifestement une faute de service. En effet, aux termes de l'art. 18 du statut, le personnel est tenu de se comporter "convenablement en toutes circonstances et sera poli et serviable lors de ses relations avec le public". Dans le cas présent, le comportement de A.________ consistant notamment à uriner dans un sac en plastic en présence d'une dizaine de personnes dans le cadre d'une manifestation publique comme le D.________ représente incontestablement une violation d'une obligation déterminée imposée au fonctionnaire, même si ce dernier n'était pas en service au moment des faits. La fonction d'agent de police implique automatiquement l'obligation d'adopter constamment une attitude correcte. Le simple fait d'avoir été en état évident d'ébriété selon les déclarations concordantes de Mmes F.________ et J.________ représente déjà lui seul la violation des obligations du fonctionnaire telles que décrites ci-dessus.
6. En ce qui concerne ensuite la procédure suivie par la municipalité, force est de constater qu'elle est affectée de vices importants pour les raisons suivantes :
a) Il n'y a tout d'abord pas eu d'enquête à proprement parler. Même si le statut ne précise pas les formes de celle-ci (art. 66 al. 1 statut), on doit admettre qu'une enquête suppose à tout le moins qu'il soit clair pour tous les intéressés, et surtout pour celui qui en est l'objet, que s'est engagé un processus tendant à établir des faits susceptibles de motiver un renvoi. Il faut ensuite que les faits sur lesquels doit porter l'enquête soient déterminés de manière suffisamment précise pour que toutes les parties puissent se prononcer et faire valoir des moyens de preuve avant l'établissement, sous une forme ou sous une autre, d'un rapport de fin d'enquête énonçant ce qui est finalement retenu le cas échéant à la charge de l'intéressé. L'art. 66 al. 3 du statut est parfaitement clair à cet égard, puisqu'il mentionne expressément que l'accusation doit être communiquée à l'intéressé par écrit.
En l'espèce, le dossier ne contient aucune trace d'une démarche pouvant être considérée comme une enquête remplissant les conditions minimales rappelées ci-dessus. S'il est incontesté que M. A.________ a été entendu par M. E.________ avant l'établissement par ce dernier d'un rapport de renseignements à l'intention de la municipalité le 14 décembre 1996, l'intéressé n'a toutefois pas eu connaissance du contenu de ce document. Il n'a pu dès lors se déterminer ni demander, le cas échéant, un complément d'enquête. M. E.________ l'a certes avisé qu'une suite serait donnée à l'incident du 5 octobre 1996, sans toutefois lui annoncer qu'une procédure pouvant se terminer par un renvoi était en cours. De plus, la municipalité a manifestement pris sa décision sans autre mesure d'instruction que celle consistant à faire établir un rapport de renseignements sur les faits en cause. On ne peut dès lors que constater qu'il n'y a eu dans cette affaire ni enquête, ni procédure pouvant en tenir lieu.
La municipalité invoque toutefois avoir été disposée, à la demande de M. A.________, à recevoir ce dernier postérieurement à la notification de la décision attaquée. M. A.________ aurait refusé un tel entretien prétextant une absence pour cause de vacances. Bien que ces faits n'aient pu être clairement établis, ils ne sont néanmoins pas déterminants au regard du respect du droit d'être entendu, dans la mesure où la décision déjà été prise. Le droit à l'audition ne saurait être satisfait lorsque la faculté de s'exprimer offerte à l'intéressé l'a été de telle manière qu'il n'a pratiquement pas pu en profiter (J.-F. Aubert, Traité du droit constitutionnel suisse, vol. II, p. 652). Tel est bien évidemment le cas lorsque la faculté de s'exprimer est offerte au recourant postérieurement à la décision de renvoi et qu'au surplus, comme en l'espèce, l'autorité intimée n'envisage nullement de revoir sa décision.
N'ayant eu l'opportunité de s'exprimer avant que la municipalité ne prenne une décision, M. A.________ n'a pu dès lors se faire assister d'un mandataire professionnel ni d'un représentant d'association du personnel, comme le prévoit pourtant l'art. 66 al. 4 du statut. Il s'agit là à nouveau d'une grave violation des règles de procédure entraînant l'annulation de la décision attaquée. Le droit d'être entendu étant de nature formelle, sa violation ne peut en effet qu'entraîner l'annulation de la décision litigieuse (ATF 109 Ia 217, JT 1985 Ia 616).
7. La décision attaquée devrait également être annulée si le tribunal suivait le raisonnement de l'autorité intimée, selon lequel la révocation de M. A.________ constitue un licenciement pour justes motifs au sens de l'art. 10 al. 2 du statut. En effet, s'il a régulièrement refusé d'appliquer les garanties de procédure instaurées par de nombreux règlements communaux pour les mesures disciplinaires lorsqu'un fonctionnaire faisait l'objet de griefs qualifiés de "justes motifs", le tribunal de céans a toutefois toujours confirmé, en l'absence de précisions apportées par le statut du personnel communal, que la garantie du droit d'être entendu découlant de l'art. 4 de Constitution fédérale exigeait dans ce cas que le justiciable, avant qu'une décision ne soit rendue à son détriment, puisse s'expliquer, fournir des preuves, participer à leur administration, en prendre connaissance et se déterminer à leur propos et se faire représenter et assisté dans la procédure (GE 96/061 du 31 octobre 1996; GE 96/076 du 5 décembre 1996; GE 95/085 du 4 décembre 1995; GE 92/034 du 25 septembre 1992; GE 92/025 du 25 septembre 1992). Selon certains arrêts, l'ampleur des garanties que la procédure doit conférer au fonctionnaire dépend de la gravité de la mesure envisagée : les exigences quant à la procédure ne sont pas les mêmes suivant qu'il s'agit de prononcer une révocation immédiate ou une simple réprimande (GE 92/023 du 16 octobre 1992; GE 93/005 du 20 avril 1993).
En l'occurrence, l'art. 13 al. 1 du statut dispose que le licenciement pour de justes motifs ne peut être prononcé qu'après audition du fonctionnaire, qui peut se faire assister. Comme exposé ci-dessus, le recourant n'a pas été entendu et n'a de même pas pu se faire assister.
De plus, lorsque le licenciement a pour motifs des faits dépendant de la volonté du fonctionnaire, il doit être précédé d'un avertissement (art. 13 al. 2 du statut). Dans le cas présent, l'autorité intimée a produit à l'audience du 8 juillet 1997 copie d'une correspondance adressée au recourant le 7 septembre 1994. Elle estime qu'il s'agit là d'un avertissement formel et que l'intéressé aurait fait l'objet de nombreux autres avertissements oraux, notamment en raison de son absentéisme et de sa tendance à minimiser les reproches qui lui étaient faits. Ici également, aucune pièce ne ressort du dossier permettant de considérer que des avertissements ont été formulés à l'encontre de M. A.________. Par ailleurs, M. E.________ - supérieur hiérarchique direct du recourant - a confirmé au tribunal n'avoir pas connaissance d'avertissements oraux qui auraient été donnés à ce dernier. Seule lui est connue la lettre du 7 septembre 1994. A cet égard, M. A.________ a donné sa version des faits, qui n'a toutefois pu être que partiellement confirmée par les certificats médicaux produits à ce jour. En effet, tant le certificat du Dr K.________ que le rapport du Dr L.________ attestent l'existence d'importantes migraines chez le recourant en 1995. En ce qui concerne 1994 en revanche, le tribunal n'a pu être renseigné en temps utile. Il est toutefois fort probable que dans la mesure où l'intéressé avait déjà souffert de migraines entre 1978 et 1988, ce mal ait réapparu en 1994, ce qui expliquerait d'ailleurs qu'il ait consulté un médecin en janvier 1995.
Comme le relève la municipalité, il est toutefois surprenant qu'il n'ait pas jugé opportun de renseigner cette dernière sur l'existence de ses problèmes médicaux. Quelles que soient les raisons de son silence à ce sujet, ce dernier ne saurait lui porter préjudice, la correspondance mentionnée ci-dessus ne pouvant être tenue pour un véritable avertissement. La caractéristique même d'un avertissement est de contenir une menace de renvoi en cas d'inobservation des remarques et prescriptions formulées (voir par analogie art. 58 al. 3 de l'arrêté du 22 septembre 1950 d'application de la loi du 9 juin 1947 sur le statut général des fonctions publiques cantonales RSV 1.6). Or, la lettre du 7 septembre 1994 se limite à signaler au recourant que la municipalité serait dans l'obligation de prendre "toutes mesures utiles" dans l'hypothèse où elle aurait à intervenir à nouveau. Elle n'attire toutefois nullement son attention sur le fait que l'une de ces mesures pourrait être un licenciement au cas où son travail ne donnerait pas satisfaction à l'avenir.
8. En résumé, il résulte de ce qui précède qu'une enquête administrative, procédure permettant au recourant de s'exprimer, n'a pas été effectuée avant la décision litigieuse. De même, M. A.________ n'a pas eu connaissance par écrit de l'accusation portée contre lui; il n'a pas été entendu, n'a pu demander un complément d'enquête ni se faire assister d'un mandataire professionnel ou d'un représentant d'association du personnel. Le pouvoir d'examen du Tribunal administratif étant limité au contrôle de la légalité (art. 36 lit. a LJPA), le vice ne peut être réparé dans le cadre de la procédure de recours (voir arrêts TA GE 92/034 du 25 septembre 1992 et GE 95/036 et GE 96/023 du 10 juillet 1996). En conséquence, la décision attaquée doit être annulée.
9. Pour le cas où la municipalité déciderait d'entamer une enquête administrative à l'encontre de M. A.________, le tribunal tient à relever à toutes fins utiles que l'instruction relativement approfondie de la cause à laquelle il a déjà procédé laisse apparaître que la faute commise - certes non négligeable - ne revêt pas une gravité telle qu'une mise au provisoire ou une révocation se justifierait. L'art. 65 al. 2 du statut prévoit que ces deux peines disciplinaires ne peuvent être prononcées qu'en cas de faute grave ou d'infractions répétées aux obligations du fonctionnaire. S'agissant de cette seconde hypothèse, l'instruction n'a pas été complète et le tribunal ne peut dès lors se prononcer sur le fond en toute connaissance de cause.
10. La décision entreprise devant être annulée, le recours doit être admis.
S'agissant des frais, le Tribunal administratif a récemment décidé de modifier sa jurisprudence pour renoncer à percevoir des émoluments judiciaires en matière de contentieux de la fonction publique communale, et cela en application du principe de l'égalité de traitement, puisque les conflits du travail, en droit privé font l'objet de procédures gratuites lorsque la valeur litigieuse n'excède pas 20'000 francs (art. 343 al. 2 CO), et par analogie avec la jurisprudence développée par la Commission fédérale de recours en matière de personnel fédéral (JAAC 59/1995 No 2 p. 28 consid. 5). Il se tiendra donc à cette nouvelle règle.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours formé par A.________ contre la décision de la Municipalité du B.________ du 18 décembre 1996 prononçant sa révocation pour le 31 mars 1997 est admis.
II. La décision de la Municipalité du B.________ du 18 décembre 1996 est annulée.
III. Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.
IV. La Commune du B.________ versera à A.________ une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 29 juillet 1997/pi/gz
La présidente :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.