CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET du 13 octobre 1995
sur le recours interjeté par X.________, café-restaurant "1.********", 2.********, représenté par Me Véronique Besson, Terreaux 18, Case postale 2267, 1002 Lausanne,
contre
la décision du 3 mai 1995 du Département de la justice, de la police et des affaires militaires (Service de la police administrative) ordonnant la fermeture immédiate du café-restaurant "1.********".
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Composition de la section: M. Eric Brandt, président; Mme D.-A. Thalmann et M. R. Wahl, assesseurs. Greffière : Mme M.-C. Etégny, sbt.
Vu les faits suivants:
A. Le 13 décembre 1993, le Département de la justice, de la police et des affaires militaires (ci-après : le département) a délivré à Y.________ une patente de café-restaurant pour exploiter "1.********", 2.********, à Lausanne, dès le 1er décembre 1993. Y.________ était alors l'associé de X.________ avec qui il exploitait l'établissement en la forme d'une société en nom collectif.
Y.________ s'étant retiré le 2 août 1994, la société a été dissoute et radiée. X.________ a poursuivi les affaires sous la raison individuel1.********, J. X.________; il n'est pas titulaire d'une patente de café-restaurant.
Le 29 septembre 1994, Z.________ a déposé une demande de patente pour exploiter "1.********" dès le 1er octobre 1994. Son contrat de travail prévoyait une rémunération de 500 francs nets par mois et un pourcentage, non précisé, sur le bénéfice de fin d'exercice. La Municipalité de Lausanne ainsi que le préfet ont préavisé négativement, considérant que les conditions de l'art. 49 LADB n'étaient pas réunies. Le département a néanmoins délivré une autorisation provisoire d'exploitation du café-restaurant "1.********" à Z.________ après l'avoir entendue le 9 décembre 1994. Cette autorisation était valable jusqu'au 31 janvier 1995 : il était en effet prévu que X.________ devait être engagé dès le 5 février 1995 en qualité de titulaire de la patente pour un salaire brut de 3'000 francs par mois. Celui-ci s'est d'ailleurs adressé à l'autorité communale le 6 février 1995 en vue d'obtenir de la patente. Cependant, le 29 mars 1995, il a informé l'autorité qu'il renonçait à travailler au "1.********" avec effet au 31 mars 1995.
Le 11 avril 1995, le Service de la police du commerce de la ville de Lausanne a fait savoir au département qu'il n'était saisi d'aucune demande en vue de l'exploitation du "1.********". Il considérait que l'établissement était exploité sans véritable titulaire de patente depuis le 2 août 1994, de sorte qu'il n'y avait pas lieu d'accorder un délai à X.________ : dans ces circonstances, la fermeture immédiate du café-restaurant s'imposait. Le département a entendu X.________ le 26 avril 1995.
B. Par décision du 3 mai 1995, le département a ordonné la fermeture immédiate du café-restaurant "1.********".
X.________ a recouru contre cette décision auprès du tribunal administratif le 10 mai 1995. En bref, il fait valoir qu'il s'est préoccupé de la reprise de l'exploitation du "1.********" puisque Z.________ puis X.________ auraient dû s'en charger. Z.________ continuerait d'ailleurs d'y travailler régulièrement. La fermeture du café-restaurant lui paraît donc une mesure disproportionnée. Il conclut, avec suite de frais et dépens, à l'admission du recours et à l'annulation de la décision litigieuse, ainsi qu'à l'octroi de l'effet suspensif. Celui-ci lui a été accordé par décision datée du même jour rendue par le juge instructeur du tribunal de céans.
Le département s'est déterminé le 23 juin 1995. Il relève notamment que des pourparlers transactionnels ont été entrepris entre les parties depuis le dépôt du recours, entraînant une correspondance du département du 12 mai 1995, restée sans réponse au jour des déterminations. Selon lui, l'octroi d'une patente provisoire à X.________ ne se justifie pas. Confirmant dans ses conclusions qu'il reste ouvert à toute proposition allant dans le sens de l'art. 11 al. 2 et 3 du règlement d'exécution de la loi, le département préavise pour le rejet du recours, le tout avec suite de frais et dépens.
Par pli du 2 août 1995, le département a encore fait tenir au tribunal une lettre du 11 juillet 1995 de la police communale du commerce indiquant que des rapports de dénonciation pour musique bruyante ont été établis les 17 juillet, 7 août et 19 novembre 1994 ainsi que les 7 avril et 29 juin 1995. Par ailleurs, on relève qu'au nombre des pièces du dossier figure un rapport de la police municipale, du 7 octobre 1994, constatant l'ouverture de l'établissement au-delà de l'heure autorisée et l'absence d'Z.________ à ce moment-là.
Le recourant a déposé ses observations le 21 août 1995.
Considérant en droit:
1. Déposé en temps utile, selon les formes requises, le recours est recevable et il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
2. a) Selon l'art. 49 de la loi du 11 décembre 1984 sur les auberges et les débits de boissons (ci-après : la loi ou LADB) le titulaire de la patente est tenu de diriger personnellement son établissement. Selon l'art. 11 du règlement d'exécution du 31 juillet 1985 (ci-après : le règlement ou RADB), si le titulaire de la patente est empêché de diriger personnellement et en fait son établissement pour plus d'un mois, il peut, avec l'autorisation du département, se faire remplacer pour un an au maximum par son conjoint ou tout autre proche parent satisfaisant aux exigences de l'art. 29 de la loi. Il peut aussi pourvoir à son remplacement par une personne agréée par le département et satisfaisant aux conditions posées par l'octroi de la patente de l'établissement en cause, des allégements pouvant toutefois être consentis quant aux exigences de capacité professionnelle. Le remplaçant est tenu de diriger personnellement et en fait l'établissement.
A priori le commerçant qui gère un établissement public par l'intermédiaire d'un tiers, titulaire de la patente, et se trouve subitement privé des services de cette personne, doit pouvoir, à l'instar du titulaire de la patente empêché de diriger personnellement l'établissement pour plus d'un mois, obtenir du département l'autorisation d'engager un remplaçant satisfaisant aux exigences de l'art. 11 du règlement d'application de la loi (Tribunal administratif, arrêt RE 94/026 du 6 mai 1994).
b) En l'espèce, X.________ a certes cherché une personne susceptible de remplacer Y.________, son ancien associé. C'est ainsi qu'une demande de patente a été déposée (la première fois près de deux mois après le départ du titulaire) par Z.________ puis par X.________. Ces tentatives n'ont toutefois pas abouti, l'une parce que la titulaire à titre provisoire ne dirige pas personnellement et en fait l'établissement (art. 49 LADB), l'autre parce que la personne engagée a résilié son contrat. Il est vraisemblable que le recourant savait, avant le 2 août 1994, qu'il devrait trouver un remplaçant pour son ancien associé. De même, vu le délai de congé prévu dans le contrat de travail, X.________ savait, au moins dès le début du mois de mars 1995, qu'il devait rechercher une personne titulaire de la patente. Selon les pièces figurant au dossier, le recourant a cherché du personnel par annonce, le 25 avril 1995. Le 10 mai 1995, il s'est inscrit aux cours de la Société vaudoise des cafetiers, restaurateurs et hôteliers, qui en compte trois par an. Le 23 juin 1995, nonobstant la décision litigieuse du 3 mai et la lettre du département du 12 mai 1995, le recourant n'a toujours pas proposé au département une personne satisfaisant aux exigences de la loi et susceptible de se voir délivrer, même à titre provisoire, une autorisation idoine. Cela étant, le recourant n'ignore pas que depuis le 2 août 1994, il dirige un établissement exploité sans patente, à l'exception de celle délivrée provisoirement à Z.________ jusqu'au 31 janvier 1995. Compte tenu aussi des entretiens qu' Z.________ et lui-même ont eus avec un représentant du département, il connaissait la précarité de sa situation et devait tout mettre en oeuvre pour la régulariser. Tel n'a pas été le cas jusqu'au 23 juin 1995 en tout cas.
Ces circonstances ne justifient en principe pas que l'exploitation sans titre valable, pendant plus de six mois, d'un établissement tel "1.********", soit prolongée sans même qu'une demande de patente n'ait été déposée et une date de reprise fixée.
c) Selon le recourant, la décision de fermeture ne respecte pas le principe de la proportionnalité. Une autorisation provisoire d'exploitation, en sa faveur, éventuellement limitée dans le temps, ou subordonnée à diverses conditions, lui semblerait une mesure adéquate.
Le fait que le recourant suive les cours de la Société vaudoise des cafetiers, restaurateurs et hôteliers pour se présenter aux examens en vue de l'obtention du certificat de capacité ne suffit pas à justifier l'octroi d'une autorisation provisoire. En effet, selon l'art. 40 al. 2 LADB, en cas de circonstances exceptionnelles, notamment lorsque la fermeture d'un établissement courant serait de nature à porter un grave préjudice à la population, le département peut, sur préavis de la municipalité et du préfet, autoriser celui qui satisfait aux exigences de l'art. 29 LADB et qui justifie de connaissances professionnelles jugées suffisantes à exploiter provisoirement l'établissement, jusqu'à la prochaine session d'examens. La première condition pour l'octroi d'une autorisation provisoire consiste donc dans la pénurie d'établissements publics dans une commune ou un quartier. Le café-restaurant "1.********" se situe dans un quartier du centre de la ville déjà largement pourvu en établissements publics débitant des boissons alcooliques. On ne saurait par ailleurs qualifier d'exceptionnel le fait que le titulaire de la patente se retire d'un établissement qu'il ne gère pas. Le recourant savait d'ailleurs qu'il s'exposait ainsi, un jour ou l'autre, à devoir chercher rapidement un remplaçant. Enfin, s'agissant des connaissances professionnelles du recourant, celui-ci a entrepris de se former dès août 1995. Jusque là, elles n'étaient sans doute pas suffisantes ni en cours d'acquisition. Le cours se déroulant à temps complet, le recourant doit, pendant cette période, recourir à l'aide d'un tiers pour tenir son établissement. Il s'ensuit qu'une autorisation provisoire ne respecterait pas en l'espèce l'art. 40 al. 2 LADB. Cette manière de voir est en outre conforme à la jurisprudence (Conseil d'Etat, arrêt R1 638/89 du 12 mai 1989).
Au surplus, il convient de relever que le département se déclare prêt à revoir sa décision dans la mesure où une proposition du recourant allant dans le sens de l'art. 11 al. 2 et 3 du règlement d'exécution de la loi lui serait soumis.
3. Il résulte du considérant qui précède que la décision litigieuse est justifiée, étant entendu qu'elle peut être revue par le département dans l'hypothèse où le recourant proposerait valablement un remplaçant ou une remplaçante pouvant diriger l'établissement.
Vu le sort du recours, il n'y a pas lieu à l'allocation de dépens dès lors que le recourant succombe dans son action. Les frais de la présente cause, arrêtés à 1'000 francs, sont mis à la charge du recourant.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du 3 mai 1995 du Département de la justice, de la police et des affaires militaires, est maintenue.
III. Il n'est pas alloué de dépens.
IV. Les frais de la présente cause, par 1'000 (mille) francs sont mis à la charge du recourant X.________.
Lausanne, le 13 octobre 1995/gz
Le président : La greffière :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint