CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET du 29 mai 1996
sur le recours interjeté par Evelyne BOURQUIN, à Lausanne, représentée par Me Christian Marquis, avocat à Lausanne,
contre
une décision de la Municipalité de Lausanne du 29 février 1996 (refus d'emplacement pour un métier forain).
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Alain Zumsteg, président; Mme D.-A. Thalmann et Mme H. Dénéréaz Luisier, assesseurs.
Vu les faits suivants :
A. La place de Bellerive, à Lausanne, appartient au domaine public cantonal, mais elle a été mise à disposition de la commune par convention et la municipalité est chargée de son administration. Depuis de nombreuses années une fête foraine y est organisée chaque printemps.
B. Evelyne Bourquin s'est inscrite pour participer à la fête de printemps 1994; elle sollicitait l'autorisation d'occuper un emplacement pour deux métiers forains, soit une surface de 15 mètres sur 15 pour le "Ranger", métier tournant à la verticale, soit une surface de 32 mètres sur 14 pour le "Skooter", métier d'autos tamponneuses. Sa candidature ayant été écartée, elle a été inscrite, pour ces deux métiers, sur la liste d'attente des forains romands.
Le 20 août 1995 Evelyne Bourquin a déposé auprès de la Direction de police et des sports de la ville de Lausanne une demande d'emplacement pour son métier "Skooter" lors de la fête de printemps 1996. Après avoir établi un premier projet de plan pour l'attribution des emplacements, la Direction de police et des sports a réuni le 11 décembre 1995 les personnes inscrites pour leur rappeler les conditions de participation et leur présenter le projet de plan; les participants ont pu donner leur avis. Evelyne Bourquin n'a pas assisté à cette séance, mais s'y est fait représenter par son mari, lequel a postérieurement remis au directeur de la police et des sports deux propositions de plan corrigé, qui devaient permettre de dégager un espace suffisant pour installer le métier "Skooter".
Un nouveau plan a été élaboré par la Direction de police et des sports en février 1996, qui ne laissait toutefois pas d'emplacement disponible pour Evelyne Bourquin. Accompagné d'une liste nominative des participants, ce plan a été soumis à la Municipalité de Lausanne le 29 février 1996, qui l'a adopté, en même temps que les propositions de réponses aux candidats évincés. S'agissant d'Evelyne Bourquin, le motif invoqué était le manque de place et le fait qu'elle n'était établie à Lausanne que depuis moins de trois ans. Cette décision a été communiquée à l'intéressée par la Direction de police et des sports le 15 mars 1996.
C. Evelyne Bourquin s'est pourvue contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 27 mars 1996. Elle a développé ses moyens dans un mémoire motivé du 3 avril 1996.
La Municipalité de Lausanne conclut au rejet du recours.
Le Tribunal administratif a statué par voie de circulation, puis notifié le dispositif de son arrêt le 14 mai 1996.
Considérant en droit:
1. Adoptée par la municipalité le 29 février 1996, la décision attaquée a été notifiée sous pli recommandé par la Direction de police et des sports le vendredi 15 mars 1996; elle est parvenue à sa destinataire au plus tôt le lundi 18 mars 1996, de sorte que le recours, déposé le 27 mars et validé le 3 avril 1996 par le dépôt d'un mémoire motivé, est intervenu dans les délais fixés par l'art. 31 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA). Il est au surplus recevable en la forme.
2. L'installation d'un métier forain ou d'un stand sur le domaine public constitue un usage accru de celui-ci, soumis à autorisation préalable de la municipalité en application de l'art. 94 du règlement général de police de la Commune de Lausanne du 3 avril 1962. Selon la jurisprudence, celui qui demande à faire usage du domaine public pour l'exercice d'une profession peut invoquer la liberté du commerce et de l'industrie; dans cette mesure il existe un "droit conditionnel" à l'autorisation d'usage accru du domaine public (ATF 121 I 282 c. 2a et les références). Le refus de l'autorisation apparaît ainsi comme une restriction à la liberté du commerce et de l'industrie et il est soumis à des limites précises : il doit obéir à l'intérêt public - par quoi il ne faut pas entendre exclusivement des restrictions reposant sur des motifs de police - reposer sur des critères objectivement défendables et respecter le principe de la proportionnalité; la pratique en matière d'autorisation ne doit en outre pas vider les libertés publiques de leur substance, ni de manière générale, ni au préjudice de certains citoyens (ibid. et ATF 108 Ia 137 c. 3 et les références). La jurisprudence n'exige en revanche pas que les critères appliqués par l'autorité compétente pour concrétiser le régime d'autorisation reposent sur une base légale formelle, même si elle considère comme souhaitable que les conditions d'autorisation soient fixées par des règles de droit, dans l'intérêt d'une pratique administrative uniforme et prévisible (ATF 121 I 283 c. 2b; 119 I a 449 c. 2a).
C'est donc en vain que la recourante fait valoir que les conditions de participation à la fête de printemps de Bellerive, communiquées par la Direction de police et des sports à tous les postulants, ne respecteraient pas le principe de la légalité et que la validité de la décision attaquée s'en trouverait affectée. On observe au demeurant que les conditions générales de participation à la fête foraine de Bellerive, sur la base desquelles la décision attaquée a été rendue, ont été adoptées par la municipalité à l'occasion de la fête de printemps 1994; en tant que prescriptions particulières concernant l'utilisation du domaine public et la police du commerce, ces conditions générales peuvent être valablement édictées par la municipalité (v. art. 98 al. 3; 110; 133 al. 1 et 139 RGP).
3. Selon le ch. 3.1 des conditions de participation à la fête de printemps de Bellerive, le même emplacement est en principe attribué au même forain d'année en année, pour autant qu'il s'agisse du même métier. Seuls les emplacements devenus vacants sont réattribués à de nouveaux venus, suivant un ordre de priorité dont il sera question plus loin (consid. 4). La recourante conteste ce mode d'attribution des places, considérant qu'il est contraire à l'égalité de traitement. C'est toutefois à tort qu'elle pense pouvoir tirer cette conclusion d'un arrêt de la IIe Cour de droit public du 14 mai 1982 (ATF 108 I a 135). Dans cette affaire, qui concernait l'octroi de concessions pour le service des taxis donnant droit de stationner sur le domaine public, le Tribunal fédéral a certes jugé que le renouvellement des concessions à leurs titulaires actuels ne devait pas conduire à ce qu'une situation discriminatoire pour d'autres entreprises de taxis soit bloquée pour un temps indéterminé, du fait qu'année après année toutes les concessions sont accordées à une seule société anonyme ou à un petit nombre de personnes physiques, à l'exclusion de tout nouveau titulaire. Il n'a cependant pas exclu que l'autorité tienne compte, après l'expiration de la durée - généralement courte - des concessions de taxis, de ce que les investissements doivent être normalement envisagés à longue échéance et qu'en conséquence le titulaire d'une concession doit pouvoir bénéficier pendant un temps relativement long des avantages qui en découlent. Il n'en va pas différemment pour l'autorisation temporaire d'installer sur le domaine public un métier ou une baraque foraine à l'occasion d'une fête qui se tient chaque année, à date fixe, au même endroit. Compte tenu de l'investissement considérable que nécessitent certains métiers, l'exploitant doit pouvoir compter sur une certaine stabilité dans l'octroi des autorisations, plutôt que d'être soumis à une pratique aléatoire qui ne lui permettrait pas de planifier ses tournées et l'exposerait à des pertes d'exploitation considérables. Ni le principe de l'égalité devant la loi (art. 4 Cst.) ni celui de l'égalité entre concurrents déduit de l'art. 31 Cst. - plus exigeant (v. ATF 121 I 285) n'exigent que l'ensemble des autorisations susceptibles d'être octroyées pour la place de Bellerive soit remises en jeu chaque année ou qu'un tournus rigoureux soit mis en place. L'essentiel est que le système d'attribution des autorisations demeure suffisamment ouvert pour offrir à de nouveaux candidats des possibilités équitables d'exercer à leur tour leur activité dans les mêmes conditions que les titulaires actuels. Cette condition a été respectée dès lors que six autorisations nouvelles ont pu être octroyées, par rapport aux 88 qui avaient été délivrées pour la fête de printemps 1995.
4. Suivant les conditions de participation approuvées par la municipalité, les emplacements libérés ou nouvellement créés sont attribués en premier lieu au titulaire d'une autorisation qui demande à changer de place, pour autant que la configuration des lieux et l'équilibre attractif du champ de foire s'y prête (ch. 3.2). L'attribution des emplacements restés libres s'effectue sur la base de listes d'attente, la priorité étant accordée aux forains lausannois, c'est-à-dire ceux qui ont leur domicile politique et fiscal dans la commune depuis trois ans au moins, puis aux forains domiciliés dans le canton de Vaud depuis trois ans au moins, aux forains domiciliés en Suisse romande, aux forains domiciliés dans le reste de la Suisse et, enfin, aux forains domiciliés à l'étranger (v. ch. 3.3). Un régime préférentiel est en outre réservé à certaines installations, afin de préserver l'attractivité du champ de foire (v. ch. 3.4).
a) Candidate évincée à la fête de printemps 1994, Evelyne Bourquin est inscrite en neuvième position sur la liste d'attente des forains romands (elle a pris domicile à Lausanne le 30 juillet 1993, venant de Versoix). A juste titre elle ne conteste pas le système de priorité fondé sur le domicile, ni celui des listes d'attente, dont le principe a été admis par le Tribunal administratif (v. arrêt GE 92/067 du 15 décembre 1992, consid. 6; v. aussi, en ce qui concerne la préférence donnée aux personnes établies dans la commune pour l'utilisation d'établissements publics ou de biens du domaine public, ATF 121 I 286 c. c et les arrêts cités). Elle conteste en revanche le respect par la municipalité de l'ordre de priorité fixé par les conditions de participation.
Parmi les participants à la fête foraine du printemps 1995, M. Clarck Wetzel n'a pas réinscrit le métier qu'il exploitait et M. Pierre Durussel est décédé. Les surfaces ainsi libérées ont permis la réattribution d'un emplacement de quinze mètres sur quatre mètre cinquante (nº 40) à M. Dominique Dekumbis pour une "boîte à rire, Le Pharaon" et l'attribution d'un autre emplacement (nº 56) à M. Alexandre Thierry pour un manège pour enfants "Disney Jet" de dix mètres de diamètre plus une caisse. Par ailleurs une meilleur disposition des métiers et des stands, le rétrécissement voire la suppression d'espaces latéraux et divers changements d'emplacements ont permis d'offrir quatre places supplémentaires, l'une de vingt et un mètres sur douze (nº 8) attribuée à Mme Sylvette Mauri Tissot pour le métier "Tapis volant", une autre de dix mètres sur huit (nº 59) attribuée à Mme Déborah Reymond pour un "petit train", une autre de dix-sept mètres sur douze (nº 41) attribuée à Mme Suzanne Walder pour un train fantôme, enfin un emplacement de dix-neuf mètres sur six (nº 42) attribué à M. Lucien Jeanneret pour un palais du rire "Super Carnaval".
Sur ces six nouveaux titulaires d'autorisation, quatre se trouvaient mieux placés que la recourante dans l'ordre de priorité établi par les conditions de participation : Mmes Mauri Tissot et Reymond se trouvaient respectivement en deuxième et quatrième position sur la liste des forains vaudois; M. Thierry était en troisième position de la liste des forains romands et Mme Walder en huitième position de la même liste. Du point de vue de l'antériorité de la demande, la recourante n'avait la préséance que sur MM. Dekumbis et Jeanneret, tous deux en queue de la liste des forains romands. Toutefois, aucun des emplacements qui leur ont été attribués ne présente une surface suffisante pour accueillir l'installation d'autos tamponneuses de la recourante (trente-deux mètres sur quatorze). Même additionnées, les surfaces de ces emplacements n'atteignent pas la moitié de ce qui serait nécessaire à la recourante. La préséance dans la liste d'attente ne peut évidemment se concevoir que par rapport à un emplacement susceptible d'accueillir le métier inscrit. La raison pour laquelle la municipalité a autorisé les attractions de MM. Dekumbis et Jeanneret (possibilité de les appuyer aux façades "mortes" du train fantôme de Suzanne Walder et du "Canyon" de Pierre Wetzel) apparaît ainsi parfaitement fondée, outre qu'elle ménage au mieux l'espace disponible.
b) C'est également en vain que la recourante s'en prend au fait que plusieurs autorisations ont été attribuées aux membres d'une même famille, en particulier Gilbert Tissot et son épouse Sylvette Mauri Tissot. Le Tribunal administratif a en effet condamné, comme contraire à la liberté du commerce et de l'industrie et au principe de l'égalité de traitement, l'ancienne pratique de la municipalité consistant à n'accorder d'autorisation que pour un seul métier par famille foraine (arrêt GE 92/067 du 15 décembre 1992).
c) La recourante se prétend en outre victime d'une inégalité de traitement dans la mesure où la municipalité délivre des autorisations à des forains qui ne sont plus propriétaires de leur métier, "celui-ci étant exploité par un nouveau propriétaire". Elle voit dans cette pratique une violation du ch. 4.2 des conditions de participation, qui prohibe la sous-location de l'emplacement attribué à un forain. Or ce que le ch. 4.2 tente d'éviter, c'est que l'autorisation d'exploiter un métier sur un emplacement donné puisse être transféré par son titulaire à un tiers sans l'intervention de l'autorité, ce qui empêcherait une réattribution des places disponibles conforme au principe de l'égalité entre concurrents. En revanche, tant que le bénéficiaire d'un emplacement y exploite personnellement le métier qu'il a été autorisé à installer, l'autorité ne s'intéresse pas au point de savoir s'il exerce cette activité à son propre compte ou pour celui d'un tiers, s'il est propriétaire ou locataire de l'installation ou encore de quelle manière l'acquisition de celle-ci a été financée. L'autorisation d'exploiter n'en demeure pas moins personnelle et intransmissible. La situation que dénonce la recourante ne contrevient ainsi à aucun principe constitutionnel, et l'on ne voit pas en quoi elle constituerait un facteur de discrimination à son égard.
5. La recourante soutient encore que l'autorité intimée opposerait abusivement à sa demande d'autorisation l'argument du manque de place. Elle propose ses propres plans pour la fête de printemps 1996, dont il ressort qu'en déplaçant différents métiers, de manière à réduire les espaces qui les séparent, il serait possible de lui attribuer une surface suffisante pour sa propre installation. La caractéristique des deux variantes proposées est de serrer davantage les différents métiers (au point même de superposer les nos 57 et 58, sans doute par inadvertance) au détriment des espaces de circulation destinés au public.
Il n'y a pas lieu de s'interroger sur la faisabilité pratique de ces variantes. Outre que l'ordre de priorité établi par les listes d'attente ne permettrait sans doute pas d'attribuer à Evelyne Bourquin la place gagnée, il suffit de constater que l'autorité intimée jouit d'un large pouvoir d'appréciation dans la manière dont elle entend mettre à disposition des forains la place publique de Bellerive. Elle peut notamment limiter le nombre des autorisations pour d'autres motifs que de purs intérêts de police, en particulier pour préserver l'agrément du champ de foire en laissant aux visiteurs suffisamment d'espace pour y déambuler. En l'occurrence il faut admettre avec l'autorité intimée que les propositions de la recourante, non seulement réduiraient l'espace entre les métiers au détriment de la sécurité, mais encore rétréciraient à l'excès (à peine 2m50 par endroit) la largeur des allées permettant de se déplacer d'une extrémité à l'autre de la place. En 1994, quatre-vingt-trois forains avaient pu participer à la fête de printemps. Ils étaient quatre-vingt-huit en 1995. Pour 1996 la municipalité expose qu'afin de satisfaire un maximum de demandes, les espaces entre les métiers ont été restreints, la plupart des couloirs latéraux étant même supprimés; il a été ainsi possible de placer septante-trois métiers, dix-sept stands de victuailles et la cantine, soit un total de nonante et une autorisations. Les candidats évincés ne sauraient prétendre à une augmentation constante de ce nombre. En arrêtant pour 1996 le plan de la manifestation comme elle l'a fait, la municipalité n'a manifestement pas abusé de son pouvoir d'appréciation. Quand bien même d'autres solutions dans la manière de placer les différentes installations seraient envisageables, il n'appartiendrait pas au Tribunal administratif d'en comparer les mérites; son pouvoir d'examen ne s'étend pas en l'occurrence à l'opportunité (v. art. 36 lit. c LJPA).
Pour la même raison, il n'y a pas lieu d'entrer en matière sur le grief selon lequel la décision attaquée serait inopportune, au motif que le métier pour lequel elle est sollicitée constitue le seul gagne-pain des époux Bourquin, qui sont parents de trois enfants en bas âge. On observera d'ailleurs qu'une attribution des autorisations en fonction de la situation économique et familiale des requérants constituerait une mesure de politique économique contraire à la liberté du commerce et de l'industrie.
6. Les considérants qui précèdent conduisant au rejet du recours, il y a lieu de mettre un émolument à la charge de la recourante (art. 55 LJPA).
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la Municipalité de Lausanne du 29 février 1996 refusant à Evelyne Bourquin la mise à disposition d'un emplacement pour la fête foraine de printemps 1996 à Bellerive, est maintenue.
III. Un émolument de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge d'Evelyne Bourquin.
Lausanne, le 29 mai 1996/gz/fo
Le président :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint