CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET du 26 mai 1995
sur le recours interjeté par Hans-Ulrich MING, La Petite Grive, 5 route de Suisse à 1297 Founex,
contre
la "décision" du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports, Service des eaux et de la protection de l'environnement (ci-après : le département) du 16 janvier 1995, relative au renouvellement de la concession échue Nyon 147 et à la répartition de celle-ci en trois concessions individuelles portant sur diverses installations nautiques sur le lac Léman.
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Composition de la section: M. Etienne Poltier, président; M. P. Blondel et M. V. Pelet, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. Par acte du 13 septembre 1955, le conseil d'Etat a délivré à Hélène Tissot une concession d'usage des eaux et grèves du lac Léman au lieu dit le "Pré-Claudy", lui permettant de les utiliser pour le maintien d'un port de plaisance et pour diverses installations nautiques; conformément au plan annexé à dite concession, celle-ci porte notamment, outre le port précité, sur deux enrochements, le premier de forme incurvée, sis quelque peu au large, le second s'inscrivant approximativement dans l'alignement de la limite nord de la parcelle propriété de la concessionnaire.
Suivant l'art. 3 de l'acte de concession, celle-ci venait à échéance le 31 décembre 1985.
B. Le bien-fonds de la concessionnaire, à savoir anciennement la parcelle 214 du cadastre de Founex, a fait l'objet de transferts successifs, lesquels ont entraîné aussi le transfert de la concession précitée. L'acte de concession comporte en annexe l'indication d'un transfert de celle-ci, après son échéance, soit le 2 avril 1987 au nom de la société CREAD SA, de Michel Niquille et Hans-Ulrich Ming; le 9 juin 1987, le lot appartenant à la société CREAD SA a été vendu à Thomas Emch, ce dernier prenant ainsi la place de cette société en tant que bénéficiaire de la concession, ce dès le 9 juin 1987.
On notera ici que la parcelle 447 propriété de Thomas Emch est de forme rectangulaire, ses limites étant approximativement perpendiculaires à la rive du lac; le second enrochement cité plus haut s'inscrit approximativement dans le prolongement de sa limite nord. La parcelle 446 de Hans-Ulrich Ming se situe au sud de la précédente et elle comporte elle aussi des limites nord et sud parallèles et orientées de la même manière, sous une réserve. En effet, la parcelle 442 de Mme Doina Niquille (Michel Niquille étant décédé) comprend en effet, sur le flanc sud de la parcelle Ming une surface à peu près triangulaire où prend place un garage, qui donne sur le port de plaisance privé; cette surface est en outre reliée à la partie amont de la parcelle 442 par un passage étroit entre la parcelle 446 et la parcelle 101 sise plus au sud encore.
C. Le 16 janvier 1995, le département a adressé aux trois propriétaires concernés un courrier dont on extrait le passage suivant :
"Après examen des différentes propositions de répartition de la concession existante, le Service des eaux et de la protection de l'environnement décide d'entrer en matière sur le renouvellement de la concession Nyon 147 échue au 31 décembre 1985; ce renouvellement est fixé aux conditions ci-dessous.
La concession commune échue sera renouvelée en trois concessions distinctes selon la répartition suivante :
1. Mme D. Niquille sera seule bénéficiaire des installations situées au droit du hangar à bateaux construit sur sa propriété No 442.
2. M. H-U. Ming sera bénéficiaire du tronçon de digue existant au large, situé devant sa parcelle No 446. La limite Est de ce tronçon de digue est fixée dans le prolongement de la limite de propriété existant entre les parcelles No 446 - 447.
3. M. T. Emch sera seul bénéficiaire de l'épi en enrochements se trouvant au Nord-Est de sa propriété No 447 à la limite de la parcelle No 104, ainsi que du tronçon de la digue au large, située devant sa propriété; l'extrémité Ouest de ce tronçon de digue étant fixé dans le prolongement de la limite de parcelle existant entre les parcelles No 446 et 447.
Cette répartition individuelle des ouvrages existants est conforme à la pratique appliquée systématiquement par le Service des eaux et de la protection de l'environnement depuis de nombreuses années, qui veut que les ouvrages concédés soient implantés devant les propriétés des bénéficiaires.
Toute implantation d'ouvrage débordant devant une propriété voisine doit obligatoirement faire l'objet d'un accord écrit du propriétaire concerné.
Le renouvellement de la concession échue, ainsi que cette répartition en trois nouvelles concessions individuelles, doivent faire l'objet d'une procédure d'enquête publique suivie d'une proposition au Conseil d'Etat du canton de Vaud.
Pour permettre la mise à l'enquête publique de ce renouvellement, il y aura lieu de nous transmettre, pour chaque propriété, trois exemplaires d'un plan de situation à l'échelle cadastrale, sur lesquels figureront exactement les ouvrages existants."
Le département invite en conséquence les propriétaires intéressés à faire dresser les plans nécessaires pour l'établissement de la concession dans un délai échéant le 31 mars 1995; il ajoute enfin que la "présente décision peut faire l'objet d'un recours au Tribunal administratif" et poursuit par une indication détaillée de la voie et des délais de recours.
D. Hans-Ulrich Ming a recouru contre cette "décision" par acte du 26 janvier 1995, complété par un mémoire du 9 février 1995; il fait valoir principalement que la "décision" attaquée viole le principe de l'égalité de traitement, dans la mesure où elle ne lui confère qu'une part d'un enrochement sis au large, cette solution n'étant due à ses yeux qu'au hasard ou à la forme un peu particulière des parcelles riveraines du lac à cet endroit.
En cours de procédure, le magistrat instructeur a interpellé le recourant sur la question de la compétence du Tribunal administratif pour connaître de la présente cause; le recourant a déclaré s'en remettre à justice à cet égard, dans des courriers successifs des 15 et 28 mars 1995; en revanche, le département a accepté que le dossier soit transmis directement au Conseil d'Etat pour raison de compétence. Quant aux deux autres propriétaires concernés par la présente procédure, bien qu'interpellés, ils ne se sont pas déterminés.
Considérant en droit:
1. L'art. 26 de la loi vaudoise du 5 septembre 1944 sur l'utilisation des lacs et cours d'eau dépendant du domaine public (LVU) dispose que les ports, jetées et enrochements doivent faire l'objet de concessions à durée limitée. Le règlement d'application de la loi précitée (règlement du 17 juillet 1953, RVU) contient des prescriptions relatives à la procédure d'octroi de ce type de concessions (art. 79 ss RVU, "utilisation des eaux publiques à d'autres usages que la force"; le sous-titre de cette partie du règlement donne une liste exemplaire des installations devant faire l'objet d'une concession et il mentionne les ouvrages de défense contre l'érosion). Le Conseil d'Etat est l'autorité compétente pour accorder la concession et pour statuer sur les oppositions éventuelles (art. 82 et 83 al. 1 RVU; en revanche, le département serait compétent pour autoriser "à bien-plaire" des installations temporaires ou peu importantes - art. 83 al. 2 et 84 al. 2 RVU); pour une installation privée, la durée de la concession ne doit pas excéder trente ans (art. 84 al. 1 RVU). L'art. 16 al. 2 de la loi du 10 mai 1926 sur le marchepied le long des lacs et sur les plans riverains (RSV 7.2 J; ci-après LM) disposition adoptée antérieurement à l'art. 26 LVU - prévoit aussi que les ports, les jetées ou les ouvrages de défense contre l'érosion situés sur la grève d'un lac doivent être au bénéfice d'une concession. Actuellement, une telle concession est en principe soumise aux prescriptions de la législation cantonale sur l'utilisation des lacs et cours d'eau dépendant du domaine public (cf. Yves Bonnard, Marchepied et passage public au bord des lacs vaudois, thèse Lausanne 1991, p. 133 ss).
Il résulte ainsi clairement de l'exposé qui précède que l'octroi, ainsi que le renouvellement de concessions relève de la compétence du Conseil d'Etat, en première instance. S'agissant de ports et d'enrochements, il est en effet exclu d'envisager l'octroi d'autorisations à bien-plaire (voir sur ce point, Bonnard, op. cit., p. 131 ss, qui se réfère également à l'art. 16 LM ainsi qu'aux art. 14 et 14bis du règlement d'application de cette loi).
2. La lettre du département du 16 janvier 1995, ici contestée, ne s'écarte pas de cette répartition de compétence. En effet, elle n'a pas pour effet de conférer au trois propriétaires intéressés les droits résultant ordinairement d'une concession; au contraire, ce courrier, s'il indique comment le département envisage la répartition de la concession Nyon 147 entre le recourant et deux autres propriétaires, ne fige nullement la situation juridique à cet égard, puisqu'il réserve les résultats d'une enquête publique, ainsi que la décision que le Conseil d'Etat rendra sur la proposition qui devra être formulée après cette enquête. La prise de position du département ici querellée apparaît dès lors non pas comme une décision, mais comme une sorte de préavis, à caractère provisoire d'ailleurs; un tel préavis ne saurait être assimilé à une décision et il n'est dès lors pas susceptible de recours, indépendamment de la décision du Conseil d'Etat relative à l'octroi de la concession (voir dans ce sens ZBl 1991, 117, Tribunal fédéral, arrêt du 11 septembre 1989; ATF 116 Ib 260; voir aussi Pierre Moor, Droit administratif II 161 et 112). Cette solution, retenue notamment dans le cadre de l'application du droit fédéral (où l'on se réfère à la notion de décision définie à l'art. 5 LPA), doit être retenue également en droit cantonal, en application de l'art. 29 LJPA, disposition qui s'inspire de la règle fédérale correspondante. Le courrier du 16 janvier 1995 ne constituant pas une décision, le recours ne peut qu'être déclaré irrecevable; ce dernier contient toutefois une critique du préavis qu'elle contient. Il convient dès lors de le transmettre au Conseil d'Etat pour qu'il prenne ces griefs en considération, tout comme ceux qui pourraient surgir encore lors de l'enquête publique, à l'occasion de sa décision (dans ce sens, voir Moor, op. cit., p. 161 in fine et références citées). Le recours, ainsi que les pièces qui l'accompagnaient seront dès lors transmis au Conseil d'Etat, par l'intermédiaire du département, pour suite utile.
3. Le courrier contesté comportait l'indication expresse qu'il constituait une décision, de surcroît susceptible de recours au Tribunal administratif. Cette indication s'avère en l'occurrence erronée. Hans-Ulrich Ming a précisément saisi le Tribunal administratif en se fiant à celle-ci; il soutient dès lors qu'il ne devrait pas se voir chargé d'un émolument d'arrêt. A cet égard, il perd de vue que le juge instructeur a expressément attiré son attention sur la compétence du Conseil d'Etat pour statuer en matière de concession, de sorte que, après examen des textes légaux et réglementaires applicables, ainsi que d'un jugement du Tribunal fédéral qui lui a été transmis et qui évoquait ces textes, il était en mesure de parvenir au même résultat que le présent arrêt; en outre, il a eu l'occasion, par deux fois, de se déterminer à ce sujet et, s'il avait reconnu la compétence du Conseil d'Etat, il aurait alors rendu le prononcé d'un arrêt inutile. On doit dès lors considérer qu'il succombe dans la présente cause, d'une part, et qu'il a rendu nécessaire, d'autre part, l'instruction et le présent jugement; il se justifie dès lors de mettre à sa charge l'émolument d'arrêt, qui sera arrêté à 500 francs.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête :
I. Le recours est irrecevable.
II. Le dossier est dès lors transmis au Conseil d'Etat (par son département), pour raison de compétence.
III. Un émolument d'arrêt, fixé à 500.-- (cinq cents) francs est mis à la charge du recourant Hans-Ulrich Ming.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 26 mai 1995/gz
Au nom du Tribunal administratif : le juge, Etienne Poltier
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint