CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET du 22 juin 1995
sur le recours interjeté par X.________, représenté par son conseil, l'avocat Jacques Baumgartner, à Lausanne
contre
la décision rendue le 20 avril 1995 par la Municipalité de Lausanne (révocation disciplinaire).
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Composition de la section: M. J.-C. de Haller, président; M. J.-L. Colombini et M. R. Wahl, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. Le recourant X.________, né en 1942, est entré au service de la Commune de Lausanne le 6 janvier 1964 comme aspirant au corps de police de cette ville. Il y a effectué par la suite toute sa carrière, occupant diverses fonctions pour, en 1989, prendre le commandement de la 1.********. Il a obtenu le grade d'adjudant le 1er janvier 1994.
B. Au mois d'août 1994, à la suite de plaintes émanant des membres de la brigade du lac, le commandant de la police municipale lausannoise a ordonné une enquête interne confiée au premier lieutenant Y.________, qui a établi le 26 septembre 1994 un rapport retenant divers griefs à l'encontre du recourant et sur lesquels on reviendra en détail ci-après.
A la suite de ce rapport, une enquête disciplinaire a été ouverte contre le recourant, qui a par ailleurs été relevé de son commandement le 7 octobre 1994, pour être attribué au service administratif de la Chancellerie du corps de police. Vu les circonstances établies par le rapport, le commandant de la police lausannoise a également saisi le juge informateur de l'arrondissement de Lausanne de l'affaire par lettre du 10 octobre 1994.
C. Dans le cadre de l'enquête, le recourant a été entendu à deux reprises les 9 et 21 novembre 1994 par le conseiller municipal directeur de police et des sports. Le recourant a admis l'essentiel des griefs formulés, c'est-à-dire en résumé la consommation excessive d'alcool, le pilotage de bateaux de la brigade sous l'effet de boissons alcooliques (tout en minimisant la portée de cet état) et à des fins privées, la rédaction inexacte de bons de commande de matériel, lui permettant d'équiper la brigade du lac de nouvelles pièces d'uniformes en utilisant des soldes de comptes budgétaires destinés à d'autres fins, une violation du secret de fonction, enfin la destruction fautive du radeau de la Société de développement d'2.********.
Le dossier a encore été complété par la suite par un rapport du service de révision de la Commune de Lausanne, essentiellement sur le problème des bons de commande, ainsi que par un procès-verbal d'audition complémentaire du 21 mars 1995, consacré à certaines irrégularités dans l'attribution des places d'amarrage et au versement de certaines locations ou sous-locations.
D. Par décision du 16 décembre 1994, la Municipalité de Lausanne a décidé de révoquer le recourant et de recueillir le préavis de la Commission paritaire à ce sujet. Elle a ordonné la suspension préventive de l'adjudant X.________, sans privation de traitement.
La décision de révocation a été confirmée après obtention du préavis de la Commission paritaire (allant dans le sens d'une sanction sous la forme d'une mise au provisoire durant deux ans avec déplacement et réduction de traitement), la municipalité fixant la date du licenciement au 30 avril 1995. C'est contre cette décision du 20 avril 1995 et notifiée le 24 avril suivant, qu'est dirigé le présent pourvoi, déposé le 28 avril 1995 et confirmé par un mémoire du 8 mai 1995. En substance, le recourant conclut à l'annulation de la révocation prononcée à son endroit, une sanction moins sévère, par exemple sous la forme d'un déplacement dans un autre service du corps de police, devant lui être substituée. La Municipalité de Lausanne s'est déterminée en date du 8 juin 1995, concluant au rejet du recours. Les arguments des parties seront repris ci-après pour autant que de besoin.
Par ordonnance du 12 mai 1995, le juge instructeur a ordonné l'effet suspensif, maintenant la suspension préventive du recourant.
E. Le Tribunal administratif a siégé le 14 juin 1995, en présence des représentants de l'autorité communale et du recourant, assisté de son conseil. Il a procédé à l'audition de trois témoins, dont il résulte notamment que le recourant est d'une manière très apprécié par les milieux nautiques d'2.******** pour sa disponibilité et sa serviabilité, et qu'on ne lui connaît pas en penchant excessif pour l'alcool.
Le tribunal a également entendu le capitaine Z.________, officier de la police municipale de Lausanne, et supérieur direct de l'adjudant X.________. Ce témoin a confirmé qu'il surveillait la brigade de très loin, en raison des nombreuses autres occupations découlant de son cahier des charges, qu'il n'avait jamais été porté à sa connaissance que l'on consommait de l'alcool durant les heures de service à la capitainerie d'2.******** (ce qui aurait, assure-t-il, entraîné une intervention immédiate de sa part), qu'il ignorait également que des bateaux étaient utilisés pour des courses privées, enfin qu'il n'avait jamais entendu parler, avant le début de l'enquête en été 1994, de l'affaire de la destruction du radeau de la Société de développement. Quant au problème des bons de matériel, il résulte des déclarations du capitaine A.________ que cet officier n'était pas concerné par la question, la procédure prévoyant que les requêtes étaient adressées à la comptabilité du corps, qui établissait les bons et les faisait signer par le commandant.
Considérant en droit:
1. La décision entreprise, datée du 24 avril 1995, a été communiquée au recourant le 26 avril suivant. Elle n'indique pas expressément les motifs sur lesquels elle se fonde, se bornant à renvoyer à la "décision de principe" prise par la Municipalité le 16 décembre 1994 de prononcer la révocation disciplinaire de l'adjudant X.________. Or, ce document ne contient pas davantage de motivation, et il n'énonce en particulier pas les faits retenus à charge de l'intéressé au terme de l'enquête, se bornant à se référer aux procès-verbaux d'audition. On peut se demander dans ces conditions si la forme sous laquelle sa révocation a été notifiée au recourant respecte les exigences de motivation posées par la jurisprudence (voir par exemple ATF 117 Ib 86; 114 Ia 241; 112 Ia 109, et les références citées). La question peut toutefois demeurer ouverte, le recourant qui n'a pas soulevé expressément le moyen devant le Tribunal administratif ayant affirmé qu'il était au clair sur les reproches formulés à son endroit.
2. S'agissant précisément des faits motivant la mesure prise à l'encontre de l'intéressé, il résulte du dossier, et notamment des propositions adressées les 14 décembre 1994 et 11 avril 1995 par la Direction de police et des sports à la municipalité que cette dernière a considéré comme établis les motifs de révocation suivants :
a) absorption régulière de boissons alcoolisées en service, contrairement aux dispositions de l'art. 31 du règlement de service du corps de police, complété par une instruction de service;
b) irrégularités dans la présentation de réquisitions de matériel, débouchant sur l'émission de bons de commande à contenu inexact (le matériel effectivement acheté ne correspondant pas à celui désigné par les bons);
c) brimades et "harcellement psychologique" à l'endroit des membres du personnel de la brigade du lac (pression exercée sur un collaborateur pour qu'il partage avec ses collègues un gain de loterie) notamment;
d) usage des embarcations de la brigade du lac à des fins privées sans autorisation;
e) violation du secret de fonction par la révélation de faits concernant la vie privée d'un tiers;
f) destruction en été 1991 du radeau de la Société de développement d'2.********, coulé au large du lac par l'adjudant X.________ et ses collaborateurs de la brigade du lac.
L'autorité municipale n'a en revanche pas considéré comme établies des irrégularités à propos de l'attribution des places d'amarrage, ni des encaissements de taxes sans enregistrement comptable, admettant l'existence de doutes à cet égard.
Dans son préavis du 16 janvier 1995, la Commission paritaire a indiqué brièvement qu'elle avait retenu les fautes suivantes : consommation d'alcool en service, achat de vêtements par émission de bons de commande à contenu mensonger, utilisation d'engins communaux à des fins privées et coulage au large d'un radeau appartenant à un tiers entraînant une pollution.
Le recourant a quant à lui admis, notamment à l'audience du 14 juin 1995, les faits ainsi énumérés par la Commission paritaire.
Au terme de l'instruction qu'il a menée, et au vu du dossier, le Tribunal administratif considère que l'on doit retenir à la charge du recourant d'une part une consommation habituelle et régulière d'alcool durant le service, en violation des prescriptions applicables aux membres du corps de police, d'autre part d'avoir trompé sa hiérarchie et les autorités communales en procédant de manière irrégulière à l'achat de matériel pour la brigade du lac, enfin d'avoir à quelques occasions (entre 1 et 2 fois par an) utilisé les bateaux affectés à la brigade à des courses qui n'étaient pas justifiées par les besoins du service. A l'instar de la Commission paritaire, le Tribunal administratif ne retient pas la violation du secret de fonction dans la mesure où, en l'état de l'instruction, on ne peut pas considérer qu'évoquer avec ses collaborateurs, même en présence fortuite d'un tiers, des faits concernant la vie privée d'un navigateur concerne une "affaire de service" au sens de l'art. 24 RPAC. Quant à la destruction du radeau de la Société de développement par immersion au large du port sans l'accord exprès du propriétaire, le Tribunal administratif doit constater qu'il s'agit d'une faute, ce que le recourant admet d'ailleurs. Mais il faut aussi relever que cette affaire, vieille de trois ans au moment du début de l'enquête disciplinaire engagée contre le recourant, n'a apparemment ému personne. Il résulte en effet de l'instruction menée à l'audience du 14 juin 1995 qu'aucune plainte pénale n'aurait été déposée. Même si on doit rappeler, avec la jurisprudence (ATF 112 II 79 consid. 4 a) que le dépôt d'une plainte est une condition de l'exercice de l'action publique et non de la punissabilité, le tribunal considère contrairement à l'autorité intimée que cette destruction d'objet appartenant à des tiers, même si elle est peut-être constitutive du délit de dommage à la propriété, n'a pas le caractère de gravité qui lui a été imputée (proposition du 14 décembre 1994 de la Direction de police et des sports, p. 2).
3. Il reste à voir si les griefs ainsi établis peuvent justifier une révocation disciplinaire au sens du Règlement pour le personnel de l'administration communale du 11 octobre 1977 (RPAC), Le recourant n'a - et à juste titre - mis en cause ni la base légale de la mesure incriminée, ni la compétence de la Municipalité pour la prendre. Il n'a pas davantage fait valoir de griefs à l'encontre de la procédure suivie. C'est donc exclusivement sous l'angle de l'abus du pouvoir d'appréciation (art. 36 lit. a LJPA) que son recours sera examiné, le moyen se confondant in casu avec celui tiré du principe de proportionnalité.
Une sanction disciplinaire doit effectivement respecter le principe de la proportionnalité, c'est-à-dire tenir compte de la gravité objective de l'infraction et de la faute, et être assez rigoureuse pour prévenir une récidive. L'autorité qui l'applique dispose d'une grande liberté d'appréciation, et le contrôle judiciaire du Tribunal administratif doit à cet égard s'exercer avec retenue (sur tous ces points, voir ATF 108 Ib 166 consid. 5b; ATF 101 Ia 172 = JdT 1977 I 162 consid. 3; Tribunal administratif, arrêt 91/046 du 27 octobre 1992, consid. 6; voir également Moor, Droit administratif, vol. III, No 5.3.5.3). Il n'y a ainsi abus ou excès du pouvoir d'appréciation que lorsque cette autorité, usant des compétences qui lui sont dévolues par la loi, se laisse guider par des considérations non pertinentes ou étrangères au but des dispositions applicables, ou encore lorsqu'elle statue en violation des principes généraux du droit administratif, en particulier au regard des exigences de la proportionnalité (ATF 110 V 365 consid. 3b in fine; 108 Ib 205 consid. 4a; Tribunal administratif, arrêt GE 92/077 du 26 novembre 1992).
Dans le domaine des peines disciplinaires, le Tribunal administratif a eu l'occasion de juger que la sanction suprême de la révocation devait être réservée aux comportements devant être qualifiés de particulièrement graves, soit parce qu'ils tombent sous le coup de la loi pénale, soit parce qu'ils détruisent de manière irrémédiable le rapport de confiance qui doit exister entre les responsables d'une administration publique et leurs collaborateurs et rendent par conséquent impossible la continuation des rapports de service (Tribunal administratif, arrêts GE 93/010 et 93/041, du 21 juin 1993; voir également par analogie en droit privé un arrêt récent du Tribunal fédéral, ATF 117 II 560 = JdT 1993 I 148, plus spécialement 151 consid. 3b). En effet, la révocation disciplinaire d'un fonctionnaire, mesure qui met fin immédiatement à ses fonctions, avec toutes les conséquences qui y sont attachées sur le plan patrimonial et sur celui de l'honorabilité, est une mesure extrême qui ne se justifie que lorsque l'intéressé s'est rendu coupable d'infractions graves ou continues (voir par exemple art. 31 al. 4 du statut des fonctionnaires fédéraux, RS 172 221 10) et qui doit en principe être précédée d'un avertissement, c'est-à-dire d'une peine plus légère, accompagnée d'une menace de congédiement, cette mise en garde ne pouvant être considérée comme superflue que lorsque le comportement du fonctionnaire apparaît absolument incompatible avec sa situation officielle (sur tous ces points, voir par exemple Grisel, Traité de droit administratif, 2ème édition, p. 515).
4. En l'espèce, les faits reprochés au recourant et établis constituent incontestablement des infractions aux devoirs de service et peuvent donc fonder des mesures disciplinaires, conformément à l'art. 27 al. 1 RPAC. Doivent plus particulièrement être retenues des violations des obligations découlant de l'art. 10 (exercice de la fonction avec diligence, conscience et fidélité), de l'art. 11 (ne pas entraver la bonne marche du service) et de l'art. 22 (devoir de fidélité). La gravité des manquements ne saurait être minimisée, notamment si on considère qu'ils sont le fait d'un policier, revêtu d'un grade relativement élevé et auquel avaient été confiées des responsabilités importantes (gestion d'une brigade bénéficiant d'une large autonomie de gestion et disposant d'un matériel de valeur élevée). Mais cette gravité, indéniable en soi, doit être appréciée au regard du contexte et des circonstances dans lesquelles les fautes reprochées à l'adjudant X.________ ont été commises. La consommation répétée et usuelle d'alcool durant les heures de service est inadmissible, mais il s'agit typiquement d'un comportement dépendant de la volonté de l'intéressé, et qui aurait pu et dû être corrigé dès le début si son attention de l'intéressé avait été dûment attirée sur ce point. Il est vrai que la brigade du lac, bénéficiant d'une large autonomie tant en ce qui concerne sa localisation que l'exécution des tâches confiées, était l'objet d'une surveillance peu serrée de la part des supérieurs hiérarchiques du recourant (la déposition du capitaine A.________ à l'audience a été très claire sur ce point). Il n'en demeure pas moins que dans un corps fortement hiérarchisé comme l'est la police de Lausanne, la consommation systématique et quotidienne ou quasi quotidienne d'alcool durant les heures de service n'aurait pas dû rester ignorée des responsables hiérarchiques auxquels une attention même limitée aurait permis de mettre fin aux abus en formulant le ou les avertissements nécessaires.
Il en va de même de l'usage abusif des embarcations de la brigade dans la mesure où notamment l'examen des carnets de contrôle devait permettre, dans le cadre d'une surveillance normale, de réaliser que toutes les courses n'étaient peut-être pas justifiées par les besoins du service et de procéder également aux mises en garde nécessaires.
Une remarque identique peut enfin être formulée en ce qui concerne l'établissement de bons de matériel rédigés de manière inexacte En particulier, l'acquisition et l'utilisation de pièces d'uniformes par les policiers de la brigade ne devaient pas échapper, dans des circonstances normales, aux officiers du corps qui auraient pu se rendre compte ainsi du fait que les procédures d'exploitation du budget n'étaient pas strictement observées et intervenir en temps utile pour rétablir une situation conforme à la réglementation. Il faut admettre toutefois qu'il s'agit de la faute la plus déplaisante, parce que manifestant une intention de tromper la hiérarchie et d'occulter des irrégularités comptables. Mais il faut aussi observer que ces agissements - que le recourant affirme n'être pas isolés dans l'administration lausannoise - n'ont pas été commis dans le but de procurer un bénéfice personnel au recourant, le matériel acquis ayant effectivement été affecté à l'accomplissement des tâches de la brigade du lac, ce qui exclut l'application de l'art. 29 al. 2 et 3 RPAC (révocation obligatoire).
5. En résumé, on se trouve en présence d'une série de fautes sérieuses, mais dont la gravité doit être pondérée au vu du contexte dans lequel elles ont été commises. Il est vrai qu'il faut aussi tenir compte de la circonstance aggravante que constituent le cumul de ces comportements incorrects et la personnalité de leur auteur, policier occupant une fonction relativement élevée dans la hiérarchie. Dans l'appréciation générale du cas, le Tribunal administratif ne peut manquer d'être impressionné par l'avis unanime de la Commission paritaire, qui ne s'est pas ralliée à la sanction de la révocation disciplinaire. L'hésitation que l'on peut ainsi éprouver ne peut être qu'accentuée par le fait que la Direction de police et des sports, dans la proposition qu'elle a formulée à l'intention de la municipalité le 14 décembre 1994, a balancé elle aussi entre la révocation et la sanction moins sévère de la mise au provisoire avec déplacement et réduction de traitement. Enfin, le Tribunal administratif constate que la Municipalité de Lausanne a sanctionné d'un déplacement avec une réduction de traitement de 1'000 francs par mois un architecte des Services industriels ayant commis des détournements de crédits beaucoup plus importants que ceux reprochés au recourant (Rapport-préavis No 70 de la Municipalité de Lausanne, du 2 décembre 1994, répondant aux interpellations Florio, Zamora et Reymond).
Dans ces conditions, il apparaît que la révocation pure et simple et sans avertissement préalable ne respecte pas le principe de proportionnalité tel qu'il a été défini ci-dessus. Lorsqu'une collectivité publique prévoit, dans le statut de son personnel, une procédure disciplinaire avec gradation des sanctions - l'Etat de Vaud y a pour sa part renoncé en 1988, et d'autres communes ont suivi cet exemple - il incombe à ces autorités, dans l'application, de s'en tenir à la mesure qui permet à la fois de sanctionner les fautes commises, d'exercer l'effet de prévention nécessaire et de rétablir des conditions de fonctionnement normales dans l'administration. En l'espèce, la mesure prise à l'encontre du recourant va au-delà de ce qui est nécessaire à cet égard, et relève par conséquent d'un excès du pouvoir d'appréciation, au sens de l'art. 36 lit. a LJPA.
La situation ne serait pas différente si on appliquait l'art. 70 RPAC (renvoi pour justes motifs) comme l'autorité intimée l'a plaidé en procédure de recours (réponse du 8 juin 1995, p. 4). Cette disposition exige en effet expressément un avertissement préalable lorsque les faits incriminés sont dépendants de la volonté de l'intéressé (art. 71 al. 2 RPAC).
6. Les considérations qui précèdent conduisent ainsi à l'admission du recours et à l'annulation de la décision entreprise, le dossier étant retourné à la Municipalité de Lausanne pour nouvelle décision. Les frais doivent être laissés à la charge de l'Etat, le recourant, qui a procédé avec le concours d'un avocat, ayant droit à des dépens (art. 55 LJPA).
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête :
I. Le recours est admis.
II. La décision rendue le 20 avril 1995 par la Municipalité de Lausanne révoquant l'adjudant X.________ dès le 30 avril 1995 est annulée, le dossier étant retourné à cette autorité pour nouvelle décision.
III. Les frais de la présente décision sont laissés à la charge de l'Etat.
IV. La Commune de Lausanne versera au recourant un montant de 1'000 (mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 22 juin 1995/gz
Le président :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint