CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET du 3 septembre 1996
sur le recours interjeté par X.________, représenté par Mes Philippe Chaulmontet et Laurent Savoy, avocats à Lausanne
contre
la décision de la Municipalité d'Y.________ du 29 juillet 1996, représentée par Me Jacques Haldy, avocat à Lausanne, prononçant la suspension provisoire de ses fonctions avec la suspension de son traitement.
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Composition de la section: M. Eric Brandt, président; Mme D.-A. Thalmann et M. J.-L. Colombini, assesseurs.
Vu les faits suivants
A. X.________, né en 1945, a effectué l'école de gendarmerie en 1965. Il a ensuite occupé un poste de gendarme à 1******** durant sept ans; puis, il a fonctionné pendant deux ans en qualité d'appointé à 2********. Depuis 1974, il occupe le poste de commissaire de police de la commune d'Y.________.
Le 30 juin 1995, X.________ s'est entretenu avec M. Z.________, municipal de police à Y.________; au cours de cette entrevue, M. Z.________ lui fait part de son insatisfaction quant à la manière dont il dirigeait le poste de police.
Par lettre du 11 juillet 1995, la Municipalité d'Y.________ (ci-après: la municipalité) confirme à X.________ qu'elle n'est pas satisfaite des prestations qu'il fournit en qualité de Chef de la police municipale. Les reproches qui lui sont adressés portent sur l'organisation et la planification générale du Service de police, sa manière de conduire le corps de police et son manque d'autorité et de motivation. La municipalité précise que cette lettre constitue un avertissement.
Le 22 novembre 1995, X.________ est entendu par la municipalité.
B. Par décision du 15 décembre 1995, la municipalité prononce le déplacement du commissaire X.________ à la fonction de caporal dès le 1er juin 1996. Les faits suivants lui sont reprochés:
"(...)
- l'incapacité et l'insuffisance dans l'organisation et la planification générale du service de police et votre manière de conduire le Corps de police qui ne correspond pas à ce que l'on est en droit d'attendre de la part d'un Commissaire;
- le manque d'autorité et de motivation dont vous devriez pourtant faire preuve, en regard de la fonction que vous occuper.
(...)"
La décision précise en outre qu'un comportement correct et positif est attendu dans la nouvelle fonction et qu'elle constitue à cet égard un ultime avertissement avant une procédure de renvoi pour justes motifs.
C. Le 22 décembre 1995, X.________ recourt contre cette décision auprès du Tribunal administratif par l'intermédiaire de Me Laurent Savoy, avocat à Lausanne. Il conclut à la réformation de la décision attaquée en ce sens qu'il soit maintenu dans sa fonction de commissaire; subsidiairement, il conclut à l'annulation de la décision attaquée et au renvoi du dossier à l'autorité de première instance pour nouvelle instruction et décision. En outre, il demande que l'effet suspensif soit accordé au recours. Dans son mémoire du 8 janvier 1996, X.________ fait valoir que la sanction de déplacement de fonction doit être précédée d'un avertissement notifié par écrit et motivé; le fonctionnaire doit être entendu et il peut se faire assister d'un mandataire et requérir un complément d'enquête. Or, aucune enquête administrative n'a été effectuée; il estime de plus que la décision n'est pas suffisamment motivée. Par ailleurs, X.________ invoque la constatation inexacte ou incomplète de faits pertinents; il conteste les griefs portés à son encontre. En conclusion, il considère qu'il n'y a pas de justes motifs au sens de l'art. 17 al. 2 du statut du personnel de la commune d'Y.________ (ci-après: le statut).
Dans sa réponse du 30 janvier 1996, la municipalité fait valoir que la procédure est différente entre la cessation des fonctions et une mesure disciplinaire. Elle explique qu'elle a choisi le renvoi pour de justes motifs, en utilisant la possibilité de l'art. 19 du Statut de remplacer le renvoi par un déplacement à une autre fonction correspondant mieux aux capacités du recourant. Il ne s'agit pas d'une mesure disciplinaire et c'est donc l'art. 18 du Statut qui est applicable, dont la procédure a été respectée. En outre, elle estime que la décision est suffisamment motivée, en ce sens qu'elle résume les reproches faits au recourant et qu'elle fait référence à la lettre d'avertissement du 11 juillet 1995. De plus, le recourant ne pourrait assumer les tâches du commissaire et le renvoi pour justes motifs de l'art. 17 al. 2 du statut serait justifié. Elle conclut au rejet du recours.
X.________ est convoqué à un entretien avec le syndic, la boursière communale et M. Z.________ afin qu'il s'explique sur l'utilisation des montants perçus de l'Office des poursuites.
D. Par une deuxième décision du 4 avril 1996, la municipalité signifie à X.________ son renvoi immédiat. Les faits litigieux concernent des sommes perçues de l'Office des poursuites; il est reproché à X.________ de répartir à la fin de l'année entre les agents une partie de la taxe facturée à chaque poursuivant lorsqu'un commandement de payer doit être notifié par la police en cas d'échec de la notification postale. Lors d'un entretien avec le syndic, le municipal et le boursier communal, X.________ a affirmé que l'argent servait uniquement à l'achat de timbres. Cependant, l'un des agents avait indiqué que l'argent était redistribué entre les policiers à la fin de l'année. X.________ n'a pas été en mesure de produire les quittances attestant de l'achat de timbres.
E. Le 11 avril 1996, X.________ recourt par l'intermédiaire de Me Savoy contre cette décision auprès du Tribunal administratif. Il requiert en outre que l'effet suspensif soit accordé au recours.
F. Le 12 avril 1996, le Tribunal administratif accorde l'effet suspensif provisoire au recours. Le 15 avril 1996, la municipalité déclare s'opposer à l'octroi de l'effet suspensif, au motif que le recourant a délibérément menti au sujet des sommes de l'Office des poursuites et qu'en conséquence, le rapport de confiance est brisé; elle précise que le salaire du recourant lui sera versé jusqu'au 31 juillet 1996. Par décision du 17 avril 1996, le Tribunal administratif retire l'effet suspensif provisoire accordé au recours. Cette dernière décision a fait l'objet d'un recours incident auprès de la section des recours du tribunal.
Le 17 avril 1996, X.________ a déposé un mémoire à l'appui de son recours. Il fait notamment valoir qu'il était d'usage avant même son entrée en service en 1974 que l'ensemble des moitiés de ces taxes soit perçu dans leur totalité par la police, sans en référer à quiconque, pour payer en premier lieu les cotisations syndicales des policiers et ensuite pour payer les soupers de fin d'année des agents. Or, ces soupers n'ont plus lieu depuis quelques années et le solde des sommes encaissées durant l'année, après déduction du paiement des cotisations, est versé à parts égales entre les agents; cet argent est géré sur un compte au nom de la police d'Y.________. Par ailleurs, cette pratique existe dans les communes avoisinantes d'Y.________ et elle avait été confirmée au recourant par A.________, ancien municipal de police.
Le 10 mai 1996, la municipalité s'est déterminée sur le deuxième recours. Elle souligne que le recourant ne tient pas de comptabilité des sommes de l'Office des poursuites; à son avis, cet argent devait être versé dans la caisse communale, car les agents agissaient dans l'exercice de leurs fonctions en notifiant les commandements de payer. Elle explique qu'elle doit pouvoir avoir confiance dans son commissaire et que cela ne serait plus possible; le renvoi immédiat serait ainsi pleinement justifié, d'autant plus qu'elle estime que le recourant n'est pas compétent pour cette fonction. Elle conclut au rejet du recours.
G. Le Tribunal administratif a tenu audience le 23 mai 1996 en présence du recourant, assisté de Me Chaulmontet, avocat à Lausanne et, pour la municipalité, de M. ********, syndic et M. Z.________, municipal de police, assistés de Me Haldy, avocat à Lausanne. Le tribunal a procédé à l'audition des témoins dont les déclarations ont été résumées comme suit :
- B.________, boursier communal. Elle occupe sa fonction de boursier communal à Y.________ depuis 1973; elle a ainsi collaboré avec le recourant durant plus de vingt ans. Elle confirme avoir assisté à l'entretien qui a eu lieu entre le syndic, le municipal de police et le recourant en avril 1996. Le recourant a affirmé lors de cet entretien que les sommes de l'Office des poursuites étaient utilisées pour l'achat de timbres pour les deux bureaux de police à 3******** et Y.________; il n'a pas donné d'autres explications; en particulier, il n'a pas fait état d'une quelconque répartition de la somme entre les policiers. Elle ajoute que les services de police ont comptabilisé des timbres au débit de la caisse communale et qu'elle n'avait pas connaissance du versement d'indemnités de l'Office des poursuites auparavant. Elle explique que la police a une autonomie financière et qu'aucune irrégularité à propos de la comptabilité n'a été constatée en vingt ans. Elle a contacté l'Office des poursuites qui lui a confirmé qu'une somme de 17'408.50 francs avait été versée pour les postes de 3******** et d'Y.________ entre 1986 et 1995. Jusqu'en 1983, la redevance se faisait au moyen de timbres-poste; depuis, les versements ont été effectués en espèces. A titre d'exemple, elle informe qu'en 1986 la somme était de 927 francs et de 3'840 francs en 1995; une nette augmentation avait en effet été constatée dès 1993 (2'504 francs). Tous les trois mois, elle vérifie la comptabilité, de laquelle il ressort des dépenses pour l'achat de timbres, de colis, de taxes pour lavage des véhicules, et autres dépenses au comptant; la proportion des dépenses est faible par rapport aux sommes à disposition. Lors de l'entretien du mois d'avril 1996, le recourant était visiblement ému.
Le recourant explique que la municipalité était au courant du système des timbres; il affirme qu'entre 1974 et 1982, une demande auprès de la municipalité avait été faite afin de déterminer l'utilisation de l'argent de l'Office des poursuites; la municipalité avait alors été informée de la pratique de la répartition en fin d'année pour les soupers. Il a reconnu que dès 1993, la somme est devenue plus importante, et qu'il n'en a pas parlé à la municipalité. Il a continué à effectuer la répartition par tête; il estime le montant à environ cinq à six cents francs par policier (5 à 6 policiers). L'argent servait également à payer les cotisations syndicales des policiers. Le solde, destiné au départ à financer le souper de fin d'année, a été réparti par tête en fin d'année dès 1988, suite à un souper qui s'était mal déroulé. L'argent parvenait au commissaire par mandat postal: il en versait une partie sur un compte en banque et l'autre partie était destinée à l'achat de timbres. Il confirme qu'il ne tenait pas de comptabilité de ces paiements.
- C.________, appointé de police, fonctionnaire à Y.________ depuis le 1er mars 1996. Auparavant, il a fonctionné à ********. Il a été convoqué et entendu par M. Z.________, municipal de police, au début du mois de novembre 1995; ce dernier lui a alors parlé alors du conflit existant entre la municipalité et le commissaire; il a été informé de la procédure en cours et des motifs invoqués (manque de structuration et d'autorité). Dès son entrée en service, C.________ a été surpris par les structures de police d'Y.________; il n'y avait pas de ligne directrice concernant les tâches de chaque agent, chacun devait s'organiser et il n'y avait pas de chef dirigeant. Il explique qu'il n'a pas été instruit par le commissaire sur le matériel; il n'a par exemple pas signé de prise en possession de son arme, personne ne lui a indiqué le contenu des postes, ni où trouver le matériel (les gilets pare-balles, les plaques de protection, ....). En outre, le journal de poste avait été créé peu avant son arrivée par de jeunes policiers. Il confirme que depuis avril 1996, la municipalité l'a nommé responsable par intérim et qu'il essaie de modifier la structure du corps de police; il a prévu un programme pour chacun et distribué des tâches.
- D.________, appointé de police, fonctionnaire à Y.________ dès le 1er novembre 1995. Il s'est immédiatement aperçu que le problème principal était le manque d'organisation, les tâches mal définies. Le journal de poste existe, mais il n'était pas utilisé. Il affirme ne pas avoir été instruit sur le matériel du poste, sauf sur l'informatique. On ne lui a pas montré le fonctionnement du poste radio et les gilets pare-balles se trouvaient au poste, mais sans les plaques de sécurité. En outre, un test de l'alarme Ciba a été effectué; il a été surpris par les résultats, car personne n'était au courant du fonctionnement. Lors de son engagement en août 1995, M. Z.________ l'avait informé du litige qui existait avec le commissaire. Il a lui-même constaté qu'il n'y avait pas d'horaire, que les tâches n'étaient pas distribuées, et qu'aucune structure n'était mise en place.
- E.________, syndic de ********. Il rapporte un incident qui s'est produit lors de la manifestation du tir de ******** du 5 juillet 1994. Au cours d'un concours de tirs pour des groupes de six personnes, X.________ s'était présenté avec un groupe comportant seulement cinq personnes. Pendant le concours, il a tiré deux séries de dix cartouches.
Le recourant affirme qu'il se savait de toute manière déjà disqualifié et qu'il n'avait pas cherché à être classé, ni à cacher le fait que le groupe était composé de cinq personnes, ce que tout le monde avait pu constater.
- F.________, collaborateur de la police d'Y.________ durant dix-neuf ans et sept mois. Il a démissionné pour travailler dans le privé. Il affirme avoir toujours eu de bons contacts avec le recourant. Un horaire pour les policiers était établi et des tâches leur étaient distribuées. Il estime que le poste est devenu plus important au fil des années; seulement deux à trois agents étaient en fonction entre les postes de 3******** et Y.________ auparavant. Concernant l'alarme Ciba, il connaissait le matériel et un exercice avait été prévu. Au sujet des rétributions de l'Office des poursuites, il confirme qu'il recevait l'argent et le donnait au commissaire; à la fin de l'année, il recevait une part des paiements accumulés. Cet argent servait également à payer les cotisations syndicales des policiers ou alors était utilisé à l'occasion de mariages ou de décès. Le solde était destiné les premières années au repas de fin d'année, mais suite à un souper qui s'était mal déroulé, cette somme était répartie entre les agents. Il confirme qu'il ne lui semblait pas commettre une irrégularité en recevant cette somme, car cet usage existait depuis longtemps et se pratiquait régulièrement. L'argent était mis sur un compte en banque. Le journal de poste était régulièrement utilisé, l'instruction sur les armes et les gilets pare-balles était faite, et des entraînements de tir étaient régulièrement organisés. Il affirme que la municipalité était au courant de l'utilisation des sommes versées par l'Office des poursuites.
- G.________, commissaire de police à 4******** depuis vingt-trois ans. Il explique que depuis quinze ans, les sommes de l'Office des poursuites sont redistribuées à la fin de l'année entre les agents. Il a lui-même mis au point cette pratique avec un municipal de 4********. Depuis 1973, l'Office des poursuites verse l'argent par mandat; un agent encaisse cet argent et le dépose sur un carnet. Cette somme est redistribuée à la fin de l'année entre les différents agents. Il confirme que cette pratique existe également à ******** et à ********.
- H.________, responsable du centre autoroutier de ******** depuis 1986. Il a effectué l'école de gendarmerie avec le recourant. Il était appelé à collaborer avec le recourant dans le cadre de son activité; il n'a jamais eu de problème et il estime que le recourant occupait sa fonction correctement.
- A.________, municipal de police de 1974 à 1988 à Y.________. Il explique que de 1966 à 1974, vingt-deux agents étaient passés à la Commune d'Y.________. Il a engagé le recourant au début du mois d'août en 1974; il n'y avait alors plus qu'un agent dans la commune. Il avait contacté six anciens agents pour demander quels étaient les problèmes; il a ensuite remis en route le système. Il estime que le travail qu'il a effectué durant quinze ans en collaboration avec le recourant était bon; les postes ont été remis en place, le système de signalisation a été refait. Il précise que le poste de commissaire est lourd car la commune est grande. Le travail était organisé par le recourant et personne ne s'était jamais plaint de l'horaire ni de l'organisation; lorsque des exercices de tir étaient prévus, tous les agents y participaient. Il a réorganisé toute la police d'Y.________; il était le municipal responsable et il a gardé le contact pendant deux ans après son départ avec le recourant; il dit avoir eu une collaboration fructueuse durant quinze ans avec le recourant. Au sujet des sommes perçues de l'Office des poursuites, il confirme que cela s'est toujours passé de cette manière; la somme servait au souper de fin d'année, auquel il participait. Il confirme que la municipalité était au courant de ces versements et de leur utilisation.
- I.________, municipal à Y.________ depuis le 1er janvier 1982. Il explique qu'il existait une certaine complicité entre M. A.________ et la police au travers du recourant; ainsi les débats sur l'organisation de la police étaient absents lors des séances de la municipalité. Lorsque M. A.________ a quitté ses fonctions, les difficultés d'organisation ont surgi et les discussions ont commencé. Il y a eu des tentatives de réorganisation afin de mieux définir les fonctions et d'assurer une bonne communication. Il estime qu'auparavant, les problèmes d'organisation existaient et qu'ils n'étaient pas résolus, mais évacués. Les problèmes se sont amplifiés car les clans au sein du corps de police sont devenus flagrants. Le commissaire n'avait pas l'autorité nécessaire pour y mettre de l'ordre. Certains agents se sont plaints auprès de la municipalité au sujet de l'organisation et des privilèges accordés à certains d'entre eux. Il explique que la situation s'est dégradée et que l'exigence de la fonction du commissaire a augmenté au fil des ans; la situation a beaucoup changé et le recourant n'est plus en mesure de la maîtriser. En outre, des conflits existaient entre le recourant et le chef du poste à 3********; la municipalité était au courant de ce conflit. Il avait connaissance des repas de fin d'année, mais il ne savait pas avec quel argent ils étaient financés. Il sait cependant que dans les autres services, les repas sont financés par la caisse communale. Il affirme que la municipalité ignorait que l'argent perçu de l'Office des poursuites était réparti entre les agents.
M. Z.________, municipal de la police à Y.________ depuis le 1er janvier 1994, a expliqué que lors de son entrée en fonction, son objectif était d'améliorer le fonctionnement, d'établir des contacts réguliers et de fixer des exigences au niveau de la coordination et de la communication; il souhaitait en outre que l'information circule entre les deux postes de 3******** et Y.________. Il rencontrait régulièrement le commissaire pour "faire le point"; il lui demandait parfois de lui faire des rapports. Il s'est peu à peu rendu compte que le commissaire avait du mal à diriger et à résoudre les problèmes qu'il rencontrait dans sa fonction; il a tenté de l'aiguiller et de chercher des solutions avec lui. Lors de l'entretien qu'il a eu avec le recourant en date du 30 juin 1995, il lui a fait part de son insatisfaction; X.________ lui a parlé de sa démotivation pour sa fonction. M. Z.________ a alors envisagé des modifications et il a informé la municipalité de l'entretien; celle-ci a écrit au recourant pour lui demander de fournir un effort particulier, faute de quoi le corps de police subirait une réorganisation. M. Z.________ s'est rendu compte au mois de novembre 1995, suite au test de l'alarme Ciba, que le commissaire et les agents n'étaient pas en mesure d'assurer la sécurité, en cas de besoin. Il a alors considéré que les prestations du recourant ne répondaient plus aux exigences de son poste. Il en a fait part à la municipalité, qui a discuté la question de son renvoi ou de son déplacement de fonction. Au sujet de l'engagement des deux nouveaux agents en 1995, M. Z.________ a précisé qu'ils se sont faits sans la collaboration du recourant. La décision de renvoi a été prise pour des motifs de sécurité (des agents et de la population). Il considère que le plan Ciba a constitué un grave dysfonctionnement; la gendarmerie avait donné le rythme de mise en route du dossier, et le commissaire n'a pas informé son corps de police au sujet du fonctionnement de cette alarme. Il a ajouté qu'il avait cherché à trouver des solutions avec le recourant, en vain.
Le recourant a expliqué que lorsque M. A.________ était municipal à Y.________, ce dernier lui donnait des tâches à effectuer, et lui-même lui fournissait des comptes-rendus sur son activité. Il a toujours continué de travailler de cette manière avec les autres municipaux; lorsque la municipalité lui donnait un ordre précis, il s'organisait pour l'exécuter. Il décrit son travail comme "dispersé", une sorte de travail à la demande. Il reconnaît que sa fonction est devenue lourde; l'effectif devrait compter sept personnes; or il n'était composé que de cinq à six personnes. Il a précisé que 11 km séparent les deux postes de 3******** et Y.________, quatre agents se trouvant à 3******** et deux à Y.________. Il déléguait ses tâches au chef de poste à 3********, et il s'y rendait en cas de besoin. Il a admis qu'il a eu beaucoup de contacts avec M. Z.________ qui lui donnait des directives précises. Cependant il a estimé que ces ordres étaient donnés "militairement", sans lui donner le temps de s'adapter et de s'exécuter. Le recourant a confirmé qu'il a fait part à M. Z.________, lors de l'entretien du 30 juin 1995, de sa démotivation. Lorsque M. Z.________ était entré en fonction, le recourant s'était senti sous pression. Au sujet du test Ciba, les collaborateurs du poste d'Y.________ savaient où se trouvait le dossier; en outre l'information avait été faite à tous les agents après l'intervention de M. Z.________. Concernant les gilets pare-balles, ils étaient munis des plaques de protection à Y.________. A 3********, les gilets se trouvaient dans le poste, mais il a admis qu'il ne savait pas où se trouvaient les plaques de protection. Enfin, il a affirmé qu'il avait donné l'instruction nécessaire aux anciens agents pour l'utilisation de la radio. Quant à la séance qu'il avait eue avec le syndic et le boursier communal au sujet des ristournes, il a expliqué qu'il avait été pris de panique, ce qui l'avait conduit à mentir. Cependant, il ne s'était pas senti en faute et l'argent se trouvait sur un compte à la banque au nom de la police municipale.
H. Par arrêt du 10 juillet 1996 le Tribunal administratif a annulé les deux décisions municipales en estimant qu'une enquête administrative complète n'avait pas été effectuée. Cependant, dès lors qu'il avait procédé à une instruction complète du dossier il a estimé, par économie de procédure, devoir se prononcer sur le bien-fondé des griefs du recourant. En substance, le tribunal a estimé que la première décision de déplacement de fonction du recourant était justifiée alors que le renvoi immédiat pour justes motifs prononcé en avril 1996 était disproportionné compte tenu notamment des antécédents du recourant. L'arrêt du Tribunal administratif est entré en force sans avoir fait l'objet d'un recours au Tribunal fédéral.
I. Par décision du 29 juillet 1996, la Municipalité d'Y.________ a décidé d'ouvrir une enquête administrative au sujet du renvoi du recourant et de suspendre provisoirement ses fonctions ainsi que son traitement. X.________ a recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif en sollicitant l'octroi de l'effet suspensif; la municipalité s'est déterminée sur le recours le 19 août 1996 en s'opposant à l'octroi de l'effet suspensif.
Considérant en droit
1. L'acte attaqué n'est pas une décision finale mais une décision incidente dans le cadre de l'enquête administrative ouverte par la Municipalité d'Y.________ à l'encontre du recourant. Il convient donc de déterminer si une telle décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal administratif. L'art. 29 de la loi sur la juridiction et la procédure administratives du 18 décembre 1989 (LJPA) qualifie de décision "toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce et ayant pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits ou des obligations" (let. a). En l'espèce, il n'est pas douteux que la suspension provisoire des fonctions et du traitement du recourant sont de nature à modifier ses droits et ses obligations pendant la procédure ouverte à son encontre et une telle mesure correspond à la définition de la décision donnée à l'art. 29 al. 2 let. a LJPA; la situation est comparable à la décision relative à l'effet suspensif d'une demande de grâce qui peut également faire l'objet d'un recours au tribunal administratif (voir à ce sujet arrêt GE 95/0005 du 22 mars 1995).
2. Pour déterminer si la suspension provisoire des fonctions et du traitement se justifie il convient d'appliquer par analogie la jurisprudence du tribunal concernant l'effet suspensif accordé à un recours.
Selon l'art. 45 LJPA, le dépôt du recours ne suspend pas l'exécution de la décision attaquée, sauf décision contraire prise, d'office ou sur requête, par le magistrat instructeur. L'effet suspensif a pour but de maintenir une situation donnée de manière à ne pas vider le recours principal de son objet par une exécution prématurée de la décision attaquée (Tribunal administratif, arrêt RE 91/019 du 5 décembre 1991, consid. 1). L'octroi de l'effet suspensif constitue la règle, dont il ne faut s'écarter que pour des motifs particulièrement qualifiés (Fritz Gygi, L'effet suspensif et les mesures provisionnelles en procédure administrative, RDAF, 1976 p. 223). L'effet suspensif peut être refusé lorsqu'un intérêt public ou un intérêt privé prépondérant commande l'exécution immédiate de la décision et que les intérêts des parties ne se trouvent pas irrémédiablement compromis (Tribunal administratif, arrêt RE 92/018 du 4 juin 1992, consid. 3). L'effet suspensif peut également être refusé lorsque le recours apparaît d'emblée manifestement mal fondé (Tribunal administratif, arrêt RE 92/034 du 6 octobre 1992, consid. 2) et si un intérêt exige l'efficacité ou l'exécution immédiate de la décision (Fritz Gygi, op. cit., p. 223). C'est dans le cadre d'une pesée générale des intérêts en présence qu'il convient de déterminer si l'effet suspensif peut être accordé, retiré, ou restitué à un recours (Tribunal administratif, arrêt RE 92/019 du 9 juin 1992, consid. 1; arrêt RE 92/0051 du 22 janvier 1993, consid. 1; arrêt RE 94/0014 du 13 mai 1994 consid. 3a; arrêt RE 95/0078 du 19 janvier 1996, consid. 1).
3. Le pouvoir d'examen de la section du tribunal est limité à un contrôle de la légalité, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (art. 36, let. a LJPA). L'autorité excède ou abuse de son pouvoir d'appréciation lorsqu'elle se laisse guider par des considérations non pertinentes ou étrangères au but des dispositions applicables, ou encore lorsqu'elle statue en violation des principes généraux du droit administratif tels que l'interdiction de l'arbitraire, l'égalité de traitement, la bonne-foi et la proportionnalité (arrêt Tribunal administratif RE 94/0003 du 11 février 1994, consid. 2).
4. a) Le statut du personnel de la Commune d'Y.________ a été approuvé par le Conseil d'Etat le 16 février 1994. Il réglemente à son chapitre III la cessation des fonctions et à son chapitre XI les mesures disciplinaires. Selon l'art. 17 du statut la municipalité peut en tout temps décider du renvoi d'un fonctionnaire pour de justes motifs, en l'avisant trois mois à l'avance au moins, si la nature des motifs n'exige pas un renvoi immédiat. L'art. 18 du statut précise la procédure à suivre en exigeant que le renvoi ne soit prononcé qu'après une enquête administrative et l'audition du fonctionnaire qui peut se faire assister à cette occasion; il doit en outre être précédé d'un avertissement écrit lorsque le renvoi a pour motif des faits dépendant de la volonté du fonctionnaire. L'art. 19 prévoit cependant que si la nature des justes motifs le permet, la municipalité peut ordonner, à la place du renvoi, le déplacement du fonctionnaire dans une autre fonction en rapport avec ses capacités. Le traitement est alors celui de la nouvelle fonction. L'art. 71 du statut qui décrit les exigences de procédure applicables aux mesures disciplinaires, prévoit que la municipalité peut ordonner la suspension préventive du fonctionnaire avec suspension de son traitement dans les cas où l'autorité communale envisage une autre sanction que la simple réprimande. En l'espèce, la municipalité n'a pas envisagé de sanction disciplinaire à l'encontre du recourant mais seulement la procédure de cessation des fonctions pour justes motifs au sens des articles 17 et suivants du règlement. Il faut cependant admettre que l'art. 71 in fine du statut s'applique par analogie à la procédure de renvoi pour justes motifs au sens des articles 17 à 19 du statut et permet donc en principe à la municipalité d'ordonner la suspension préventive avec suspension de traitement du fonctionnaire, notamment dans les cas où les motifs invoqués exigent un renvoi immédiat au sens de l'art. 17 al. 1 du statut.
b) En l'espèce, le tribunal a déjà procédé à une appréciation et une qualification juridiques des faits reprochés au recourant. Il a constaté que les exigences concernant le cahier des charges du commissaire avaient évolué et que le mode de travail du recourant n'était plus adapté aux nouvelles exigences de la fonction. Cette situation s'est révélée par les lacunes dans l'instruction de "l'alerte Ciba" au poste de 3********. Elle ne justifiait cependant pas un renvoi immédiat mais, comme la municipalité l'avait admis, le déplacement du recourant à une autre fonction. La municipalité qui avait pris une telle décision le 15 décembre 1995 concernant le recourant, a démontré ainsi qu'un tel déplacement ne posait pas des problèmes d'organisation insurmontables et qu'il était même tout à fait possible.
c) Dans ses déterminations sur le recours, l'autorité intimée insiste sur le fait que le recourant n'avait pas clairement expliqué l'utilisation qui était faite des sommes versées par l'Office des poursuites lors de l'entretien qu'il a eu avec le syndic et le municipal de police au mois d'avril 1996. Il est vrai que le recourant n'a pas expliqué clairement l'usage qui était fait de ces fonds devant les représentants de la municipalité. Mais ce comportement ne saurait conduire à un renvoi immédiat. En effet, la municipalité connaissait ou devait connaître l'usage qui était fait de ces fonds puisqu'il avait été admis pendant plus de vingt ans au point que le mode de partage en fin d'année ait finalement été décrit avec précision dans le règlement de service du corps de police à l'art. 49. Enfin et surtout, à défaut d'enquête administrative conforme aux exigences requises, le recourant n'a pas eu la possibilité d'apporter des explications plus détaillées que celles qu'il a été amené à donner dans un moment de panique lors de l'entretien en question. Dans ces circonstances, et compte tenu du fait que les vingt années de service du recourant au cours desquelles aucune autre critique concernant sa loyauté et son intégrité dans l'exercice de ses fonctions n'a pu être formulée, le renvoi immédiat apparaît disproportionné.
5. Il résulte des considérants qui précèdent que la suspension provisoire des fonctions prononcée par l'autorité intimée se justifie. En revanche, la suspension du traitement paraît plus douteuse dans la mesure où un renvoi pour justes motifs ne semble pas conforme au principe de proportionnalité et qu'un déplacement de fonction est possible et a d'ailleurs même été envisagé. Il convient donc de maintenir le droit du recourant à un traitement correspondant à celui de la fonction de caporal, prévue par la décision du 15 décembre 1995, soit au maximum de la classe 12. Compte tenu du résultat du recours et des circonstances de la cause, le tribunal fera application de l'art. 55 al. 3 LJPA en renonçant à la perception de frais et en compensant les dépens.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête
I. Le recours est partiellement admis.
II. La décision de la Municipalité d'Y.________ du 29 juillet 1996 est réformée en ce sens que le recourant a droit au traitement maximum de la classe 12 dès le 1er août 1996, pendant la durée de l'enquête administrative ouverte à son encontre; elle est maintenue pour le surplus.
III. Il n'est pas perçu de frais.
IV. Les dépens sont compensés.
Lausanne, le 3 septembre 1996/gz
Le président :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint