CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET du 9 octobre 1995
sur le recours interjeté par José CANTENYS et consorts, à Palézieux-Village, représentés par l'avocat Laurent Moreillon, Case postale 251, à Lausanne,
contre
la décision de la Municipalité de Lausanne du 25 avril 1995 ordonnant le retrait d'une autorisation d'une place de marché et refusant de la transférer à Rolf Chapuis.
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Composition de la section: M. J.-C. de Haller, président; M. R. Wahl et M. J.-L. Colombini, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. Le recourant José Cantenys, et son épouse, tous deux boulangers de profession, ont exploité jusqu'à fin 1994 un commerce de boulangerie à Palézieux. Leur activité consistait essentiellement à fabriquer des produits de boulangerie qu'ils vendaient sur les marchés de Lausanne, Morges, Vevey, Montreux, Bulle et Martigny. Dans ce cadre là, notamment, José Cantenys a obtenu de l'autorité communale lausannoise une autorisation d'occuper un emplacement de marché de 4 m. à la place de la Riponne, le 18 décembre 1974, et une autre autorisation, le 9 mai 1985, l'autorisant à utiliser un emplacement au marché de la rue du Petit-Chêne. En sus, le recourant a pu exploiter, dès le 5 novembre 1991, un petit kiosque sis à la place de la Riponne, au bas des escaliers du marché, au bénéfice d'un bail privé, ainsi qu'un stand au marché dominical d'Ouchy (transféré à sa fille en 1993).
B. Ayant été victime en octobre 1993 d'un grave accident de voiture, comportant d'importantes séquelles pour leur état de santé, José Cantenys et son épouse ont été contraints de mettre fin à leur activité professionnelle. Ils ont décidé, à fin septembre 1994, de vendre leur commerce à deux anciens employés, Maria Grazia et Rolf Chapuis, également recourants, le transfert devant intervenir au 31 décembre 1994.
C. Afin que ses successeurs puissent continuer à bénéficier des places de marché dont il disposait à Lausanne, José Cantenys s'est adressé en automne 1994 à la Police du commerce de cette ville. S'étant apparemment heurté à un refus, il est intervenu le 24 octobre 1994 auprès de la municipalité, qui lui a répondu le 23 janvier 1995 que les autorisations étaient personnelles et intransmissibles, exposant par ailleurs les raisons justifiant les restrictions mises au transfert. José Cantenys est revenu à la charge le 9 février 1995 en invoquant les circonstances particulières résultant de son accident et demandant le réexamen du refus précédemment opposé. Le 24 avril 1995, la Municipalité de Lausanne lui a fait savoir qu'elle maintenait sa position, elle a retiré les autorisations accordées et en a refusé le transfert à Rolf Chapuis. C'est contre cette décision qu'est dirigé le présent recours, interjeté le 5 mai 1995 et validé par un mémoire du 15 mai 1995.
D. L'autorité intimée s'est déterminée en date du 5 juillet 1995, concluant au rejet du recours. Par ailleurs, l'effet suspensif provisoirement accordé à l'enregistrement du recours, a été levé par décision du 26 mai 1995.
Le Tribunal administratif a délibéré à huis clos, par voie de circulation.
Considérant en droit :
1. Conformément à l'art. 37 LJPA, le droit de recours appartient à toute personne physique ou morale qui justifie d'un intérêt protégé par la loi applicable, les dispositions résultant de lois spéciales ou du droit fédéral étant réservées. En vertu de cette règle, la qualité pour recourir doit être refusée à José Cantenys. Celui-ci, qui a mis fin à son activité professionnelle, ne peut faire valoir aucun intérêt actuel et concret à faire annuler le retrait d'autorisation qui lui a été signifié, puisque de toute manière il n'entend plus utiliser des places de marché pour l'exercice d'une profession qu'il ne pratique plus. S'agissant du refus de transfert des autorisations, le seul intérêt de José Cantenys est de pouvoir, le cas échéant, invoquer cet élément au cours des négociations relatives à la remise de son commerce. Mais, d'une part le recourant n'a ni allégué ni établi que le refus de transfert ait entraîné à cet égard un préjudice pour lui, et d'autre part, de toute manière, il ne saurait s'agir d'un intérêt juridiquement protégé par la loi applicable, au sens de l'art. 37 LJPA, puisque le régime des autorisations d'utilisation du domaine public, tel qu'il est aménagé notamment par la réglementation communale lausannoise, ne saurait avoir pour but de permettre au titulaire d'une autorisation d'emplacement de marché d'en négocier au meilleur prix le transfert à des tiers. Le recours de José Cantenys doit donc être déclaré irrecevable.
En revanche, les époux Maria Grazia et Rolf Chapuis, successeurs de José Cantenys, sont intéressés de manière actuelle et concrète à pouvoir continuer l'exploitation sur les marchés lausannois et ont ainsi vocation à attaquer le refus de transfert des autorisations.
2. La mise à disposition d'étalagistes d'emplacements sur le domaine public aux fins d'exercer leurs commerces constitue un usage accru, qui peut être soumis à autorisation même sans base légale expresse (ATF 105 Ia 15 = JT 1981 I 72, considérant 4). En délivrant cette autorisation, les autorités chargées de réglementer l'usage accru du domaine public doivent respecter les grands principes de l'activité administrative (l'égalité de traitement, proportionnalité, intérêt public, bonne foi). Elles doivent agir selon des critères objectifs, sans se fonder sur des pures considérations de politique économique (ATF 101 Ia 481). Conformément à la jurisprudence, relèvent de la politique économique et sont par conséquent exclues les mesures qui interviennent dans la libre concurrence pour favoriser certains concurrents ou certaines formes d'entreprises, et qui tendent à diriger l'activité économique selon un plan déterminé (ATF 111 Ia 184 = JT 1987 I 37, considérant 2b, et les références citées). En revanche, des motifs de police tels que la nécessité de ne pas entraver exagérément la circulation, ou le manque de places, peuvent être pris en compte au moment de statuer sur les demandes, une autorisation de police venant ainsi, le cas échéant doubler l'autorisation "domaniale".
3. La décision entreprise se fonde sur l'art. 9 des Prescriptions municipales concernant la police des marchés et des foires et les ventes sur la voie publique, du 9 janvier 1976, approuvées par le Conseil d'Etat dans sa séance du 4 février 1976 (ci-après : le règlement). Selon ce règlement, l'exposition ou la vente de marchandises sur un marché ou une foire est soumise à autorisation préalable de la Direction de police (art. 8 al. 1) qui est accordée compte tenu de la place disponible (art. 8 al. 2). Les autorisations sont personnelles et intransmissibles (art. 9 al. 1) des exceptions étant possibles en faveur du conjoint, du père, de la mère ou du descendant reprenant l'entreprise du titulaire décédé ou atteint d'une incapacité de travail (art. 9 al. 2 lit. a) ou dans d'autres cas "... lorsque des circonstances particulières justifient d'une telle faveur" (art. 9 al. 2 lit. b). En ce qui concerne l'ordre d'attribution des emplacements, le règlement prévoit la priorité des titulaires d'une autorisation désireux de changer de place (art. 10 al. 1) et précise que les demandes sont satisfaites dans l'ordre chronologique de leur dépôt et en tenant compte du domicile des intéressés, à Lausanne, dans le canton, hors du canton (art. 10 al. 2). Enfin, une priorité est prévue en faveur des producteurs, en ce qui concerne la vente des produits du sol (art. 10 al. 3).
Les recourants font valoir que la décision entreprise, ainsi que les dispositions du règlement dont elle fait application, violent la garantie de la liberté du commerce et de l'industrie telle qu'elle résulte de l'art. 31 de la Constitution fédérale, en instituant pratiquement un numerus clausus dans le régime de délivrance des autorisations. Ils considèrent en outre que l'autorité communale a fait une interprétation arbitraire de l'art. 9 du règlement, en refusant de considérer que l'accident dont a été victime José Cantenys, et l'incapacité de travail en résultant, soient des circonstances exceptionnelles justifiant une dérogation à l'interdiction de principe de transférer les autorisations.
4.1 Selon la doctrine, une autorisation "domaniale" d'utilisation du domaine public se distingue de par sa nature d'une autorisation de police, parce que la première serait constitutive, créant le droit qu'elle confère, alors que la seconde serait déclarative, actualisant un droit que l'ordre juridique reconnaît déjà virtuellement (voir par exemple Knapp, Précis de droit administratif, 2ème édition, No 3033; Moor, Droit administratif, vol. III, No 6.4.4.2, et les références citées). Ce dernier auteur relève toutefois le caractère théorique de la distinction (voir aussi sur ce point Grisel, Traité de droit administratif, 2ème éd. p. 555). En effet, la jurisprudence reconnaît aujourd'hui que celui qui veut faire un usage commun accru du domaine public pour l'exercice d'une profession peut invoquer la liberté du commerce et de l'industrie. Mais, comme l'utilisation du domaine public relève de la législation cantonale et communale (art. 664 al. 3 CC), les communes et les cantons ont la compétence de restreindre à différents titres, par des lois au sens matériel, la liberté du commerce et de l'industrie des entreprises à condition de respecter certaines limites : les atteintes doivent se justifier par un intérêt public, reposer sur des critères objectivement défendables, respecter le principe de la proportionnalité et veiller à ne pas vider de leur substance les droits constitutionnels ni de façon générale, ni à l'égard de certains citoyens (ATF 108 Ia 135 et les références citées). L'autorité doit également veiller à respecter l'égalité de traitement entre concurrents (ATF 120 Ia 236; 121 I 129).
4.2 L'exigence d'une base légale est en l'espèce satisfaite, puisque l'autorité intimée se fonde sur un règlement communal, dûment approuvé par le Conseil d'Etat (art. 94 de la loi du 28 février 1956 sur les communes, RSV 1.8) et édicté en vertu d'une délégation de compétence expresse (art. 123 de la loi du 18 novembre 1935 sur la Police du commerce, RSV 8.5). L'existence d'un intérêt public à réglementer l'usage accru du domaine public n'est pas contestée et n'est du reste pas niable dans la mesure où l'aménagement de stands de marché est de nature à restreindre l'usage commun de tous les usagers (circulation des piétons et des automobilistes) et dans la mesure où la conservation du domaine public peut être mise en cause, indépendamment du fait que des biens de police pourraient être menacés (sécurité et tranquillité publiques, par exemple).
Il reste dès lors à voir si les principes appliqués par l'autorité municipale lausannoise pour répartir les places de marché reposent sur des motifs objectivement défendables et respectent le principe de la proportionnalité et celui de l'égalité de traitement.
4.3 Il résulte du dossier que, s'agissant du marché de la Riponne, les demandes d'installations de stands dépassent le nombre de places disponibles, notamment en ce qui concerne la vente des produits de boulangerie (le 18 mai 1995, sept demandes non satisfaites étaient enregistrées, sans compter celle des recourants Chapuis, la plus ancienne datant du 28 juin 1990 et quatre d'entre elles émanant de commerçants lausannois). Face à une telle situation, l'autorité ne peut que recourir à des critères d'attribution qu'elle doit appliquer de manière égale à tous les requérants. Dans ces conditions, définir un ordre de priorité qui tienne compte tant de l'ordre chronologique des demandes que du domicile des intéressés (art. 10 al. 2 du règlement) est parfaitement raisonnable et, à vrai dire, il s'agit même du seul moyen d'éviter des passe-droits ou que ne se créent des situations acquises équivalant quasiment à des monopoles de fait. Contrairement à ce qu'allèguent les recourants, l'application d'un tel système de réservation ne crée nullement un régime de numerus clausus. Certes, le nombre de places disponibles est-il limité au départ, mais cela résulte d'une réalité à laquelle on n'échappe pas, qui est que le domaine public n'est pas extensible. A partir de cette contrainte, incontournable, le système de priorité appliqué par l'autorité municipale lausannoise donne à chacun la possibilité de prendre rang et d'obtenir un jour un emplacement. Il respecte ainsi l'égalité de traitement et répond aux exigences du principe de proportionnalité en limitant les atteintes portées aux intérêts des différents candidats qui, s'ils se voient imposer des délais d'attente plus ou moins longs, ont la certitude de pouvoir un jour ou l'autre obtenir un emplacement.
Dans ces conditions, et en tant qu'il remet en cause le système d'attribution des places découlant de l'art. 10 du règlement et l'application qui en a été faite dans le cas d'espèce, le recours ne peut qu'être rejeté.
4.4. Il en va de même du moyen tiré de l'interprétation arbitraire de la clause d'intransmissibilité de l'art. 9 du règlement. Cette disposition ne fait que réaffirmer le principe de l'intransmissibilité des autorisations (cf. Moor, op. cit., No 6.2.2.3), tout en aménageant des exceptions en faveur d'une part des parents du titulaire qui reprennent le commerce de celui-ci, et en réservant des circonstances exceptionnelles. C'est, notamment, en application de l'art. 9 que la fille du recourant Cantenys a pu obtenir l'attribution de la place dont celui-ci disposait au marché dominical d'Ouchy. Mais les recourants Chapuis n'ont aucun lien de parenté avec José Cantenys, et on ne voit pas quelle circonstance exceptionnelle ils pourraient invoquer en l'espèce. L'autorité intimée expose qu'elle interprète cette disposition de manière restrictive, position que le Tribunal administratif ne peut qu'approuver. Admettre en effet que la personne qui reprend un commerce doit bénéficier de la priorité pour l'attribution de l'emplacement de marché dont disposait son prédécesseur reviendrait en effet à réserver, et pour longtemps, la possibilité de disposer d'une telle place à un petit cercle de personnes dont on ne voit pas que les intérêts soient en eux-mêmes préférables à ceux de n'importe quel commerçant désireux d'exercer une activité nécessitant l'usage du domaine public. On ne voit véritablement pas ce qui justifierait l'octroi d'un tel privilège, indépendamment du fait que cela reviendrait en fait à conférer à une personne privée le droit de désigner le titulaire d'une autorisation d'usage accru du domaine public, prérogative que l'on ne saurait enlever à l'autorité publique, chargée de gérer celui-ci. La règle prévoyant l'intransmissibilité de principe des autorisations tout en aménageant des exceptions, telle qu'elle est stipulée par le règlement, et l'application restrictive qui en est faite par l'autorité intimée, reposent donc sur des motifs objectifs et sérieux et échappe par conséquent au grief d'arbitraire tel qu'il est défini par la jurisprudence (voir par exemple ATF 118 Ia 499).
5. Il résulte de ce qui précède que le recours des époux Chapuis doit être rejeté, celui de José Cantenys étant déclaré irrecevable. Un émolument judiciaire doit être mis à la charge des recourants déboutés (art. 55 LJPA), solidairement entre eux.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête :
I. Le recours de José Cantenys est déclaré irrecevable;
II. Le recours de Maria Grazia et Rolf Chapuis est rejeté;
III. Un émolument de 800 (huit cents) francs est mis à la charge des recourants, solidairement entre eux.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 9 octobre 1995/gz
Le président :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint