CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 5 septembre 1997
sur les recours interjetés par la Commune de Payerne
contre
les décisions du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports des 27 août 1996 et 14 mai 1997 (signal "Cédez le passage" et réduction de la vitesse au carrefour de Simondan, à Payerne).
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Composition de la section: M. Jacques Giroud, président; Mme Lydia Bonanomi et M. Rolf Ernst, assesseurs.
Vu les faits suivants :
A. Par décision publiée dans la Feuille des avis officiels du canton de Vaud du 27 août 1996, le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports (ci-après : le département) a pris une mesure de signalisation routière concernant le carrefour de Simondan, à Payerne : la route cantonale RC 608 a été déclassée à son débouché sur la route d'évitement ouest de cette localité au moyen du signal OSR 3.02 "Cédez le passage".
La Municipalité de Payerne (ci-après : la municipalité) a interjeté un recours contre cette décision au Tribunal administratif par lettre du 3 septembre 1996 en concluant au remplacement du signal "Cédez le passage" par un signal "Stop".
Par lettre du lendemain au Service des routes, la municipalité a notamment proposé de renoncer à son exigence d'un signal "Stop" moyennant que la limitation de vitesse sur la RC 608 soit abaissée de 80 à 60 km/h. au carrefour de Simondan.
Par lettre du 2 octobre 1996, le Service des routes a déclaré qu'il n'était pas favorable à l'installation d'un signal "Stop" et allait soumettre la question d'une limitation de la vitesse à 60 km/h. à la Commission consultative de circulation (ci-après : CCC) du département.
Par lettre du 16 octobre 1996, la municipalité a demandé au Service des routes de mettre immédiatement en place une limitation de vitesse à 60 km/h au carrefour du Simondan.
A la suite de ces correspondances, la sous-commission pour les limitations de vitesse, subdivision de la CCC, a procédé à une inspection locale le 13 novembre 1996 et a établi un rapport le 2 décembre suivant dans lequel elle concluait au maintien de la limitation de vitesse à 80 km/h. Dans sa séance du 20 janvier 1997, la CCC a suivi cet avis et considéré qu'une modification n'avait pas à être apportée au carrefour de Simondan.
Par lettre du 23 janvier 1997, le Service des routes a déclaré à la municipalité qu'il n'entendait pas instaurer une limitation de vitesse au carrefour précité. Par lettre de la même date au Tribunal administratif, ledit service a indiqué que sa décision en matière de limitation de vitesse serait "communiquée prochainement à la municipalité".
2. Le Tribunal administratif a tenu une audience au carrefour de Simondan le 14 mai 1997. A cette occasion, l'un des représentants du département a produit un acte intitulé "délégation de compétence", par lequel l'ingénieur en chef du Service des routes et des autoroutes l'habilitait à "rendre et à faire protocoler au procès-verbal d'audience du Tribunal administratif, pour valoir notification séance tenante, toutes décisions relatives à la signalisation routière des carrefours de Simondan (...)". Ledit représentant a alors dicté au procès-verbal notamment le texte suivant :
"(...) le Service des routes rend séance tenante une décision par laquelle une réduction de la vitesse de 80 à 60 km/h. au carrefour de Simondan est refusée".
Par lettre du 15 mai 1997, le juge instructeur du Tribunal administratif a communiqué une copie du procès-verbal susmentionné à la municipalité. Par lettre du 30 mai suivant, celle-ci a formé un recours contre le refus d'abaissement de vitesse à 60 km/h. Le Service des routes a déposé des observations le 10 juin 1997 en concluant au rejet de ce recours.
Les deux recours susmentionnés ont été joints pour faire l'objet d'un seul arrêt.
Les moyens des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.
Considérant en droit :
1. L'art. 3 al. 4 LCR prévoit que les cantons peuvent édicter des prescriptions en matière de circulation routière. Il s'agit de compléter les règles générales adoptées par la Confédération de façon à contrôler le trafic local, notamment par des signaux (Bussi/Rusconi, Code suisse de la circulation routière, 1996, n. 5.1 ad. art. 3). En ordonnant l'installation d'un signal "Cédez le passage" au carrefour de Simondan, le département a fait usage de la compétence qui lui est attribuée en matière de signalisation routière par l'art. 4 al. 1er LVCR. L'art. 3 al. 4 in fine LCR prévoit que les communes ont qualité pour recourir lorsque des mesures touchant la circulation sont ordonnées sur leur territoire. Le recours de la Municipalité de Payerne, déposé dans le délai légal de vingt jours à compter de la publication de la mesure concernant le signal "Cédez le passage", s'avère ainsi recevable.
2. Selon l'art. 36 let. a et c LJPA, le recourant peut invoquer la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation, l'inopportunité ne pouvant être invoquée que si une loi spéciale le prévoit. Or, aucune disposition légale, fédérale ou cantonale, ne confère au Tribunal administratif un libre pouvoir d'examen en matière de circulation routière.
Il est vrai que l'art. 49 let. c PA applicable aux procédures de recours au Conseil fédéral contre les décisions de dernière instance cantonales ordonnant des mesures de circulation routière (art. 3 al. 4 LCR; PA), prévoit que le recourant ne peut pas invoquer l'inopportunité. Il n'y a cependant pas à en déduire que cette disposition sous-entend un libre pouvoir d'examen de l'autorité de recours cantonale; une cognition restreinte de celle-ci est en effet tout autant compatible avec une limitation de l'examen du Conseil fédéral à la violation du droit (Tribunal administratif du 25 janvier 1996, GE 95/0054).
Cela étant, le Tribunal administratif ne doit contrôler que la légalité de la décision attaquée.
3. L'art. 36 al. 7 OSR prévoit que le signal "Stop", qui oblige le conducteur à s'arrêter et à accorder la priorité aux véhicules circulant sur la route dont il s'approche, ne doit être placé "qu'aux endroits où un arrêt se révèle indispensable en raison du manque de visibilité".
L'Union des professionnels suisses de la route a adopté en novembre 1992 une norme SN 640 273 relative à la visibilité aux carrefours. Si cette norme ne figure pas dans la liste de celles que le Département fédéral de justice et police a déclarées applicables (art. 115 al. 2 OSR; FF 1993 III 357), elle n'en offre pas moins des lignes directrices auxquelles il y a lieu de se référer pour interpréter la disposition susmentionnée.
Selon ladite norme, le conducteur d'un véhicule non prioritaire se trouvant à 5 m d'une route prioritaire sur laquelle la vitesse est limitée à 80 km/h. doit disposer d'une distance de visibilité de 120 à 140 m par rapport au point où les véhicules deviennent visibles sur ladite route.
En l'espèce, ainsi que cela ressort du plan établi à cet effet en cours de procédure par le Service des routes, la distance de visibilité atteint la valeur supérieure de 140 m aussi bien à gauche qu'à droite au débouché de la RC 608 sur le carrefour de Simondan. Les membres du tribunal ont pu constater sur place que cette visibilité était libre d'obstacles tels que végétation ou véhicules en stationnement, cela sur la droite. En revanche, le champ de vision sur la gauche se trouve partiellement interrompu par trois obstacles verticaux, placés quasiment en enfilade sur la ligne reliant d'une part l'automobiliste non prioritaire situé à 5 m de l'intersection, d'autre part un véhicule prioritaire survenant sur sa gauche. Il s'agit d'une borne de 90 cm de hauteur supportant les signaux OSR 2.34 (Obstacle à contourner sur la droite) et 3.02 (Cédez le passage) mesurant chacun 60 cm en hauteur et en largeur, d'un mât métallique d'un diamètre de 13 cm sur lequel sont fixés des panneaux OSR 4.32 (Indicateurs de direction), enfin d'une borne de 90 cm de hauteur placée sur une fondation de 15 cm de hauteur. A cela s'ajoute que les véhicules roulant de droite à gauche par rapport au débouché de la RC 608 occultent ceux qu'ils croisent compte tenu du rayon de courbure, cela à l'intérieur de la distance de 140 m susmentionnée. Sans masquer la visibilité, ces obstacles perturbent quelque peu l'appréhension que l'automobiliste non prioritaire doit avoir de la situation sur sa gauche. Or, ce sont précisément les véhicules provenant de cette direction qui présentent le danger le plus marqué pour cet usager de la route : achevant une courbe, leurs conducteurs se trouvent face à un long tracé droit qui appelle la vitesse et ils peuvent induire en erreur au sujet de leur intention d'obliquer au début du carrefour en direction de Payerne. Ce constat est confirmé à la lecture des rapports de gendarmerie produits en cours de procédure, qui concernent les dix accidents de la circulation survenus à ce carrefour depuis 1996 : à l'exception d'un cas d'ivresse au volant, neuf accidents, dont deux mortels, ont impliqué un conducteur non prioritaire surpris par l'arrivée d'un véhicule sur sa gauche. Cela n'est certainement pas étranger au fait que la RC 608 présente une pente assez marquée à son débouché sur le carrefour et que seul un freinage important permet d'adopter une vitesse adéquate; les traces de frein sur le revêtement en témoignent.
Au vu de ce qui précède, il faut admettre que les conditions de visibilité régnant au carrefour de Simondan ne sont pas suffisantes et commandent l'installation d'un signal "Stop". En optant pour une mesure de signalisation moins contraignante, l'autorité intimée n'a ainsi pas appliqué la règle de l'art. 36 al. 7 OSR. Elle s'est également écartée du contenu de l'art. 3 al. 4 LCR, selon lequel il y a lieu d'adopter une mesure de circulation notamment lorsqu'elle est nécessaire pour assurer la sécurité. Contraire au droit, sa décision sera annulée; une nouvelle procédure de publication (art. 107 OSR) devra voir lieu concernant un signal "Stop".
4. La demande de la municipalité tendant à ce que la vitesse sur la route d'évitement soit abaissée a été écartée par le Service des routes à l'audience du Tribunal administratif du 14 mai 1997. Il y a lieu de rechercher s'il ne s'agissait là que du refus d'une pétition, non sujet à recours (Grisel, Traité de droit administratif, vol. II, p. 953), ou plutôt d'une décision attaquable, que la municipalité aurait été apte à provoquer.
En matière de signalisation routière, l'art. 106 OSR adopté en 1989 (RO 1989, p. 438) prévoit que des signaux non conformes aux prescriptions peuvent faire l'objet d'une requête tendant à leur correction : on peut ainsi en tout temps demander qu'un signal devenu inutile soit supprimé ou qu'un signal faisant défaut soit placé à un endroit où il est nécessaire. En revanche, cette procédure ne permet pas de remettre en cause une décision prise dans le cadre de l'art. 3 al. 4 LCR, par laquelle l'installation d'un signal a été ordonnée (Tribunal administratif du 8 avril 1994, GE 93/043; Bussi/Rusconi, op. cit., n. 1.3 ad art. 106 OSR); c'est à l'autorité cantonale, conformément à cette disposition, d'adopter les prescriptions adéquates en matière de circulation routière (JAB 1984, p. 473).
Cela étant, la demande formée par la municipalité ne peut pas trouver son fondement à l'art. 106 OSR. On doit toutefois tenir compte de ce que, postérieurement à l'adoption de cette disposition, l'art. 3 al. 4 LCR a subi une modification entrée en vigueur le 1er février 1991, par laquelle les communes se sont vu attribuer la qualité pour recourir lorsque des mesures touchant la circulation sont ordonnées sur leur territoire. Il y a ainsi lieu d'examiner si cette faculté implique, outre le droit de contester une décision, celui de provoquer celle-ci.
Selon l'art. 6 PA, la personne ou l'autorité qui dispose du droit de recours contre une décision jouit, dans la procédure conduisant à son adoption, de la qualité de partie. Or, celle-ci confère le droit d'obtenir la décision en cause (Moor, Droit administratif, vol. II, p. 163). On en déduit que la qualité pour recourir habilite celui qui en est investi à provoquer une décision (ATF 98 Ib 53; JAAC 1983, no 23; 1995 no 9; Moor, op. cit., p. 174; Kölz/Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 1993, p. 70, n. 94; Tanquerel, Les voies de droit des organisations écologistes en Suisse et aux Etats-Unis, 1996, p. 35, n. 35). A tout le moins cette déduction vaut-elle pour la personne ou l'autorité à laquelle la législation reconnaît spécialement la qualité pour recourir : elle est alors un interlocuteur institutionnel de l'administration (Manfrini/Peregrina, La qualité de partie dans les procédures cantonales non contentieuses, in RDAF 1985, p. 337, spéc. 360). En l'espèce, le droit de recours dont la Commune de Payerne a été investie visait à lui permettre d'atteindre ses objectifs de planification locale et d'exercer une influence sur les mesures de circulation de l'art. 3 al. 4 LCR (FF 1986 III 202). Il s'avère ainsi cohérent de l'autoriser à susciter une décision et non pas seulement à la contester par un recours, puisque rien ne justifie de cantonner son rôle d'aménagiste à la censure.
Il est vrai que le droit d'initiative qui est ainsi dévolu à la commune ne devrait pas pouvoir s'exercer là où une obligation d'agir de l'administration n'existe pas selon la loi (Kölz/Häner, ibidem) ou qu'une décision sur l'objet en cause a déjà été prise auparavant (Trüb, Die Vollzugsklage im Umweltrecht in DEP 1990, p. 423, spéc. 438); la commune n'a alors pas à se substituer en quelque sorte à l'administration. En revanche, si celle-ci s'abstient d'exercer une compétence qui lui incombe de par la loi, l'intervention de la commune se trouve justifiée par le principe de la légalité, selon lequel une compétence doit être exercée lorsque les conditions en sont réunies. Tel est le cas en l'espèce, où l'art. 3 al. 2 et 4 LCR habilite les cantons entre autres à régler la circulation pour assurer la sécurité, notamment en abaissant les limitations générales de vitesse conformément à l'art. 108 OSR, mais qu'une telle mesure n'a pas été prise d'office.
Au vu de ce qui précède, il y a lieu d'admettre que la Municipalité de Payerne était fondée tant à provoquer une décision du Service des routes en matière de vitesse au carrefour de Simondan qu'à l'attaquer par un recours.
5. La décision du Service des routes prise à l'audience du Tribunal administratif du 14 mai 1997 s'avère valable aux divers points de vue formels suivants.
a) Si le département est compétent en matière de signalisation routière en vertu de l'art. 4 al. 1er LVCR (RSV 7.6), l'art. 67 al. 1er LOCE (RSV 1.5) prévoit que cette compétence peut être déléguée à un fonctionnaire supérieur par le chef dudit département. Celui-ci a fait usage à cette faculté en attribuant au chef du Service des routes la compétence de statuer en matière de circulation routière (cf. décision du 18 décembre 1985 in Registre des délégations de compétence). Il faut admettre que ce chef de service était lui-même habilité à subdéléguer ses pouvoirs à un adjoint administratif dans le cadre de l'organisation du service.
b) Dictée au procès-verbal de l'audience et non signée, la décision susmentionnée n'était pas écrite au sens où on l'entend habituellement. Elle n'en permettait pas moins à la recourante de déterminer son auteur et son objet et lui a été communiquée ultérieurement sous forme d'une copie du procès-verbal : il faut ainsi admettre que le besoin de sécurité juridique a été satisfait.
c) Non motivée, cette décision intervenait toutefois après un échange de correspondance à l'occasion duquel le Service des routes avait exposé sa position : il était ainsi fait implicitement référence à une motivation antérieure.
d) Sans comprendre l'indication de la voie et du délai de recours, la même décision a été attaquée dans un laps de temps inférieur au délai légal de vingt jours à compter de l'audience : cette lacune n'a ainsi pas eu d'effet.
6. L'art. 2 al. 3 LCR prévoit que la limitation générale de vitesse, telle que celle fixée à 80 km/h en dehors des localités par l'art. 4 a OCR, peut être abaissée. L'art. 108 al. 2 let. a OSR précise que cette faculté s'exerce lorsqu' "un danger n'est perceptible que difficilement ou n'est pas perceptible à temps et ne peut pas être écarté autrement". Conformément à l'art. 108 al. 6 OSR, le Département fédéral de justice et police a édictée le 13 mars 1990 des "Instructions sur la manière de fixer des dérogations aux limitations générales de vitesse". A leur chiffre 4.1, on lit qu'un danger n'est pas perceptible à temps lorsque :
"- la visibilité insuffisante due à l'aménagement de la route (virages, dos d'âne, noeuds routiers) peut entraîner le conducteur d'un véhicule à commettre une erreur d'appréciation;
- le tracé de la route exige du conducteur une attention accrue (tronçon où des véhicules s'entrecroisent, intersections complexes).
Les usagers de la route qui sont dangereusement menacés par la circulation et sont obligés d'emprunter régulièrement certains tronçons de route (p. ex. les personnes âgées et les enfants dans le périmètre des homes et des écoles) ont besoin "d'une protection spéciale" (art. 108, 2e al., let. b, OSR)."
En présence d'une notion juridique indéterminée, telle que celle de "danger difficilement perceptible", le juge administratif qui statue en légalité ne jouit pas d'une liberté d'appréciation le conduisant à choisir la solution la plus adéquate, ce qui reviendrait à statuer en opportunité; il doit plutôt contrôler l'application de la loi par l'autorité inférieure tout en respectant sa latitude de jugement, par laquelle elle peut opter entre plusieurs interprétations du texte légal (Grisel, Traité de droit administratif, vol. I, p. 329 ss). Ce faisant, il s'impose une certaine retenue lorsque l'autorité de première instance connaît mieux que lui les circonstances locales ou les particularités techniques du cas (ATF 119 Ib 254, spéc. 265).
En l'espèce, appelé à déterminer si le danger au carrefour de Simondan était "difficilement perceptible", l'autorité intimée s'est référée au rapport établi le 2 décembre 1996 par la sous-commission pour les limitations de vitesse. Celui-ci se borne toutefois à constater ce qui suit au sujet de la question du danger :
"Dans les environs de Payerne, bon nombre d'intersections ayant les mêmes caractéristiques n'ont pas de limitation de vitesse.
Objectivement, la configuration des lieux satisfait aux exigences en matière d'aménagement routier. Les distances de visibilité sont étendues et garantissent une sécurité optimale.
Aucun élément relevant des dispositions de l'article 108 de l'ordonnance fédérale sur la signalisation routière ne peut être évoqué pour justifier une dérogation à la prescription générale à 80 km/h."
On ne saurait ainsi considérer qu'un examen suffisant de la situation a été effectué. En particulier, les accidents de la circulation dont il a été question ci-dessus n'ont pas été analysés de façon à expliquer leur fréquence et le caractère répétitif de leur déroulement. Les particularités du carrefour, notamment courbe marquée de la route de contournement, pente de la RC 608 à son débouché, entrecroisements, présélection pour Payerne et visibilité entravée, n'ont pas fait l'objet d'une appréciation. La vitesse, celle même dont l'abaissement est demandé, n'a pas été mesurée. En vertu de l'art. 32 al. 4 LCR, l'autorité intimée était pourtant tenue d'effectuer une expertise destinée à établir les faits susceptibles de justifier un abaissement de la vitesse (JAAC 1995, p. 526 n. 63; JAB 1990, p. 181), cela même s'il s'agissait de motiver le rejet de la demande (JAAC 1995, p. 67 n. 9). On se trouve ainsi dans la situation contradictoire suivante : alors que la vision locale a procuré le sentiment que le carrefour de Simondan était dangereux, en raison de ses particularités et de la vitesse des véhicules circulant sur la route de contournement, ces éléments sont occultés par le rapport susmentionné, selon lequel il y a précisément "absence d'éléments mettant en évidence concrètement le caractère dangereux de cette intersection".
Au vu de ce qui précède, la décision attaquée s'avère insuffisamment fondée, les faits déterminants n'ayant pas été éclaircis par une expertise conformément à l'art. 32 al. 4 LCR. La cause sera renvoyée à l'autorité intimée pour nouvelle décision après complément d'instruction : la singularité du carrefour de Simondan devra être appréciée de manière plus approfondie, en ayant recours le cas échéant à un spécialiste des questions de comportement dans le trafic. L'autorité intimée examinera également si, plutôt que d'abaisser la vitesse, le danger "ne peut pas être écarté autrement" (art. 108 al. 2 let. a OSR), ainsi par l'installation d'un giratoire, étant précisé que la seule suppression des obstacles à la visibilité mentionnés au considérant 3 ci-dessus ne saurait suffire.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête :
I. Les recours sont admis.
II. La décision du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports publiée le 27 août 1996 dans la Feuille des avis officiels, par laquelle la route cantonale RC 608 a été déclassée par un signal "Cédez le passage" à son débouché sur le carrefour de Simondan, à Payerne, est annulée. La cause est renvoyée à cette autorité afin qu'elle prenne et publie une nouvelle décision instaurant un signal "Stop" au même endroit.
III. La décision du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports du 14 mai 1997 est annulée. La cause est renvoyée à cette autorité pour nouvelle décision au sens des considérants.
IV. Le présent arrêt est rendu sans frais ni dépens.
Lausanne, le 5 septembre 1997/gz/pi
Le président :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification d'un recours au Conseil fédéral (art. 3 al. 4 LCR), conformément aux dispositions de la loi fédérale sur la procédure administrative (RS 172.021).