CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET du 18 août 1995
sur le recours interjeté par X.________, à 1.********, représenté par la Société rurale d'assurance de protection juridique FRV, à Lausanne
contre
la décision du chef du Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce du 23 mai 1995, rejetant son recours contre le refus du Service de l'agriculture de lui octroyer des contributions en faveur de la production céréalière extensive pour céréales panifiables de l'exercice 1994.
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Composition de la section: M. Alain Zumsteg , président; M. S. Pichon et M. V. Epiney, assesseurs. Greffière: Mlle Dominique Burri
Vu les faits suivants:
A. Le 14 mai 1994, M. X.________, agriculteur à 1.********, a rempli le formulaire de base en matière de politique agricole, statistique agricole et mesures vétérinaires (formulaire A), ainsi que les feuilles complémentaires B (pour la demande de paiements directs et autres mesures de politique agricole), C (concernant les contributions écologiques selon l'art. 31b de LAgr) et D (concernant les mesures dans le secteur de la production végétale selon l'art. 20a de LAgr).
Par courrier du 29 juin 1994, il a requis le Service de l'agriculture de bien vouloir procéder à l'inscription de 5 parcelles, totalisant 1'243 ares de céréales panifiables en production extensive, qu'il avait oubliées dans la feuille complémentaire D. Par décision du 8 juillet 1994, le Service de l'agriculture a refusé cette inscription pour cause de tardiveté.
B. M. X.________ a recouru en date du 21 juillet 1994 auprès du chef du Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce (ci-après DAIC), invoquant notamment le respect du principe de la proportionnalité, le risque d'une mise en péril de son domaine et les difficultés rencontrées pour remplir les formulaires.
Par note du 26 septembre 1994 au Secrétariat général du DAIC, le Service de l'agriculture a confirmé sa décision de ne pas octroyer les contributions sollicitées et conclu au rejet du recours, considérant d'une part qu'à la fin juin (date de la requête), il n'était plus possible de procéder à des contrôles sur le terrain, certaines applications phytosanitaires n'étant alors plus décelables, et que, d'autre part et contrairement à ce que soutenait l'intéressé, la feuille complémentaire D n'avait subi que très peu de modifications entre 1992 et 1994, une large information quant à la manière de remplir lesdites feuilles ayant de surcroît été diffusée dans les campagnes du canton.
Invité à s'exprimer sur cette réponse, M. X.________ a, dans ses observations du 14 octobre 1994 au chef du DAIC, rappelé le principe de la proportionnalité et mis en doute la possibilité de déceler plus facilement certains traitements au 15 mai qu'à la fin juin.
Dans une note du 30 janvier 1995 au Secrétariat général du DAIC, le Service de l'agriculture expose ce qui suit :
"(...) Or, outre le fait qu'à dessein notre Service avait préadressé et expédié les documents nécessaires, un communiqué officiel publié dans la FAO, dans la presse agricole et affiché au pilier public par le préposé à la culture des champs annonçait clairement la procédure à suivre à tous les exploitants agricoles du canton. De plus, la lettre d'accompagnement et le guide joints au formulaire D indiquaient l'importance des annonces et la manière de les formuler (cf textes en annexe).
Vu qu'aucun autre agriculteur de la région ne s'est soustrait à l'obligation de faire sa demande correctement, nous sommes astreints d'assimiler la démarche du recourant à de la pure négligence (...)"
Ladite lettre d'accompagnement du Service de l'agriculture intitulée "RECENSEMENT, DEMANDES DE CONTRIBUTIONS pour l'année 1994", et datée du mois d'avril 1994, indique clairement, en gras et en majuscules, que les formulaires doivent tous être retournés à l'adresse du Service de l'agriculture jusqu'au 15 mai 1995 au plus tard, et que les envois tardifs seront sanctionnés par un refus ou une réduction des contributions.
Par décision du 23 mai 1995, le conseiller d'Etat, chef du DAIC a rejeté le recours, au motif que la décision du Service de l'agriculture était fondée tant du point de vue du droit que du respect du principe de l'opportunité.
C. Agissant au nom de M. X.________, la Société rurale d'assurance de protection juridique FRV, a recouru le 1er juin 1995 contre cette décision. A l'appui de son mémoire du 12 juin 1995, le recourant argue qu'il y a lieu en l'espèce de mettre en balance l'intérêt de la collectivité à pouvoir procéder à des contrôles et son intérêt à pouvoir bénéficier de prestations qui compensent les pertes résultant d'une utilisation extensive de son fond, soit en ce qui le concerne 9'944 fr.
Dans ses déterminations du 12 juillet 1995, le chef du DAIC maintient ses conclusions au rejet du recours, exposant que la sévérité des délais fixés empêche toute fraude, qu'il est peu vraisemblable que la perte de 9'944 fr. alléguée par le recourant mette en péril son entreprise, puisque ce dernier a touché en 1994 diverses contributions s'élevant à 41'720 fr. 80, enfin que la surcharge invoquée par le recourant est sans pertinence.
Considérant en droit:
1. Déposé dans les délais prescrits par l'art. 31 de la loi sur la juridiction et la procédure administratives (ci-après:LJPA), le recours est intervenu en temps utile. Il est au surplus recevable en la forme.
2. La production céréalière est réputée extensive lorsque l'exploitant cultive des céréales fourragères, maïs-grain exclu, ou des céréales panifiables en renonçant, à compter de l'ensemencement à la récolte, à tout usage de régulateurs de croissance, de fongicides et d'insecticides (art. 17 de l'ordonnance du 2 décembre 1991 sur l'orientation de la production végétale et l'exploitation extensive (ci-après:OPVEE)). La Confédération octroie des contributions en faveur de la production céréalière extensive (art. 16 lit. a OPVEE), qui s'élèvent à 800 fr. par hectare de surface céréalière (art. 19 OPVEE). Entre le 1er et le 30 avril, le producteur indique à l'autorité compétente de la commune ou du canton l'utilisation extensive de surfaces agricoles utiles pratiquée en vertu de l'art. 17 (art. 25 al. 1 OPVEE). Le canton peut prolonger le délai d'inscription jusqu'au 31 mai au plus tard pour les zones de montagne (art. 25 al. 2 lit. a OPVEE) ou fixer une date de référence à l'intérieur de la période d'inscription déterminée au 1er alinéa (art. 25 al. 2 lit. b OPVEE). Le Conseil d'Etat du canton de Vaud a arrêté le 17 décembre 1993 un règlement d'application de l'OPVEE (ci-après:RAOPVEE), lequel dispose que le Service de l'agriculture est l'autorité compétente au sens des art. 25 et ss de l'OPVEE (art. premier) et qu'il fixe et publie, par communiqué officiel, les délais et modalités d'inscription (art. 2).
En l'espèce, le Service de l'agriculture a fixé au 15 mai 1994 le délai d'inscription et procédé à sa publication dans la FAO, la presse agricole et au pilier public ainsi, que dans une lettre d'accompagnement aux intéressés. Le recourant n'allègue d'ailleurs pas, ne pas avoir eu connaissance de ce délai.
3. Selon l'art. 31 lit. a OPVEE, la prime de culture et la contribution sont réduites ou refusées lorsque les surfaces ne sont pas indiquées à temps.
Chargé d'exécuter l'OPVEE, dans la mesure où cette tâche n'incombait pas aux cantons (art. 35 OPVEE), l'Office fédéral de l'agriculture (ci-après:OFAG) a adopté des instructions destinées aux cantons (ci-après: les instructions), lesquelles sont entrées en vigueur le 1er février 1994. Il ressort ainsi du chiffre 6 2 al. 5 desdites instructions qu'aucune contribution n'est versée si l'inscription tardive porte sur la production céréalière extensive et sur la jachère verte. Juridiquement, ces instructions peuvent être qualifiées d'ordonnance administrative. L'ordonnance administrative a pour but de garantir l'application uniforme du droit; non publiée au recueil officiel des lois fédérales, elle donne le point de vue d'un organe de l'Etat sur l'application des règles de droit et non pas une interprétation contraignante de celles-ci. Elle ne crée pas de nouvelles règles de droit et ne peut contraindre les administrés à adopter un certain comportement, actif ou passif. Sans se prononcer sur sa validité car, ne constituant pas une décision, elle ne peut être attaquée en tant que telle, le juge en contrôle librement la constitutionnalité et la légalité, à l'occasion de l'examen d'un cas concret. Il ne s'en écarte toutefois que dans la mesure où elle établit des normes qui ne sont pas conformes aux dispositions légales applicables (ATF 107 V 155).
En confirmant le caractère péremptoire du délai imparti pour annoncer les surfaces objets d'une utilisation extensive, le chiffre 6 2 al. 5 des instructions ne s'écarte pas de l'art. 31 lit. a OPVEE; le tribunal n'a en principe pas de raison de s'en écarter.
4. Conformément à l'art. 2 RAOPVEE, le Service de l'agriculture a fixé au 15 mai 1994, et publi¿le délai d'inscription pour les demandes de contributions, précisant en outre de manière très claire que les envois tardifs seraient sanctionnés par un refus ou une réduction des contributions.
Ce délai n'est pas une simple prescription d'ordre, mais une condition formelle du droit à la contribution. Le but recherché par un tel délai est de permettre à l'administration de pouvoir procéder aux observations nécessaires sur le terrain, afin de prévenir d'éventuels abus. Or ce but ne peut être atteint que par l'instauration d'un délai de déchéance ou de péremption. Par ailleurs et comme le relève avec pertinence le chef du DAIC dans ses déterminations, seul un strict respect du délai permet de rendre le système crédible aux yeux des consommateurs et d'éviter qu'un exploitant, qui se rendrait compte au-delà du 15 mai qu'il n'a pas eu à employer des produits prohibés en raison de conditions météorologiques favorables, puisse solliciter des contributions, désavantageant par là-même les autres exploitants qui auraient acceptés dès le départ les risques inhérents à cette forme de culture.
Ainsi, en ne respectant pas le délai d'incombance qui lui était imparti, le recourant a donc perdu son droit à toute contribution.
5. Il convient enfin d'examiner si une restitution du délai de péremption pourrait se justifier en l'espèce, sur la base du principe de la bonne foi ou en raison de circonstances extérieures à la volonté du recourant.
Le principe de la bonne foi pourrait commander une restitution si le recourant avait omis d'agir en se fiant à des renseignements inexacts donnés par l'autorité. Or il ressort du cas d'espèce, que le recourant n'a pas reçu de renseignements inexacts du Service de l'agriculture, de sorte qu'une restitution ne se justifie pas.
M. X.________ ne peut, en outre, se prévaloir de circonstances extérieures qui l'auraient empêché de remplir correctement et à temps le formulaire D. Le fait que son fils soit à l'école de recrue durant le délai imparti pour remplir les demandes de contributions, ne justifie pas la tardiveté de l'inscription. Sachant son fils à l'armée, il appartenait au recourant de prendre ses dispositions pour palier au surcroît de travail qui pouvait en résulter au moment des demandes d'inscription.
6. Conformément à l'art. 55 LJPA, il y a lieu de mettre un émolument de justice à la charge du recourant débouté.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté
II. La décision du chef du Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce du 23 mai 1995 est confirmée.
III. Un émolument de 800 (huit cents) francs est mis à la charge du recourant.
Lausanne, le 18 août 1995/gz
Le président : La greffière :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)