CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET du 27 février 1995
sur le recours interjeté par AFFICHAGE VUILLEUMIER SA, à Yverdon, représentée par l'avocat Robert Liron, Rue des Remparts 9, à 1401 Yverdon-les-Bains,
contre
la décision du 29 septembre 1994 de la Municipalité de Faoug refusant l'autorisation d'apposer un panneau d'affichage.
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Composition de la section: M. J.-C. de Haller, président; Mme L. Bonanomi et M. J.-C. Maire, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. La recourante Affichage Vuilleumier SA est une société dont le capital-actions est entièrement détenu par la Société Générale d'Affichage (ci-après : SGA/APG). La succursale de Neuchâtel de cette dernière société est au bénéfice d'une convention avec la Commune de Faoug, conclue le 21 août 1986, et lui réservant le droit exclusif d'affichage sur les domaines public et privé de l'ensemble du territoire communal. Deux panneaux sont réservés à cet effet à Faoug, l'un immédiatement sous le collège, près du pilier public, l'autre en bordure de la route cantonale, à côté de la cour du collège. En plus, deux panneaux existent à la gare sur le domaine CFF (sans avoir été soumis à l'autorisation de la municipalité).
B. Le 7 juin 1994, Affichage Vuilleumier SA a demandé à la Municipalité de la Commue de Faoug de placer des panneaux d'affichage d'une part sur la propriété de von Gunthen & Cie, Aux Ecuries 1, et d'autre part sur la propriété de M. Walter Zbinden, en bordure de la RC 51 (route cantonale en traversée de localité). Elle s'est heurtée à un refus, daté du 20 juin 1994, rédigé comme suit :
"La Municipalité a pris connaissance de votre demande pour l'implantation de panneaux d'affichage lors de sa séance du 13 juin.
Après examen du dossier, celui-ci n'a pas été accepté. En effet, nous avons déjà un panneau d'affichage au milieu du village et cela est suffisant."
C. La recourante est revenue à la charge le 30 juin 1994, limitant sa requête à la propriété Zbinden. Elle a produit un dossier, en expliquant qu'il s'agissait de créer des réseaux routiers "route cantonale" uniquement, et qu'en ce qui concernait la route Berne-Lausanne elle avait obtenu les autorisations nécessaires dans les communes concernées à l'exception de Faoug.
La Municipalité a derechef opposé un refus, le 6 juillet 1994, rédigé comme suit :
"La Municipalité a pris connaissance de votre dossier lors de sa séance du 4 juillet.
Après l'avoir étudié, la Municipalité a décidé de ne pas l'accepter pour les mêmes motifs invoqués dans notre correspondance du 20 juin dernier."
Affichage Vuilleumier SA a déposé une déclaration de recours contre cette décision, le 15 juillet 1994. Le pourvoi n'ayant toutefois pas été validé par le mémoire motivé prévu par l'art. 31 al. 2 LJPA, il a été purement et simplement retiré le 19 août 1994.
D. Le même jour, la recourante a présenté un nouveau projet, consistant exclusivement à déplacer de 70 cm sur la gauche le panneau d'affichage prévu sur la façade de la propriété Zbinden. Après avoir été relancée le 16 septembre 1994, la Municipalité de Faoug a refusé d'entrer en matière, le 29 septembre 1994, aux termes de la lettre suivante :
"La Municipalité a pris connaissance de votre lettre susmentionnée et vous informe qu'elle n'entre pas en matière.
En effet, notre village compte déjà trois panneaux d'affichage ce qui nous paraît suffisant pour une commune d'environ 500 habitants. La Municipalité considère donc cette affaire comme classée."
C'est contre ce refus qu'est dirigé le présent recours, déposé le 10 octobre 1994 et validé par un mémoire du 19 octobre 1994.
La Municipalité de Faoug s'est déterminée le 9 novembre 1994, concluant au rejet du recours. La recourante a encore déposé un mémoire complémentaire le 20 décembre 1994.
Le Tribunal administratif a statué après avoir procédé à une visite des lieux, en présence des parties, le 21 février 1995.
Considérant en droit:
1. La décision entreprise est un refus d'entrer en matière, confirmant la position exprimée antérieurement par la Municipalité de Faoug quant à la possibilité d'autoriser des panneaux d'affichage supplémentaires. L'autorité communale avait déjà très clairement exprimé cette volonté les 20 juin et 6 juillet 1994, un recours ayant du reste été interjeté contre cette dernière décision, avant d'être retiré. Dans la mesure où une pure décision de confirmation n'est pas sujette à recours et ne fait pas courir de nouveaux délais (Knapp, Précis de droit administratif, 4ème édition, No 1142 à 1144), la recourante ne peut prétendre faire examiner le fond du litige par le Tribunal administratif que dans la mesure où elle établit que c'est à tort que l'autorité intimée a refusé de réexaminer sa position à la suite de sa requête du 19 août 1994.
1.1 En procédure administrative, les demandes de réexamen ou de révision sont des demandes adressées à une autorité en vue d'obtenir l'annulation ou la modification d'une décision passée en force, la terminologie n'étant du reste pas uniforme puisque l'on parle tantôt de révision, tantôt de réexamen, tantôt encore de reconsidération (voir par exemple ATF 113 Ia 146; 118 Ib 138). En l'absence de dispositions légales ou réglementaires cantonales expresses, ce sont les principes déduits de l'art. 4 de la Constitution fédérale qui sont déterminants, une autorité étant tenue de se saisir d'une demande de réexamen ou de reconsidération lorsque les circonstances se sont notablement modifiées depuis la première décision ou que le requérant allègue des faits ou des moyens de preuve qui ne lui étaient pas connus ou qu'il n'a pas eu la possibilité de faire valoir (ibidem).
En l'espèce, le seul fait nouveau invoqué par la recourante, postérieurement au refus essuyé le 6 juillet 1994 (entré en force à la suite du retrait du recours interjeté contre elle) est la proposition de déplacer légèrement (70 cm) l'emplacement du panneau publicitaire projeté sur la paroi de l'immeuble Zbinden. En soi, cet élément ne pouvait pas être déterminant, dans la mesure où les objections de l'autorité municipale tiennent non pas à l'emplacement précis du panneau litigieux, mais à sa volonté d'empêcher la prolifération de l'affichage sur le territoire communal, en particulier le long de la route cantonale au milieu du village.
1.2 Il est vrai que la recourante fait valoir que les décisions précédentes ne comportaient pas une motivation lui permettant de bien cerner les raisons justifiant l'attitude de la municipalité, et que seul l'avis du 29 septembre 1994 lui permettait d'être fixée à cet égard, les réponses précédentes ne revêtant pas le caractère de véritables décisions.
Indépendamment du fait qu'elle se heurte à l'attitude adoptée par la recourante elle-même, qui a parfaitement su recourir contre la décision du 6 juillet 1994 dont elle a perçu la portée, cette argumentation ne résiste pas à l'examen. Même si l'alinéa 2 de la réponse du 29 septembre 1994 est rédigé de manière quelque peu différente et un peu plus détaillée que les avis exprimés précédemment, il n'en demeure pas moins qu'il ne fait que répéter que l'autorité municipale veut éviter une dissémination de l'affichage, au bénéfice des emplacements déjà autorisés. La lettre du 29 septembre 1994 se caractérise donc bien comme une décision de confirmation pure et simple avec refus d'entrer en matière sur une demande de nouvel examen. Il s'ensuit que cette réponse ne saurait ouvrir à nouveau la voie du recours, les demandes de nouvel examen ne devant pas servir à remettre continuellement en question des décisions administratives, ni surtout à éluder les dispositions légales sur les délais de recours (voir par exemple un arrêt de l'ancienne Commission cantonale de recours en matière de circulation routière, RDAF 1982, p. 370).
Le recours doit dès lors être rejeté, pour ce premier motif déjà.
2. D'ailleurs, sur le fond, le Tribunal administratif ne peut que constater que le refus communal n'est pas contraire aux dispositions légales et réglementaires applicables.
La décision litigieuse paraît fondée sur une position de principe tendant à empêcher la prolifération excessive d'emplacements publicitaires dans la localité de Faoug, notamment pour des motifs d'eshétique et de protection du bâtiment. Or, il faut observer à cet égard que la loi du 6 décembre 1988 sur les procédés de réclames (ci-après LPR), entre autres objectifs, vise à éviter que de tels procédés ne nuisent, d'une manière ou d'une autre, au bon aspect de sites, de points de vue, de localités, de quartiers, de voies publiques voire de lacs ou de cours d'eau (art. 1er et 4 LPR). Cet objectif esthétique est d'ailleurs repris, s'agissant de la Commune de Faoug, par l'article 1er du règlement communal concernant l'affichage, approuvé par le Conseil d'Etat le 1er avril 1941; ce règlement, qui n'a pas été modifié depuis l'adoption de la LPR, a conservé sa validité, pour autant bien sûr qu'il soit conforme à la nouvelle législation cantonale.
A cela s'ajoute que l'art. 17 al. 2 LPR prévoit que les communes doivent autoriser un ou plusieurs emplacements si la demande leur en est faite. Cette règle coïncide avec celle de l'art. 17 al. 1 ancien LPR. Lors de l'adoption de la nouvelle loi, le projet limitait cette obligation aux communes de plus de 500 habitants, mais le Grand Conseil a préféré l'étendre à toutes les communes dans le souci de garantir la liberté d'expression. Il ressort ainsi des travaux préparatoires que les communes n'ont qu'une obligation limitée à cet égard (créer un ou quelques emplacements), ce dans un souci esthétique; une fois cette obligation remplie, elles pourraient refuser "discrétionnairement" tout autre emplacement (v. BGC aut. 1988, p. 461 s., 477 s. et 503). Aussi le Tribunal administratif a-t-il précédemment jugé que l'art. 17 al. 1 LPR ne conférait pas à l'administré un droit à l'obtention d'une autorisation pour emplacement d'affichage et que l'autorité municipale avait le pouvoir de refuser une telle autorisation lorsqu'elle estimait qu'un secteur donné comportait déjà suffisamment d'emplacements d'affichage, l'octroi de nouvelles autorisations étant susceptible d'entraîner une dégradation de l'esthétique du quartier concerné (arrêts GE 92/100 du 8 mars 1993 et GE 92/011 du 7 juin 1993).
Dès lors, dans la mesure où il existe à Faoug, à proximité immédiate du bâtiment Zbinden, deux panneaux permettant l'affichage de publicités pour le compte de tiers, satisfaisant ainsi à l'exigence formulée par l'art. 17 al. 2 LPR, l'attitude de l'autorité - sans doute très restrictive et, peut-être, pas très cohérente dans la mesure où la publicité pour compte propre paraît avoir été largement autorisée à Faoug - relève d'une appréciation de la situation locale pour laquelle elle doit disposer d'une très grande liberté, le Tribunal administratif ne pouvant intervenir qu'en cas d'abus manifeste de ce pouvoir d'appréciation. Mais tel n'est certainement pas le cas en l'espèce (voir arrêt GE 92/100 du 8 mars 1993 déjà cité).
3. Le recours doit dans ces conditions être rejeté, aux frais de son auteur débouté, qui n'a pas droit à des dépens (art. 55 LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. Un émolument de Frs 1'000.-- (mille francs) est mis à la charge de la recourante.
III. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 27 février 1995/gz
Au nom du Tribunal administratif :
Le président: